徐莉萍，张淑霞，李　姣

（湖南大学工商管理学院，湖南长沙410079）



美国土地发展权转让定价主体、模型、制度的演进及启示

徐莉萍，张淑霞，李姣

（湖南大学工商管理学院，湖南长沙410079）

摘要：文章按时间顺序系统梳理了美国私人自由市场下土地发展权转让的产生背景及定价主体与模型，政府调控土地发展权转让的组织机构与相关制度的形成及制度的执行效果，政府调控与市场机制协调作用下土地发展权转让定价主体与模型、制度对定价主体与模型的影响及定价主体与模型对制度的再影响。中国目前推行的征地补偿政策缺失了土地发展权对价，导致土地开发配置呈现“底部竞争”势态，应充分借鉴美国土地发展权转让及其定价经验，建立适用中国特色的土地发展权转让定价模型，并以非营利组织形式确立中国特色的土地发展权组织管理制度。

关键词：土地发展权转让；土地发展权转让银行；定价主体；定价模型；定价制度

［DOI］10.3969/j.issn.1007-5097.2016.01.026

一、引言

土地发展权是一项从土地所有权中派生出来并单独处分的财产权，指改变土地用途及土地利用强度的权利。美国在1968年已将土地发展权从土地财产权利束中分离出来。美国土地发展权转让是为了弥补土地分区管制、土地征收等土地保护政策的缺陷而产生的制度，开发商替代政府出资购买保护区内土地发展权，将其转移到建设开发区，土地所有者因土地管制导致的价值损失因而得到补偿［1］。具有自治权的美国州政府负责将土地发展权总量配置给土地所有者，土地所有者在市场上出售发展权给开发商，土地所有者将土地发展权出售后，就丧失了改变土地用途、求得更大发展机会的权利［2］；开发商只有购买土地发展权后才能进行额外开发活动，这将开发商购买行为分为开发土地购入与土地发展权购入，对开发商从开发土地和开发强度进行了双重约束。美国通过实施40多年的土地发展权转让项目，实现了土地合理开发和农地、环境保护的目标。土地发展权转让定价是实施土地发展权转让项目的关键环节，土地发展权转让定价模型及制度决定着土地发展权转让收益配置的科学性、合理性、公平性。

中国在1998年修订《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）时首次从法律角度提出土地按用途管制，并基于管制经济学将归属于土地的财产权能大多纳入政府管制的范围，并于2014年7月再次修订了《土地法》，在耕地保护和建设用地等方面做出了更详细的规定。政府以《土地法》为指导，先后颁布了各类土地保护的相关法律法规，如《中华人民共和国森林法》（1984）、《基本农田保护条例》（1998）、《中华人民共和国草原法》（2002）、《中华人民共和国水土保持法》（2010）；还颁布了土地开发的相关法规，如《中华人民共和国土地复垦规定》（1988）、《闲置土地处置办法》（1999）、《征用土地公告办法》（2001）等。虽然土地保护与土地开发等制度在逐渐完善，政府土地监管成本也在逐渐提高，但土地按用途管制效果并不明显。《土地法》规定:“政府征收土地时，按照被征收土地的原定用途给予补偿”，这实质只是对土地使用权而不是土地发展权的补偿，中国现有法律忽略了土地发展权补偿定价。

