史春玉，邹 伟

(浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018)

从社区效应到社会混居政策：西方国家城市集中性贫困治理经验回顾

史春玉，邹 伟

(浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018)

社会混居政策成为近三十年来欧美国家城市贫困治理政策的重要内容和发展趋势，它是对社区效应理论的一个政策回应。基于社区效应理论，社会混居政策的支持者认为，混居可以为生活在高度贫困中的低收入家庭和个人摆脱贫困创造一个更有利的居住环境，也可以通过环境的改变形塑贫困居民的边缘性的反社会的文化习惯行为。但根据现有文献，社会混居政策试图通过居住空间临近来构建社区人际关系的互动机制，进而改善居民个人和家庭的贫困状态似乎不太可能，在没有额外的支持系统相配套的情况下，社会混居政策不足以帮助人们摆脱贫困。

社区效应；城市集中性贫困；社会混居政策；贫困社区

一、问题的提出：社会混居作为对负面社区效应的政策回应

社会混居政策成为近三十年来欧美国家城市贫困治理政策的重要内容和发展趋势。混居政策在很大程度上是欧美国家、特别是美国对于自20世纪70年代中期以来笼罩在城市里的持续性贫困问题的相关学术分析结果的一个政策反应。

关于城市贫困，一些学者认为，发展过程中出现的贫困现象不单单是经济现象，而是一个根源于经济、社会、文化的综合现象。[1]城市持续性贫困的一个关键影响因素是，经济贫困、失业和社会功能障碍在空间上出现集中，促成了一个分裂的、文化隔离的、固定的亚群体，美国社会学者威尔逊称之为“下层阶级”。[2]这个阶层中的许多家庭采取脱离主流社会及其价值观的独特的、具有破坏性和反社会特质的生活方式，导致这个群体被锁定在持续的贫困处境中，丧失了向社会上层流动的机会。由于贫困在空间上的聚集，产生了负面的“社区效应”[2]：空间隔离使贫民窟问题被持续放大，帮助年轻居民接受主流价值、积极工作态度的社会化渠道萎缩，弱势家庭和个体在教育、工作机会、社会网络、人生机遇等方面都面临愈发严重的社会隔离和无助状态。[3]

社区效应理论启发了欧美政策制定者留住或吸引中产阶级家庭到贫困社区安家，或通过财政支持一些穷人到条件好的社区居住：如果和社会经济背景更稳定的家庭接触，随着时间的推移，贫困家庭可能会采取更多的、可接受的、建设性的社会行为，包括寻求稳定的工作，对财产的尊重和其他社会规范的遵守。[4]混合居住也可以促进有效的社会网络的建立，社会关系网络所提供的信息和机会是贫困居民向社会上层流动的一个重要的来源。

可以说，社会混居政策是对贫困文化问题和社区效应理论的一个政策回应。为什么混居政策能够改善低收入家庭的人生境遇和生活前景？它为什么会起作用以及如何运作？现有的实证文献在多大程度上是支持这个假设的？本文旨在对混居政策的理论依据，即社区效应及混居政策试图分散城市贫困的种种努力及其成效进行全面回顾和思考。

二、社区效应及其作用机制

(一)城市贫困新特点与社区效应。

1987年，在一部关于城市贫困研究的里程碑著作即《真正的弱势群体》(The Truly Disadvantaged)一书中[2]，美国社会学者威廉·威尔逊提出了他极具影响力的对城市贫困新特点的理论分析。根据威尔逊的观点，新型城市贫困的特点是失业和高福利依赖人口、女性户主家庭、婚外生育和少女怀孕、严重的社会混乱、暴力犯罪等在某些街区地理位置上出现高度集中且呈日益强化的趋势。促成这些变化的一个关键因素是低收入家庭过度集中在贫困社区。这导致这些家庭不仅要抗衡来自自身资源短缺所带来的挑战，且他们生活在一个临近大部分家庭也面临类似挑战的环境中，从而加深了这个群体社会隔离的程度，进一步阻断了他们向上层流动的机会。

