我国公民环境权制度的建立

2016-03-16张善秀

潍坊学院学报 2016年5期

关键词：公民权利法律

张善秀

(潍坊学院，山东潍坊 261061）

我国公民环境权制度的建立

张善秀

(潍坊学院，山东潍坊 261061）

经济的迅猛发展使环境问题日渐突出，公民赖以生存的环境受到严重损害，生存权利受到威胁。公民环境权是公民能够生存的最基本的权利，世界上很多国家都已在宪法或者环境法中来确定公民环境权并进行有效的保护。我国虽然有环境立法和环境保护的实践，但都大多停留在应然权利的阶段。通过对人类环境权的诞生和发展的研究，对公民环境权的实现进行探讨，有必要建立公民环境权制度，实现公民对自身权利的保护。

公民环境权；环境问题；环境立法。

随着人类社会进入工业化和人类无节制的改造利用自然，全球的环境问题越来越严重，这不仅仅制约了社会经济的发展，更在一定程度上对人类的生存权和健康权造成了严重威胁。基于此，环境权作为一种基本人权在人类不断地对环境污染作斗争的过程中被人们提起并引起广泛的关注。而在众多的环境权中，公民环境权是最重要、最基本的权利，因此，在环境法发展较早或比较完善的国家，既在宪法中予以规定又有明确的环境法，使得公民的环境权不仅仅体现在法律法规中，更能实现具体的操作和执行。我国公民环境权虽然在《民事诉讼法》和《环境保护法》中有所体现，但规定过于原则，实际操作有难度，且与其他国家将环境法列入宪法这样高度重视的行为还相差甚远。随着我国产业升级换代以及公民对生存环境要求水平的提高，这种状况将逐步得到改善，建立健全保护公民环境权的法律制度也势在必行。

一、公民环境权概述

（一）环境权提出

环境权的提出最早是在1960年，由原西德一位医生提出的主张，虽然诉讼被驳回，却将环境权引入到公民的思想中，从而引发了是否要把环境权追加到欧洲人权清单的大讨论。随着环境权探讨和研究的日益深入，美国于1969年颁布了《国家环境政策法》，在第一篇中对国家及公民在保护环境方面的权利和义务做了具体规定。日本也在《东京都公害防止条例》序言中作了保护公民环境权的规定。从此陆续有多国对环境权进行了明示或暗示性的法律规定，使得公民环境权进入了立法实践阶段。

1970年3月，在东京召开了“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》中指出：“我们请求，把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。”

环境权为世界所认可和重视始于1972年的斯德哥尔摩联合国人类环境会议。《人类环境宣言》第一条：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”它的问世标志着人类已经开始意识到要解决环境问题，要将经济与社会以及自然结合起来。许多国家在此基础上纷纷确定环境权，使得环境权成为了与生存权和发展权地位平等的最基本的公民基本权利之一。

（二）公民环境权内容

环境权就是公民享有在适宜环境中生活的权力，是公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权作为一种新型的人权，并非一项单独的权利，而是一个由程序性权利和实体性权利、公权和私权所构成的内容丰富的权利体系，在程序上表现为环境管理的参与决策权，实体上则被赋予了民事权利的性质。公民环境权主要包括以下内容：

首先，公民有在良好、适宜、健康的环境中生活的权利。这是公民环境权的最基本、最重要的组成部分。按照法律要素、环境功能将这种权利分为清洁空气权 (公民有呼吸新鲜空气的权利)、清洁水权（亲水权、人滨权）、景观权、环境美学权、眺望权（公民享有居家视线不被阻挡的权利）、宁静权、日照权（公民享有阳光照射不被遮挡的权利）、通风权（公民享有周围良好的通风条件的权力）等类型。

其次，公民享有参与国家环境管理的权利。这种参与权要求公众有环境知情权，政府应当将与百姓生活有关的环境信息予以公开，引入公众参与，在广泛接受公众意见的基础上综合决策。我国《宪法》中规定了公民享有参与国家管理事物的权利，这其中应该包括公民可以广泛参与国家的环境管理。

最后，公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利。这既是公民的权利，更是公民的义务。我国的《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《大气污染防治法》等都对公民享有的监督、检举控告的权利做了相关规定。