二、私人自由市场下土地发展权转让产生背景、定价主体与模型

（一）土地发展权转让的产生背景及定价主体

20世纪30年代，美国政府针对全国农地流失严重问题，向德国学习土地用途管制，当时的经济学家也认为政府土地用途分区管制是成本效益较好的土地管理方式［3］。政府土地用途管制制度实施多年后失灵，表现出土地保护区相关公民的利益“暴损”和开发区公民的“暴利”，保护区与开发区公民的矛盾激化，这既侵犯了保护区公民将土地从低收益用途向高收益用途转换的土地发展权的配置权利［4］，也不符合土地替代原理①。20世纪50年代期权思想和期权定价的盛行，为土地发展权从土地所有财产权能中分离出来并加以定价提供了契机。60年代末，美国政府借鉴英国的做法，将土地发展权从土地其他财产权能中独立出来，美国联邦政府赋予各州政府具有土地发展权总量配置权和单位额度配置权，各州政府对土地发展权单位额度及结构的配置取决于其对土地的类型、位置、现行用途及保护程度的认定［5］。如新泽西州政府确定保护区域每公顷农地配置4单位发展权、每公顷森林配置2单位发展权、每公顷湿地配置1单位发展权［6］；马里兰州每公顷农地配置2单位发展权、每公顷森林配置2单位发展权、每公顷湿地配置1单位发展权［7］。而土地发展权在不同区域间的直接配置则交由市场机制自发完成。古典经济学和新古典经济学都认为，通过市场调节经济活动能够实现资源配置的帕累托最优，政府只要在配置土地发展权额度及结构下就无须直接干预具体经济活动。Berry等［8］基于自由主义经济学理论的思想，认为土地发展权不需要政府干预就可在市场上自由转让，由市场直接对保护区公民进行土地发展权转让收益的分配。自发式的土地发展权转让市场能够减少政府的土地服务管理成本，提高土地发展权转让收益配置的效率。

（二）私人自由市场下土地发展权转让的定价模型及影响

土地发展权转让的合理定价对土地发展权转让收益的公平有效配置起着方向性作用。一些学者试图对私人自由市场下的土地发展权转让提出以土地供求理论为基础的IS-LM模型、以土地收益理论为基础的土地用途转换模型，对土地发展权转让定价进行解释与分析。

1. IS-LM模型下土地发展权转让定价

20世纪70年代末至80年代初，学者们分别以土地供求理论为基础结合经济学理论［9］、以土地供求理论为基础结合非空间理论模型［10］、以土地供求理论为基础从土地发展权转让项目［11］及农地项目［12］视角，对土地发展权的市场供需状况、供需影响因素及定价模型加以研究。研究发现：第一，私人自由市场下的土地发展权遵循普通商品的供求规律，土地发展权的供求总量决定土地发展权交易均衡价格，形成引入土地发展权供给与需求变量的IS-LM模型。第二，市场上土地发展权供给总量是由保护区土地自然禀赋、经济状况、公民预期补偿等因素决定的；需求总量则受经济状况、房地产市场、政府对开发强度的限制等因素的影响。土地发展权供给与需求如图1所示。

图1　IS-LM模型下土地发展权供给与需求曲线

S代表土地所有者愿意在市场上出售土地发展权的数量；D代表开发商依据政府对开发强度的限制进行开发活动所需的土地发展权；土地发展权转让价格是S=D时确定的均衡价格（如P1、P2）。

但是，土地发展权转让的私人自由市场并不是完全竞争市场，在市场上作为买方的开发商比作为卖方的土地所有者具有信息优势，在土地发展权交易中更具有前瞻性，买卖双方存在信息与时间不对称问题，而且随着土地发展权私人自由市场的发展，市场上经常出现供求不匹配等问题。因此，IS-LM模型从市场供求并不能完全解释私人自由市场下的土地发展权转让定价，需要寻找较为客观的模型。

2.土地用途转换模型下土地发展权转让定价

为提高拟合度，一些学者［13-14］以土地收益理论为基础，试图提出不受私人自由市场下供给与需求、时间与信息不对称问题的影响，从收益与成本两个角度提出体现土地发展权内在价值的土地用途转换模型。土地所有者在经济利益诱使下有动力改变土地用途，所以，以土地最优利用为原则、更高使用价值为前提的土地用途转换模型能够缩小预期土地收益与当前土地价值差异。土地用途转换模型采用永续年金估值法对预期土地收益评估折现，具体模型如公式（1）所示。

其中，A代表土地用途转换前的价值；B代表土地用途转换后每年预期收益；i代表折现利率。

还有学者［15-16］以土地用途转换模型为基础采用经济心理学的效用理论，不是从收益角度而是从预期土地补偿成本与机会成本角度解释土地发展权转让定价。具体模型总结如公式（2）所示。