新型城市贫困的一个重要理论解释尝试是将宏观经济结构和特定的地理环境、文化联系起来分析城市贫困的生成与强化逻辑。自20世纪70年代以来，西方发达国家的经济结构调整使大量低劳动技能的工人失去了赖以为生的糊口工作。这种“技能不匹配”加上企业外迁以寻找更便宜、更丰富的土地和高技能工人，导致了就业市场上“空间错配”现象的出现。市场就业结构的调整对有色人种的冲击最大，加上种族就业歧视和住房市场歧视，贫困少数族裔被迫聚集在一些社会公共廉租房地区。与此同时，因为住房政策的松动，中产阶级和工人家庭逐步从贫困社区迁出，这个阶层的离去，削弱了贫困社区内一个重要的社会缓冲因素，用来缩小因为不平衡的经济增长和周期性衰退所导致的社区持续的高水平失业所带来的消极影响。从前，贫民区有工作的黑人和中产阶级保证了社区的稳定。他们的经济和社会资源投资在当地，他们选择去附近的商店、银行、教堂和社区组织，送他们的孩子去当地的公立学校，因此，社区的社会价值和规范得到增强，向上流动的意义得到弱势群体的认可。而中产阶级的离去导致了不同阶层和种族背景居民间的社会接触与交往减少，这对生活在贫民区的居民造成了更大的不利影响。首先，这意味着社区内有利于支持当地经济和维持机构正常良好运作的经济和社会资源的流失，如优质的学校教育和医疗服务。其次，这意味着与这些家庭的存在相伴随的“主流”规范和行为模式的衰落，邻里、角色榜样的消失。再次，它意味着更有可能在社区内施加压力以维持社区秩序和安全，并向外部行为者提出高品质商品和服务要求的家庭的流失减少。[5]

此外，下层阶级的核心问题是失业，他们独特的社区或社会环境强化了他们的边缘经济地位和在劳动力市场上的边缘位置。贫困高度集中社区的社会隔离导致了非正规就业信息网络系统的弱化，[6]失业者很少有合法的就业机会，而劣质的学校教育不仅削弱了年轻人参与市场劳动的能力，也增加了他们从事不正常或获取非法活动收入的可能性。

政策制定者和学术界普遍持有的信念是，在贫困居民的个体特征因素影响之外，他们居住的贫困街区对居民的生活机会也有重要的消极影响。这里涉及威尔逊在《真正的弱势群体》一书中提出的那个重要概念，即“社区效应”(Neighbourhood Effect)。随后大量的文献对“社区效应”与多种社会结果的“关系”进行了研究，如关于辍学率的问题，儿童成长、福利依赖、社区失范行为、社会排斥、社会流动性等问题。一般说来，“社区效应”的分析和解释是围绕着社区与居民的关系展开的，如果非要对它作一个明确的定义，它指居民所在社区各种社会的、结构的、文化的和人口条件对其生活态度、社会行为、人生机会等的正外部性或负外部性影响。“社区效应”对贫困家庭的生活机会极为重要。基本上，贫困集中的社区增加居民与主流社会隔离的机会，在劳动力市场参与度、教育、智力发展、参与犯罪、失败的行为发展、青少年犯罪、非婚生育和不成功的家庭管理等方面均产生负面影响。一般认为，贫困集中性社区对一个人人生机会的不利影响从婴儿期开始，持续到成年，并且形成代际恶性传递。[7]

(二)社区效应的作用机制。

社区效应是多种机制作用的结果。尽管研究者们的解释各有侧重，但在某种程度上，欧美学者在这个问题上存在着一定的共识。相关理论解释基本上涉及两个理论命题：一是社区如何通过整体环境和种种社会化渠道对个体的价值观、行为选择产生影响；二是社区工具机制即社区资源环境如何对个体行动产生影响和限制。社区效应成为混合居住政策支持者的主要理论依据。

1.社会联系与网络。在具体研究中，主要通过衡量社区里邻居间互动的频率、关系的密度或比邻模式来解释“社会联系与网络”。社会网络对成年人和青少年都很重要。弱社交网络对于居民在获取信息、服务和工作机会方面极其不利，使人在就业机会上处于弱势地位。

2.集体效能。指居民对社区邻居之间的凝聚力和信任程度的感知，共享的社会规范与对当地社区的控制感，以及社区里集体监督预防和共同行动解决当地问题的能力。不安全的、犯罪率高的社区会使社区居民的相互信任度降低，集体效能不高。

3.社区机构组织资源。指满足社区成员需要的机构，如商店、医疗机构、学校等公共机构和社会服务的质量、数量与多样性。其中，学校、医疗机构、青少年发展支持项目尤其重要。

4.榜样效应。通过社会联系和互动实现。首先，成年人对儿童和青少年有榜样作用：在低就业环境长大的儿童很难有效管理个人时间，也会低估教育投入的回报。其次，同侪效应，同辈或同类群体的影响在社区效应层面作为扩散机制。这个机制对青少年的作用最明显，某些在其他地方被视作是不好的行为有可能在贫困集中社区被部分青少年认为是正常的，甚至是可炫耀的，如将犯罪视作正常行为，认为入狱是一件光荣的事情。另外，同侪效应也影响居民对犯罪、吸毒、房屋损坏及社区混乱等非正常状态的看法。例如，一个社区如果有较多的居民赞成某些越轨行为，就可能鼓励其他人也这么做。

三、社会混居政策的理论依据与一般措施

(一)混居政策的理论依据。

基于社区效应理论，社会混居的支持者认为：第一，居住地点影响个人和家庭的福利；第二，混居可为生活在高度贫困中的低收入家庭和个人摆脱贫困创造更有利的居住环境。社会混合居住可以改善邻里环境，也可以通过环境的改变形塑贫困居民边缘性的反社会文化习惯行为。

混居政策的一个关键假设是地理临近可以带来社会关系的建立。因此，关于混居政策的第一个理论依据是社交网络命题：社区层面的地域临近和人际接触为不同收入水平和背景的居民之间的社会互动提供了机会，它可以扩大居民的社交圈子和社会网络，人际互动过程中居民将获得更多的社会资本，这有助于为低收入者提供更多的资源、信息和就业机会，支持个人发展。

混居政策的第二个理论命题是社会控制。高收入居民的存在会导致更高水平的对规范和规则的问责，通过增加非正式的社会控制可以提高社区的集体警觉，促进以前那些倾向犯罪的行为的矫正，提供更高的社区安全性和减少犯罪率。

第三个理论假设是榜样效应与行为改变。即假定高收入居民的存在对其他居民起到了角色模范和生活方式的参照作用。高收入居民能为低收入居民在家庭物业管理、职业道德和其他个人行动方面树立表率。这将反过来促进个人行为的变化和低收入居民自我效能感的提高。

第四个理论假设是集体效能与地方经济福利，高收入居民将产生新的市场需求和政治压力，外部的政治和经济行为者更容易对富裕居民的诉求作出回应，高收入居民更容易争取到外部资源，带来当地更高质量的服务和基础设施，从而直接推动当地居民生活质量的提高，这在以前因为市场力量和/或政治权力的弱小而无法获得。混合收入住房实施地区因为中产阶级和高收入消费阶层的加入也有助于振兴当地的经济发展，带动更多的私人投资和房地产开发等。

(二)社会混居政策的一般实施措施。

从20世纪90年代开始，社会混居持续吸引了政策制定者和地方发展者的注意，主要是通过改变社区住房业权比例和住房类型的方式来调整阶层与种族人口在城市的分布情况。但社会混居政策并不存在正式和统一的定义。对于不同的人和不同的住房市场，其含义各不相同。作为政策的社会混合居住概念的不确定性表现在两个方面：一是政策干预范围(从楼层到地区)的不确定性，二是混合标准(收入水平、国际、年龄、种族或宗教归属)的不确定性。目前混居政策至少存在三种分类标准：按收入标准分类，混合是在项目层面或社区层面，以及赞助商/业主是否是公共的、私人的或是两者的结合。[8]

从实施策略上看，混居的实现方式主要有两种，一种是分散策略，一种是贫困社区高档化策略。前一种方法通过提供租赁券或租赁补贴的方式将穷人分散到非贫困地区。后一种方法是在同一地方把低收入和高收入家庭进行居住混合。分散策略试图将穷人迁移到更富裕的社区，而混合性收入住房试图吸引高收入家庭到穷人居住的地区。虽然两种方法操作方式不同，但其目的都是试图分散贫困，通过改变穷人的居住环境来改变其生活机遇和命运。混居政策一般由中央和地方政府共同推动，通过公共的、私人的和非营利组织的伙伴合作关系来进行。混居策略已被许多西方国家明确地确定为城市贫困分散计划的一部分，这其中包括美国、荷兰、英国、德国、法国、芬兰、瑞典等。在具体的政策实施过程中，这些国家采取了类似但有区别的混居策略。