其中，P0代表损失的土地价值，等于预期未来补偿价格；C代表土地发展权的机会成本。

综观以上历史，私人自由市场下土地发展权转让时期正是古典经济学、新古典经济学与凯恩斯经济学交织的时期。经济自由主义下的土地发展权转让在一定程度上降低了政府管制成本与土地所有者寻租成本，有效地缓解了土地开发与土地保护的矛盾［17］。但Elizabeth等以马里兰州卡尔弗特县23年的土地发展权转让项目数据为基础，对开发商利用土地发展权的决策模型进行回归分析，发现土地发展权转让需求不足是初期私人自由市场土地发展权转让项目面临的主要困难之一［18］。美国级联议程②通过对金县等地区的土地发展权转让项目的回顾与展望，发现保护区公民在土地发展权市场交易时总是处于信息劣势地位，经常造成个人决策与土地发展权最优配置之间的偏差［19］。所以，政府适当地介入土地发展权转让自由市场，并宏观调控市场需求成为必然，需要政府引导需求、培育需求、创造需求以解决需求不足的难题。

三、政府调控下土地发展权转让制度形成：组织机构与定价模型

（一）土地发展权转让银行与土地发展权转让制度的形成

20世纪70年代末期，一些学者建议政府应当适度介入土地发展权转让市场以回应买卖双方对公平和利益的诉求、降低交易成本，且提出采用市场机制和政府管制相结合的管理手段将土地开发引向更适合的地区［20］。1980年马里兰州蒙哥马利县政府开始尝试出资设立土地发展权转让银行，该银行是地方政府最早成立的土地发展权交易中介机构。20世纪80年代中期，各州政府及地方政府相继设立了土地发展权转让银行，旨在解决私人自由市场土地发展权交易存在的供给和需求不匹配、时间和信息不对称、发展权配置效率低下等问题。新泽西州的土地发展权转让项目实施较早且成效显著，其州立与地方性土地发展权转让银行运行模式颇具特色。1985年新泽西州政府从州财政资金中拨款500万美元设立了松林地发展信用银行。随后，各政府在设立土地发展权转让银行的同时还颁布了土地发展权转让相关法案。1989年新泽西州伯灵顿县政府为了推动全县的土地发展权转让项目，颁布了《伯灵顿县土地发展转让示范法案》，并设立了伯灵顿县发展信用银行。1993年新泽西州政府为了支持地方政府开展土地发展权转让项目，颁布了《土地发展权转让银行法案》，创设了州立土地发展权转让银行，该银行归属于州农业部下的农业发展委员会管理，在董事会领导下实行公司化运行。1995年新泽西州兰伯顿镇颁布了《兰伯顿镇土地发展权转让法令》，并建立了兰伯顿镇发展信用银行［21］。

Arik（1997）［22］构建了一个局部城市分区的经济数学模型，总结出私人自由市场下的土地所有者和个人开发商往往追求自身利益最大化而不考虑区域整体利益，政府通过土地发展权转让银行能够提高土地发展权交易整体效率的结论。政府出资设立土地发展权转让银行，赋予其行政管理与参与土地发展权市场交易两大职能，以调控土地发展权转让市场的交易数量与价格，使得土地发展权成为一种高效率交易的衍生工具。土地发展权转让银行是一个由政府主导的组织机构，其行政管理与市场参与的职能弥补了私人自由市场下土地发展权转让存在的供求不匹配与信息不对称等缺陷。政府主导的土地发展权转让银行既是土地发展权转让的场所，又是土地发展权转让的管理主体，通过调控土地发展权转让的价格及数量促进了买卖双方的交易，保证了政府宏观调控下的土地发展权转让市场化。政府调控下的土地发展权转让是一种主要由政府主导并借助市场化力量在区域间再配置土地发展权的制度创新，但这种制度也助长了地方政府的自利动机。从20世纪80年代美国产生土地发展权转让银行开始的十多年间，具有立法权的各区域自治的地方政府设立了大量的土地发展权转让银行，但其设立背景、组织性质与具体职能各有特点，土地发展权转让定价也各具特色。