以美、英、法三国为例。美国主要是采取贫困的空间分散方法。1992年，联邦政府推出HOPE VI计划，投入50亿美元试图改造振兴全国各地最贫困的公共住房集中地区。联邦政府允许公共住房办公室摧毁一些破旧的社会住房，取而代之的是混合收入住房。具体说来，即利用公共资源和私人资源在项目实施地开发具有吸引力和价格竞争力的住房单位，使它们在市场具有竞争力，但住宅类型需多元化，以适应不同收入水平的居民需求。美国其他用来分散贫困和改革公共住房的较为有代表性的政策是“迁往机会之地”(Moving to Opportunity，简称MTO)计划和芝加哥的高特罗(Gautreaux)住房援助计划，目的是促进贫困居民搬迁到大都市低度贫困地区。

法国采取两种方式试图实现社会混居，一是在中产阶级和富人社区建设社会住房，二是拆除重建贫困社区。就前者而言，自2000年《城市互助与更新法》出台之后，人口超过5万的市镇必须修建不少于住房总量20%的社会住房。2012年，法国议会投票通过人口超过3500的城市需修建20%—25%的社会住房的政策，人口1000—3500的市镇社会住房不得少于10%。 1999年，法国政府出台“国家城市翻新与互助行动计划”，决定在2000—2006年期间投入50亿欧元致力于改造80个情况被视为最糟糕的贫困社区。2003年，其又推出“城市翻新国家行动计划”(PNRU)，决定在2004—2013年间投入120亿欧元致力于400个贫困社区的建设。

英国实行的是由政府主导的公共住房高档化策略，主要通过市场力量在实施混合居住的社区提高自住住房率，更侧重于产权混合即调整业主和租房者的数量比例，而不是注重不同收入家庭的混合。目的是吸引较富裕的人群到低收入地区居住，以多元化的社会结构稀释内城的集中性贫困。2007年英国《住房绿皮书》声称：房地产改造的目的是创造一个可持续的混合社区。这可能涉及有选择性地拆迁一些住房；为业主提供一些新的住房——如商业或低价自有住房、社会租房，及潜在的地方性公共住房。[9]

四、社会混居政策的实施效果

社会混居政策带来了其倡导者所声称的积极效果吗？现有的实证文献研究在多大程度上是支持这个假设的？政策结果是复杂的。社会混居的产出最明显也是争议最少的可能是关于物理环境的改善。文献研究表明，在大多数情况下，房屋质量和外观有显着的改善。例如，Van Beckhoven和Van Kempen在对荷兰贫困集中社区重建效果的研究中指出：受访者对生活质量的变化，公共空间和绿地的增加、社区形象的改善等问题方面的相关回答是积极的。与之相关联的是社会混居的实施改善了社区设施和地方氛围。[10]同样，Randolph和Wood发现，改造地区公共住房的资产价值得到了极大的提升，地方在视觉上得到了明显改善。调查结果表明，社会混居因为导致当地房价上涨和私人住房销售的增加，使该地开始变得有吸引力。[11]Smith从与对开发商和物业管理人员的访谈中发现，由富裕居民带来的压力确保了良好的物业维护。[12]

但在大多数情况下，不同收入群体之间的社会交往和互动没有因为混居而得到明显加强，贫困居民的就业机会不一定增加，个人境遇也未必得到改善，在部分情况下，干预甚至可能会导致贫困居民流离失所，社区里原有的社会网络受到严重的破坏。从现有实证研究文献的结果来看，社会混居政策试图通过构建社区人际关系的互动机制来改善居民个人和家庭的贫困状态似乎不太可能，至少在短期内是这样，在没有额外支持系统(额外的帮助计划，就业培训，其他社会服务干预等)相配套的情况下，社会混居政策不足以帮助人们摆脱贫困。

(一)微薄的政策产出。

关于居民混居加强社会网络的经验证据是有限的和非结论性的，因为中产阶级和富人家庭的加入是否增加了社区的社会控制也尚无定论，而测量通过角色榜样所导致的行为和价值观念的变化也相当困难。此外，高收入居民的政治影响力所带来的社区在公共服务质量和物品供给方面的积极作用并没有被经验研究证实。

1.社会交往与互动。

不同收入群体居民的社会交往和互动被作为是社会混居的一个关键产出。其潜在假设是，通过将弱势家庭和中产阶级房主混合居住，可实现前者的社会融入，减少社会排斥。但很少有经验证据支持这种混合可以改变居民社交网络的假设。大部分研究发现不同收入群体的互动很少，发现有互动的研究则没有证据证明这些互动对贫困居民在就业机会或其他资源获取方面有帮助。

尽管空间邻近为公屋租客、私人租房者和业主之间的社会互动提供了必要条件，但大部分文献研究表明，单纯的物理空间临近并不产生社会互动。[13]不仅因为人们往往倾向于与自己近似的人交往，[14]而且居民社会互动程度也受居住历史、生活方式与经历、种族和婚姻状况、混居地区住房设计和混居方式、规模的影响。[15]并且，如果事先没有对混居政策进行详细的规划、展开广泛的相关者意见咨询，混居政策可能会在社区里导致负面互动——如居民冲突，[9]破坏社区已有的有助于弱势群体的社交网络，[16]并造成居民间巨大的社会交往困境。一项关于在悉尼一个大型公屋集中地区实施的强制性业权混合的研究发现社区重建严重破坏了居民已有的社会网络。研究总结说，重建对许多居民家庭而言带来了毁灭性的影响，那些被搬迁的居民感到社区、朋友、邻居和社交网络都丧失了。即使在新社区安顿下来之后，他们仍表达了孤独，流离失所感等。[17]

2.社会控制。

社会混居的核心政策目标之一是减少因为社区贫困集中而出现的过度反社会行为。那么实施混合居住的社区的社会控制是否增加了呢？根据对居民的调查，Rosenbaum等人发现，在芝加哥的湖心公园(Lake Parc Place)项目中，收入较高的居民们对规则的强化比较支持，只有5.4%的中等收入居民觉得有太多的规则，后者得到26.8%的低收入居民的赞同；而只有3.6%的中等收入居民认为管理太严格，12.5%的低收入居民认同后者的看法。[18]然而，在实施HOPE VI计划的八个地区，Buron等人发现，这些地区和住房券公寓、未受资助的住房、公共住房地区的社会控制并没有差别，唯一的例外是，这些地区的乱涂乱画现象比公共住房地区明显偏低。[19]Kearns和Mason对英国住房调查(SEH)2001到2003年间的相关数据进行分析，对混居政策结果的测量维度包括社区一般问题、社区满意度和对社区服务改善情况的感知。就反社会行为问题(故意破坏、涂鸦、犯罪、狗的问题、垃圾、邻居、种族骚扰，噪声，交通和其他骚扰)，两位学者没有发现混居可以带来明显的积极效果。[20]根据Smith与开发商和物业管理人员的访谈结果，他发现严格的物业管理似乎比居民的行动在社会控制方面更为重要：“管理不良社会行为的能力比业权混合更与社区事务管理相关”。[12]

3.榜样效应。

如果榜样作用存在，它可能通过日常生活中实际的社会互动和观察邻居的日常生活和行为起作用，进而导致受影响者个人价值观和行为的改变。但如果邻居间的互动很有限，榜样效应是很难发挥其作用潜力的。其次，榜样效应也很难采用经验研究来验证。如果询问社会住房租客是否从业主或其他社区居民身上看到积极榜样，他们肯定会认为这是一个傲慢、侮辱性的问题。[18]没有一项研究成功地证明榜样效应假说的普遍有效性。[21]如果说有例外，榜样作用主要是成年人对儿童和青少年的影响，收入较高的成人居民对低收入成人居民的行为改变的影响结果则不是很明显。 一般情况下，中产阶级、富人在这些社区的出现会对低收入家庭的儿童和青少年在学校成绩、健康和性行为方面有积极影响。[22]