（二）土地发展权转让制度中的定价主体与模型

虽然各级地方政府并没有违背美国国会颁布的《联邦土地政策和管理法》（1976），而且在《农地保护政策法》（1981）中联邦政府还鼓励农场主把符合耕作条件的农地发展权出售给不受限制的地区进行额外土地开发。但是，地方性土地发展权转让银行各自为政，不利于地方政府之间的合作与土地发展权的跨区域转让。新泽西州政府率先统一各级地方政府土地发展权配置行为、定价方法与管理决策，于1993年依据联邦土地管理相关法规授权州立法机构出台具有划时代意义的《新泽西州土地发展权转让银行法案》（以下简称《法案》），使得州政府通过土地发展权转让银行调控各级地方政府土地发展权市场及其定价实现了制度化，出现了政府与市场两个定价主体，各级土地发展权转让银行在统一的法律框架下完成各自的权利与义务。《法案》不仅明确州立土地发展权转让银行有权向地方自治政府或地方性土地发展权转让银行提供人员、资金和技术的协作与支持；还具体规定各级政府土地发展权转让银行的职能。《法案》更有远见卓识地约束规定，土地发展权转让银行在于培育和维护市场而非垄断市场，不能过度干涉私人自由市场。由于土地发展权转让市场上经常出现供给过剩与需求不足问题，保护区土地所有者时常担忧土地发展权的出售问题，土地发展权转让银行及其相关定价法案的颁布则打消了保护区土地所有者的这些担忧。

土地发展权转让银行法案的核心在于定价制度，新价格理论认为土地发展权转让价格是内生价格与外生价格的综合，即市场机制与政府管制的综合，在两个定价主体相互协调作用下，能够兼顾公平与效率，保证土地发展权转让市场的平稳发展［23］。新泽西州政府针对《法案》中土地发展权转让定价借鉴其他资产估值方法带来较大随意性的缺陷，于1999年颁布《确定土地发展潜力价值的评估指南》［24］（以下简称《指南》），进一步规定土地发展权转让市场价值的一般性指导理论与方法、土地发展权转让定价的评估公式及公式应用等标准。为了能够合理估算土地发展权转让的市场价值，《指南》明确规定土地发展权转让定价采用三种方法。第一，直接估价法。银行专业评估人员在活跃的土地发展权交易市场中，通过土地发展权转让银行登记当地市场最近的土地发展权交易数据，主观判断确定一个合适的土地发展权转让价格。第二，基于评估数据确定的市政平均值法。

其中，x代表最近一定时期内土地发展权交易市场中的销售额；m代表该期间销售的土地发展权数量。

第三，基于评估技术支持的估值法。考虑影响土地发展权转让价值因素的多元线性回归函数模型、假定存在分离土地价值技术的分配率模型、预期报酬资本化模型来确定土地发展权转让价格。

总之，在土地发展权转让银行与市场两个定价主体的协调作用下，实现了对土地发展权转让收益的公平有效配置，提高了土地资源的利用效率。但是在政府调控土地发展权转让的制度化时期，凯恩斯经济学的发展既支持了政府管理与参与土地发展权转让，也助长了政府权力膨胀的欲望。联邦政府及州政府实行以经济绩效为主的业绩管理模式，尽管土地发展权转让定价在各州范围内实现了制度化，地方政府为了追求财政收入，还是有可能违背《联邦土地政策和管理法》，制定出不符合当地土地资源最优配置的土地发展权转让定价策略［25］，出现各级政府各自为政、垄断、操纵与强权等现象，造成各级政府制度设计呈现出底部竞争势态。