4.集体效能与社会福利的增加。

社会混居支持者的另一个核心论点是，通过减少污名化、增加跨收入群体的社会接触和接受中产阶级价值观的影响，可提高贫困居民就业的可能性。Musterd和Andersson的研究表明，社会混居对就业不一定有影响。两人用1991年和1999年的瑞典人口调查数据来衡量业权、收入、种族混合和保持持续就业机会的联系后发现，贫困居民聚居地、拥有大量难民的地区保持就业的机会最低。[23]Randolph和Wood利用1996年到2001年的人口普查数据对澳大利亚四个进行混居和四个没有进行混居的公屋地区进行的对比研究也发现，没有证据表明社会混居有增强就业机会的效果。[11]

关于学生受教育情况，结果也比较复杂。一部分家长见证说孩子在学校受到了老师更好的监督负责，学校内部也比较安全；另一些家长则强调孩子在学校遇到歧视，使其很难融入学校生活，很多受MTO计划资助的家庭因此选择不让孩子在新社区入学。但对于能够克服这些困难的孩子，其在校成绩得到提高，毕业时更容易找到工作或考入大学。然而，这些评估并没有指出教学设备和师资力量均较好的学校对学生取得更好成绩的作用。[24]

混居政策的一个假设是吸引富裕家庭到贫困社区驱动当地的商业经济，以及施加政治影响来改善社区公共服务。但Verba等人发现，财富和物业拥有情况会影响居民对邻里活动和社区组织的参与度。[25]富裕居民在社区更多地参与活动对于低收入居民而言实际上是一种风险：尽管社区基本价值和利益(安全的街道、良好的学校和有效的城市服务)有可能被所有收入群体共享，但低收入和高收入居民的特殊需求和优先考虑的事可能会有很大的不同，而且居民之间的权力和资源分配(以及地方利益组织代表)的不平等可能会加剧这种差异和导致利益分配的不均，利益分配更有利于那些有更多影响力的组织和居民。因此，社会混居政策下贫困社区高收入居民的存在或参与积极性不能简单地推定为可以给社区所有人带来平等的福利。

(二)混居政策的消极效应与相关指责。

在英美等盎格鲁—萨克松国家，混居政策主要以市场为基础，开发者的关注点是当地的整体重建情况，而不是低收入居民的个体需求。因此，就算混居政策促进了贫困地区的经济振兴，其对那些生活在这些地区的贫困居民帮助也很小，不能给穷人创造提高财富、收入和日常生活质量的充分条件。

公共住房振兴工作中的许多混合收入住房项目不提供一对一的住房置换，拆除的房屋和新建的住房在数量上存在着差距，能够留在原地的居民总是有限的；此外，许多混合收入住房的申请资格要求非常严格，且要对未来的新居民展开背景调查，因种种限制使得一些最需要住房的居民没有能力回迁到原社区；再者，再安置和返回原地的时间较长，支持再安置、回迁及融入新居所的配套服务政策非常有限，这些都导致一些被拆迁居民的流离失所，或被迫迁移到更贫穷的地方去。部分政策评论者认为，这种情况下混居政策不是扶贫，而只是围绕着大都市区转移贫困，并没有实际帮助人们摆脱贫困或为他们提供更多的机会。[24]

除了关于是否帮助人们摆脱贫困缺乏有效的经验证据外，经济学家们批评混居政策实施成本过于高昂，不是治理贫困最经济、最有效的方式。一些人认为，以租户为基础的住房券提供社会融合的可能性更大，成本比基于项目的混合收入住房发展策略也更小，混合收入住房项目在经济上是低效的，混合收入住房开发也会花费开发商和当地政府更多的时间和精力。因为资金来源于各个渠道，导致开发许可程序更加复杂。[26]

混居政策并没有实现政策最初的去种族隔离的计划设想。搬迁可能确实给少数族裔穷人带来了更多机会，但穷人家庭与此同时也遭遇到了来自社会其他层面的问题障碍，如更严重的社会排斥。尽管其一致同意居住在新社区更安全，但一些家庭在新社区遭遇到了种族歧视和社会排斥问题，这实际上是象征性暴力取代了原来贫民社区里的身体暴力威胁。一些家庭叙述了在孩子和公共空间利用问题上和邻居及房东的矛盾。分散策略有时也被认为使搬迁家庭失去了已有的社交和家庭关系，可能也正是这个原因使美国Gautreaux计划中30%的家庭后来又回到了内城。[24]

另外一种关于混居政策实施效果的严厉批评是混居政策不仅没有消减社会隔离，改善贫困居民的生活境遇，相反，政策实施地出现了更为严重的社会隔离和极化、不平等加强。并且，混居政策是在减贫口号掩饰下为中产阶级和富人阶层重夺市中心的一项城市改造政策，导致了穷人的流离失所，恶化了居民的生活质量和本来已有的社会资本，导致低收入居民贫穷再生产的恶性循环。以美国两项最为重要的混居政策为例，HOPE VI计划主要是拆除贫民窟破旧的社会住房，修建价格上有吸引力的私人住房以鼓励中产阶级到这里安家。“MTO”计划则是通过住房券的方式帮助贫困家庭在富裕的社区或郊区安家。很多人揭露计划的目的是将最贫穷的居民从市中心驱逐出去，以低廉的价格回购土地，将其升值后卖给中产阶级和富人阶层。HOPE VI计划拆除了155000个社会住房单位，以便腾出空间修建私人房产。拆除重建的大部分实施工作由私人机构负责，导致内城这些经济适用房的数量减少，房地产价格和租金不断上涨，低收入家庭被迫离开。在没有来自政府的经济援助的情况下，为数众多的家庭被迫迁徙到更为贫困的社区。Gotham指出：公共住房的重建是一种独特的空间开发形式，目的是将很穷的人从振兴空间里驱逐出去，从而使来这里安家的富人的居住空间变得安全。[27]361

五、结论与讨论

作为替代失败的公屋政策的重要工具，避免将100%的公共住房单位提供给穷人从而导致贫困的集中和居住隔离，社会混居政策寄希望于一系列的目标，这包括，为低收入家庭提供条件更好的住房，通过吸引中产阶级富裕家庭提高贫困社区的公共财政收入和社会稳定，为低收入家庭创造摆脱贫困的有利环境，激活社区的空间和经济活力等。需要指出的是，混居政策从根本上是一种以市场为导向的城市贫困治理策略。它利用公共部门的投资和政策激励，来促进自由市场里的个体和私人开发商的作用，来促进社区振兴。开发商受利益的驱动，购房者投资是希望房产能升值，混居政策则是为了解决低收入家庭的需求，三者之间必定会产生问题和矛盾。[12]结果，分散贫困去社会隔离的计划并没有实现政策最初的设想。没有明显的证据证明，混居给穷人带来了更多的改变命运向社会上层流动的机会，相反，穷人甚至遭遇到了来自社会其他层面的问题障碍，如更严重的社会排斥。鉴于此，需要对政策构思及其实施评估等相关问题作出思考。

(一)单一政策工具的有限性。

社会混居是对贫困生产机制在文化层面解释的政策回应，不涉及宏观结构因素，如宏观经济力量对失业和城市贫困的影响，就业结构性歧视等问题。这显然是混居政策战略的一个重要局限。混居政策至多可以被看作是消除城市贫困的策略之一。消除导致获得机会不平等的结构性障碍因素的相关配套政策应在政策考虑范围之内。而除了这些结构性因素，充分解决低收入居民的贫困问题需要对教育、就业准备、技能培训等作重要的投资；一些资源性障碍如交通、医疗匮乏也需引起注意。

此外，混居政策的一个假设是构建空间临近关系可以降低贫穷居民的社会隔离度。但研究表明，简单地共享相同的空间并不一定能够建立有意义的信息交流与互动关系，并进而推动其他预期的结果——如社会资本、集体效能的构建。一些研究人员认为，混居政策项目在规划和日常管理中，广大社区赋权和参与是关键。Fraser和Nelson建议社区赋权应伴随社会混居的实施过程，这有助于促进邻里关系，并最终最大限度地开发新的“社区效应”。[28]Vale还建议赋权低收入居民参与自身的发展管理，通过正式和非正式的社会控制，可以出现有利于个人和社区整体发展的积极后果。[29]物理空间的整合是不足以增强社会凝聚力的，混居政策需要确保低收入居民充分参与到社区的管理、维护及后续的改造过程中去，如果任何真正的转型和整合是在混合收入住房发生的，被边缘化的群体需要参与到政策过程中，并拥有到位的、便于参与的组织、机制保障。