四、土地发展权转让制度的执行效果及定价主体与模型

（一）土地发展权转让制度的执行效果

《法案》与《指南》出台以后，虽然部分地方仍存在土地发展权转让市场及定价各自为政的现象，但是，各地方政府管理土地发展权转让银行的活动受到一定的制度约束，促进了土地发展权交易价格的合理性、稳定性与预测性。第一，土地发展权转让银行建立了土地发展权交易信息共享机制，使得土地发展权转让定价的信息环境更加完善。各地方性土地发展权转让银行对买卖双方信息、交易时间、交易价格等信息进行详细登记，然后将登记信息传递到州立土地发展权转让银行，由州政府建立州土地发展权交易基础数据库，实现全州市场交易信息共享机制［26］，据此计算出一定时期内土地发展权转让的平均价格。Machemer（2002）［27］等人也提出政府通过操作土地发展权转让银行能够降低土地发展权市场交易摩擦并为买卖双方提供需求、供给、交易价格等市场信息，并调控交易数量与价格以引导、培育市场需求。第二，法制化之后的土地发展权转让定价更能体现土地所有者与政府之间的共赢局面。政府依据土地发展权转让定价制度能够合理确定土地发展权转让价格，保证保护区土地所有者得到充分补偿，在保护大量农地和环境敏感地的同时引导新的开发，同时降低政府管理和执行成本，节约公共财政开支［28］。土地发展权转让银行作为董事会制的政府机构，将买卖土地发展权所获得的收益再投资于土地发展权转让项目，使得其成为一个资金自我维持而不需持续从财政拨款的资金闭环，这大大减轻了政府的财政负担。

但是，自土地发展权转让定价实现制度化到进入21世纪以来，美国土地发展权转让定价倍受争议与挑战，发生了大量土地发展权转让定价方面的违法案件。Radford R S（1999）［29］梳理了联邦最高法院判决的土地所有者Suitum与地方区域土地规划机构（TRPA）在土地发展权转让定价方面的纠纷案件，TRPA利用信息不对称与外部性内在化估值方面的缺陷，对占用Suitum的土地发展权进行歧视性定价，没有给予其公平、合理的补偿。Aaberge R（2003）［30］基于公共选择理论，将经济人假设引入政治领域，认为地方政府在调控土地发展权转让巿场中存在失灵问题，因为地方政府过度的行政干预使得部分土地发展权转让市场定价偏离了均衡点。在Patricia L等人（2006）［31］的研究中还发现，地方政府作为土地发展权交易的管理者与参与者，为追求政治与经济双重效用最大化的目标，很可能会利用土地发展权市场上买卖双方时间、信息不对称等缺陷进行权力寻租或强权操纵行为，从而制定出不能体现土地发展权真正价值的交易价格。总之，土地发展权转让定价是市场矛盾的焦点。州政府或地方政府通过土地发展权转让银行，依据土地发展权转让定价相关《法案》与《指南》，设定土地发展权转让的最低、最高价格，规定土地发展权必须在一定的价格范围内进行交易，这容易导致市场价格信号扭曲，抑制土地所有者与开发商的自由交换与竞争，在一定程度上损害了土地所有者的利益［32］。

（二）土地发展权转让制度对定价主体与模型的影响

土地发展权转让项目实施多年的效果表明以政府调控为主导的土地发展权转让仍然没有实现土地资源配置的帕累托最优化，因此，需要政府适当放松对土地发展权转让定价的管制，使政府的管制与市场的调节达到最佳均衡点，以制定出符合土地资源最优配置的土地发展权转让定价。进入21世纪，土地发展权转让市场价值的一般性指导理论与方法理论、土地发展权转让定价的评估模型、评估方法及模型的应用等标准受到了挑战。为提高土地发展权在不同区域间转让的效率和效果，一些学者试图从土地发展权转让定价的更为客观的模型与方法来完善转让定价的评估水平。

1.修正的土地用途转换模型下的土地发展权转让定价

一些学者［33-34］在土地用途转换模型（见公式（1））的基础上补充土地转换过程中的成本费用（C）：

还有一些学者［35］认为未来土地收益并不总是归属于现在的土地所有者，即不是所有的土地收益均为无限年期，当归属于土地所有者的土地收益为有限年期n时：

并提出土地用途转换后预期每年收益具有不确定性，使用B/ i永续年金法估值思想具有一定局限性，可以采用实物期权定价理论估算土地用途转换后的预期价值，但并没有提出对土地未来开发收益进行评估的实物期权定价模型。Dennis R等（2001）［36］认为土地开发利用的权利是基于土地衍生出来的一种期权，即土地发展权是基于土地的一种实物期权，可以借助期权定价理论分析土地发展权的转让价格、最优买卖时机等问题。

2. Hedonic土地价值模型下的土地发展权转让定价

David A N（2002）［37］以土地市场理论模型为基础，提出考虑土地价值影响因素的Hedonic土地价值模型来确定土地发展权转让价格，通过选取影响土地发展权转让价格的各种因素，如土地区位、土地自然禀赋、距离城镇中心距离、容积率等，依据其量化关系测算出土地发展权转让价格。但采用Hedonic土地价值模型估算土地发展权转让定价仅适用于土地发展权转让市场上交易较少、缺乏土地发展权交易价格的情况。

3.农业地租恒定下土地发展权转让定价

一些学者［38］以加利福尼亚州奥兰治县的土地发展权转让项目为基础，提出农业地租恒定下的土地发展权转让价格模型，该土地发展权转让定价模型运用了永续年金估值的思想，因美国土地私有的性质使得土地所有权、使用权与发展权同属于土地所有者且没有时间期限的约束。模型见公式（6）：

其中，Q指每英亩农业用地的价值；G是每英亩农业用地的租金（全市长期农业平均纯收入）；i是当前的利率。

4.条件价值评估方法（CVM）下的土地发展权转让定价

另一些学者［39-40］认为引入土地发展权是为了保护农地及环境敏感地，具有一定公共产品属性，可以采用以效用价值理论和福利经济学原理为基础的条件价值评估法（CVM）来估算土地发展权转让价格。CVM作为一种意愿调查评估法，不需要存在真实的土地发展权转让市场，可以在土地发展权转让模拟市场中询问开发商对土地发展权的支付意愿（WTP），根据WTP的信息建立数量经济模型推导出个体的支付意愿，个体支付意愿的某个趋势值（平均值）即为估算的区域内整片土地的发展权转让价格。

（三）土地发展权转化定价主体与模型对转让制度的再影响

为了进一步规范土地发展权转让及其定价制度，新泽西州政府2004年授权州立法机构修订了《新泽西州土地发展权转让银行法案》（1993）与新泽西州的《确定土地发展潜力价值的评估指南》（1999），对政府通过土地发展权转让银行进行发展权评估的人员、程序、方法与报告进行了修正与补充。该法案主要有以下三个方面的变化。

第一，保留了根据土地发展权转让银行的交易记录计算一定时期内市政平均价值的方法作为土地发展权转让价格的规定（见公式（3）），但补充了土地发展权转让银行评估人员必须在银行、法律、土地利用规划、自然资源保护、历史遗迹与农业保护方面具有专业知识，且评估人员每年都要重新指定。

第二，针对土地发展权接收区域与发送区域分别规定了相应的定价方法。采用学者提出的修正土地用途转换模型思想（见公式（4）），规定了发送区域土地发展权转让定价的先—后估价技术③。土地发展权转让价值的衡量要考虑无财产费用负担的价值（出售土地发展权前的土地价值，即土地现有使用价值与预期价值折现的价值，即）与受限制的价值（出售土地发展权后剩余的土地价值），由无财产费用负担的价值减去受限制的价值即是土地发展权转让价格。

第三，实施土地发展权转让项目的各县、市、镇必须按法规条例规定每年向州政府提交土地发展权转让活动报告，报告内容必须包括土地发展权转让定价模型、管理决策、相关法案对本地区土地发展权转让项目的有效性。并规定该法案是州内土地发展权转让及定价方面的最高法律依据，任何关于土地发展权转让方面的纠纷或诉讼必须以该法案规定的条款为依据。