某些设计元素可能有助于培育社区参与、促进居民交往与互动。这包括增加住宅的稳定性(通过住房和租户管理程序)、安全性(通过社区警务和其他努力)，促进参与各种俱乐部、协会和社区组织的机会，创建公共活动中心和空间——如公园、社区中心和图书馆等等，这些都是为居民提供社会交往和社会化机会的重要方法。

(二)政策目标的多重性。

在公共预算不断缩减、城市住房需求日益增长的时代，尽管社区效应与社会混居政策缺乏明确的结果预期，但越来越多的政府仍投资于该战略。城市政策制定者们关于发展混居政策的主要目的可能是多重的，而分散城市贫困可能只是其政策目标中最为“政治正确”的那个。

对于各国政策制定者而言，混居政策也是一种城市重建的策略工具。全球化背景下城市间竞争的加剧，土地、空间资源的有限与匮乏，公众对城市居住条件要求的变化等都对城市发展和空间规划提出了新的要求，而空置的或未被充分利用的位于市中心的大片土地的再度开发则可为城市复兴创造巨大的机遇，同时也可为发展城市贫困地区提供财政来源，增加税基和吸引更多的富裕家庭以创造一种带动经济振兴的环境。“依照这一思路，混居政策可能较少与减贫有关，更多是一种关于内城重建的方法。”[4]

混居政策的另一目标，则可能与社区管控有关。“美国住房和城市发展部”(HUD)于1995年发布的一份文件中这样说道：“最贫穷家庭的集中所造成的问题从可预见到变得不可治理，公共住房项目规模越大，问题越复杂”[9]。鉴于贫困高度集中社区所带来的对社会安全及其秩序的挑战、及政府在社会保障财政支出层面的挑战，很难不将混居政策和社区管控相联系。Uitermark在《社会混居与贫困社区管理》一文中就荷兰的混居政策作出了分析，他认为，政策背后的主要逻辑是混居有利于提高城市社区的宜居性，有助于社区空间的管理。反社会隔离和贫困并不是政策制定者们的主要目的，只有当贫困集中和社会隔离对城市社区的居住环境产生重大影响时，政府才采取行动。通过调整人口结构，富人和中产阶级在一定比例上的出现可以提高贫困社区的可管理性：一方面有助于减轻贫困地区的财政负担，另一方面又可减少当地的犯罪率，建立安全、干净的、更宜居的社区。此外，在城市物质化生产资料越来越稀缺的今天，空间作为重要的生产资料，混居政策代表着国家进行社区治理的新理念，是国家对领土和人民实现再控制，进行资源再分配的一种手段。[30]在促进贫困社区改造的问题上，美国新奥尔良州卡特里娜飓风过后的重建问题及其结果也让一些观察者不安。他们指责其目的是诱导中产阶级家庭在新奥尔良重建社区安家，以置换或“文化整合”低收入非洲裔美国人口，[31]539打造高档化的、更易管理的社区。

最后，关于混居政策，政治家们秘而不宣的一个重要目的是将它当作政治选区再整合的一个重要策略。以法国为例，混居政策的主要推行者基本上都是左派政党。通过将潜在支持左派政党社会政策的选民安插在中产阶级和富人社区，可以改变这些传统上右派势力占优势的地区，改变选票格局。

(三)需要降低对社会混居政策的过多期待。

关于社会混居，政策制定者的目标期望不同，会作出不同的政策设计和投资侧重，基于这些差异性投资，政策观察者和评估者对其结果期待也应有所不同。假定政策制定者确实把社会混居作为对贫困文化的政策回应，试图在贫困高度集中的社区重新塑造一种符合社会主流的文化、价值观和行为选择，那么需要指出的是，通过邻居间社交互动网络关系来塑造这种新型的文化模型是一个长期的过程，以人际关系的工具性运作促进更高质量的居民生活在短期内很难实现。何况如上文所言，改善低收入居民个人和家庭生活水平这一目标的实现也需要借助于更多的宏观和中观层面的措施手段。需要降低对社会混居政策对于贫困居民积极影响的期待，社会秩序、商业供给和服务质量在中短期的提高与否可能是更易观察到的、也更为合理的期望。

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：王升平

D035-01

A

1008—4533(2016)06—0005—10

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.06.001