土地发展权转让定价在市场力量、政府调控和制度约束下，使补偿金额尽可能接近土地开发的预期价值和当前农用价值差额，这有助于买卖双方实现利益最大化的目标［41］。学者对土地发展权转让定价模型的不断探索与政府对相关制度的不断完善，规范了地方政府土地发展权配置行为、定价方法与管理决策。依据土地发展权转让制度确定的土地发展权转让价格，合理补偿了土地开发受限的保护区土地所有者，实现了土地发展权转让收益的公平分配［42］，保证了土地发展权转让市场及价格的稳定［43］，但是对各类型土地发展权转让定价模型缺乏分类研究。Michael等人（2008）提出目前土地发展权转让定价的相关制度主要侧重于农地及建设用地发展权的评估，对保护水源地、生态、森林等用地的土地发展权转让定价的关注较少，在评估此类土地发展权时主观性较大，不利于兼顾公平与效益［44］。

五、简评与启示

各类用地的土地发展权转让定价理论、模型与制度的完善对每个国家来说都是一项艰巨的任务，美国也是如此。土地发展权转让银行的行政管理与市场参与的职能提高了土地发展权转让的整体效率，为政府与公民搭建起一座桥梁，也基本避免了政府与公民之间的直接利益纠纷。通过《土地发展权转让银行法案》与《土地发展潜力价值评估指南》来指导土地发展权转让定价并约束地方政府各自为政、垄断与强权等行为；在广泛吸收学者们的理论研究成果与土地发展权转让定价实践经验的基础上，不断完善《法案》与《指南》，使得政府能够通过土地发展权转让银行职能的行使兼顾效率与公平，从总体上调控土地发展权转让定价。美国土地发展权转让项目自实施以来取得了巨大成效，保护了大量的农地和环境脆弱地，具有以市场机制与政府调控相结合、注重公平与效率等特点。

2014年中共十八大将“改革征地制度，提高公民在土地增值收益中的分配比例”首次写入党代会报告。中国是否可以借鉴美国的土地发展权转让定价经验及其政府调控与市场调节相结合的征地补偿机制？中国与美国的土地所有权、土地使用权、土地发展权存在重大差异。中国要建立基于土地发展权转让定价的征地补偿机制首先要突破土地发展权转让收益在公民与政府之间的分配问题，其次要突破土地发展权持续时间（年限）的问题。中国归属于公民的土地使用权具有一定的年限，但是，这种差异并没有打破美国土地发展权转让定价模型及方法的基本假设，这就为中国借鉴美国土地发展权转让定价经验及其征地补偿机制提供了可能。

（1）将土地发展权从土地财产权能中分离出来，并提供法制化保障。归属于土地的所有财产权能划分为土地所有权、土地使用权、土地发展权等权利束，中国政府既是土地的所有者又是土地用途和开发强度的直接管理者，还是土地使用权配置制度的提供者。中国政府在土地上拥有的财产权能过多，在土地管理上赋予政府的职能也太多；公民在土地上拥有的财产权能过少，也缺少交易的话语权与决策权，只能被动接受政府对土地管制与开发所带来的收益增加额与机会损失额。这使得公民与政府之间的征地矛盾成为必然。中国要改变现状，就要借鉴美国配置土地发展权的经验，将土地发展权从土地财产权能中分离出来，并加以法制化，指导土地发展权转让定价并约束地方政府各自为政、垄断与强权等行为，打破政府包办绝大部分土地财产权能及其配置的局面。

（2）剥离政府一部分直接调控配置权力给土地发展权转让银行。通过对土地发展权转让银行实行公司化管理，在征地过程中引入基于土地发展权转让定价的市场补偿机制，这也是市场经济在土地资源配置中从基础性向决定性转变的表现形式之一。中国还要充分借鉴美国土地发展权转让相关的制度及其演进规律，将土地发展权作为一项财产权利纳入到非营利组织中去，以非营利组织形式确立中国特色的土地发展权组织管理制度，建立基于土地发展权转让定价的征地补偿制度，完善基于土地发展权转让定价的征地补偿程序。

（3）建立具有中国特色的适应不同时期的土地发展权转让定价模型，使得相关制度更加科学。中国解决征地冲突的关键就是要削弱政府在土地上拥有的权能，可以考虑将土地发展权从土地所有财产权能中剥离出来；在中央政府综合确定各级政府土地发展权的总量控制基础上，将土地发展权的直接配置与补偿交由市场机制来完成。但征地补偿市场机制运行的有效性取决于土地发展权转让定价的合理性，而定价的科学性保障在于定价模型的选择，土地发展权转让定价模型的运用决定着土地发展权转让收益分配的公平性与合理性。

（4）土地发展权转让定价的理论与方法与中国主体功能区战略相匹配。中国目前推行分区域差异化的主体功能区战略，如果引入土地发展权转让及其定价机制，可以将土地发展权转让收益在各功能区域间科学、合理配置，从而实现分区域统筹发展，有效避免各区域在土地开发配置上呈现出的“底部竞争”争抢势态。中国引进美国土地发展权转让及其定价的理念和经验用于区域主体功能的维护，将能协调限制、禁止与重点、优化开发区的经济发展和环境保护的矛盾，避免征地引起的利益纠纷事件给政府带来的诸多尴尬。在主体功能区战略中引入土地发展权转让市场定价机制，能够形成资金从开发区向保护区转让渠道，弥补政府财政转让支付的失衡，建立起一种区域间市场化的横向转让支付制度，实现区域间的协调发展。

注释：

①土地替代原理指土地的不同用途或不同的利用方式之间具有替代性，土地所有者可在不同用途或不同的利用方式之间做出替代选择。出自《土地经济学原理》，(美）伊利著，TWZ译，商务印书馆，1982。

②美国级联议程是由公民、商人与政府领导人组成的保护土地资源组织制定的一个100年行动计划，保护目标包括农地、森林、湿地、自然生态区域及公园用地等环境敏感地。出自：Transfer of Development Rights—the Cascade Agen⁃da，a 100 Year Vision for King，Kittitas，Pierce and Snohom⁃ish Counties，2005 REPORT。

③先—后估价技术是指考虑无财产费用负担的价值（土地的现有使用价值与预期价值折现的价值，即出售土地发展权前的土地价值）与受限制的价值（出售土地发展权后剩余的土地价值），由无财产费用负担的价值减去受限制的价值即是土地发展权转让价格。出自：The New Jersey State Transfer of Development Rights Act. P.L.2004，c.2.（C.40:55 D-137et al.）

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［责任编辑：欧世平］

Evolution and Inspiration of Pricing Subject，Pricing Model，Pricing System of Transferable Development Rights in the United States

XU Li-ping，ZHANG Shu-xia，LI Jiao
（College of Business Administration，Hunan University，Changsha 410079，China）

Abstract：This paper chronologically clarifies three aspects：the background of transferable development rights and pricing subject and pricing model under the US private free market；the formation of organizations of transferable development rights regulated by the government and the relevant system and the effect of the implementation of the system；pricing subject and pricing model under the coordinating role of government regulation and market mechanism，the influence of the system on pricing subject and pricing model as well as the re-influence of pricing subject and pricing model on the system. China’s cur⁃rent land expropriation compensation policy lacks the equivalent value of transferable development rights，resulting in the con⁃figuration of land development presenting“the competition at the bottom”. Accordingly，China should make full use of the ex⁃perience of the US transferable development rights and its pricing，and establish transferable development rights pricing mod⁃el and organization management system in the form of nonprofit organization with Chinese characteristics.

Keywords：transferable development rights；transferable development rights bank；pricing subject；pricing model；pricing system

作者简介：徐莉萍（1966-），女，湖南常德人，教授，博士生导师，博士，研究方向：预算管理与成本控制；张淑霞（1990-），女，河南商丘人，博士研究生，研究方向：预算管理与成本控制；李姣（1991-），女，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向：预算管理与成本控制。

基金项目：国家社会科学基金项目（14BJY150）；国家自然科学基金项目（71573075；71273084；71073051）

收稿日期：2015-03-20

中图分类号：F311

文献标志码：A

文章编号：1007-5097（2016）01-0171-08