二、国外公民环境权的法律保护

20世纪初西方发达国家的经济发展迅猛，高耗能高污染导致环境问题日益突出，公民的环境问题被提上议事日程，国际社会召开了一系列有关公民环境权的学术研讨会，为公民环境权纳入国际法律政策文件奠定了理论基础。1970年国际社会科学评议会在日本东京召开的“公害问题国际座谈会”上通过的《东京宣言》较为明确地提出了公民环境权的要求。1972年联合国在斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议上通过的《人类环境宣言》，奠定了公民环境权在世界范围内被确认的基础。20世纪70年代初，欧洲人权会议致力于将公民环境权作为新的人权原则进行国际法编纂。同时，欧洲人权会议还为公民环境权的确立进行了广泛的宣传工作，旨在引起全世界对公民环境权地重视，使其成为世界性的而不是欧洲所特有的概念。20世纪80年代末，公民环境权在可持续发展思想的推动下再次成为人们关注的焦点。随着对公民环境权理论讨论和研究的日益深入，美、日两国最先开始了对公民环境权的立法实践。这些立法实践对公民环境权的形成和发展起到了极大的推动作用，许多国家相继效仿，有的国家宪法已明确承认公民环境权。公民环境权法律地位的确立是环境时代法学理论的又一重大发展，使得公民环境权的法律保护获得更为直接、具体、明确的法律依据。

三、我国公民环境权制度现状

国际社会保护全球环境的努力对我国的环境保护起到了积极地促进作用。在此影响下，我国先后制定了多部有关环境保护的法律、法规，我国环境保护法已形成体系并日趋完善，已形成了包括污染防治领域、资源保护领域、自然区域和生物多样性保护领域的覆盖面较为完整的法律法规体系。但是同样不容置疑的是，环境“红灯”在中国大地上到处亮起。由于历史、政治、经济等因素的影响，公民环境权的实现中出现了一些问题，主要表现在：

(一)立法方面存在问题

1.我国宪法未对公民环境权作明确规定

宪法并未明确对环境权作出规定，只是在第9条和第26条规定：“国家保障自然资源的合理使用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”和“国家保护和改善生活环境的生态环境，防止污染和其他公害。”这仅仅是规定了国家对于环境的管理权，与《联合国人类环境宣言》对环境权内涵的界定不符。

2.环境法对公民环境权在立法上不够强化

我国已通过《环境保护法》、《水污染防治法》、《森林法》、《草原法》、《大气污染防治法》等法律，说明我国有关环境保护的立法已初成体系，但依旧呈现出预防和救济少，管制多等特点，忽视了公民的环境权利，更多强调地是国家的环境保护权利以及公民保护环境的义务。

3.现行民事法律对公民环境权缺乏明确规定

关于公民环境权的规定，《民法通则》在第83条有关于调整通风、采光等环境使用权的规定。而通风、采光在民法上被划作物权的范围，公民环境权受到侵犯时只能通过物权和债权的请求权来保护。《民事诉讼法》第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”是一条新增的关于公益诉讼制度的规定，提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，只是笼统的概述，没有进行明确规定哪些机关和组织可以提起诉讼，如果公民个人不能成为诉讼主体，长期以来制约公益诉讼的原因,也不能切实有效地解决。

4.现行刑事法律对公民环境权保护力度不够

我国关于环境权的刑事保障，集中在我国刑法“破坏环境资源保护罪”一节中对特定的生活领域给与了规定，如水产品、狩猎、耕地等。但对于人类共同生活的环境来说，生活因素是多方面的，而现行法律只是从极小的角度进行保护，不能实现保护公民环境权的最终目的。

5.现行行政法律对公民环境权缺乏有效保护

首先是公民对环境权的重视不够，意识不到环境的重要性；其次，行政法中对公民的知情权，参与权，监督权都没有明确的保障。

此外，诉讼程序方面也存在不足，而且我国法律对环境公益诉讼也缺少有力的法律支持。

(二)我国公民环境权在司法实践中的处境也不容乐观

对公民环境权性质的不同认可和解释，使大量的以环境权为诉讼理由的判决遭到了否定。在司法实践中也因没有具体的法律依据和规范的司法程序，而使得公民的环境权难以实现。

我国在环境保护上的体制是预防和救济少、管制多，政府管制型特点鲜明，过多地强调了公民保护环境的义务，忽视了公民的环境权利；过多地强调了环境监管机关的权力，忽视了环境监管机关应负的义务。中国作为一个发展中国家，不能走西方国家的老路子，以牺牲环境为代价，发展经济和保护环境相分离。通过实现公民环境权从应然权利转向法定权利，提供有力的制度保障才能实现公民环境权，实现经济和环境的全面发展。

四、我国公民环境权制度的建立设想

（一）在宪法中明确规定公民环境权

宪法作为现代法治国家的“母法”，是其他法律的立法依据，而我国宪法则未对公民环境权予以明确确认，从而使我国的整个法律体系对公民环境权的保护呈现出一种低调的姿态，不可能实现对我国公民环境权的充分保护。宪法性权利具有极高的权威性和信任度，有必要把公民环境权作为宪法性权利加以规定，以提高全民环境权的法律保护程度。

（二）修改环境法的相关内容

宪法对公民基本权利的规定只是一种框架性的规定，具体内容有赖于部门法律来细化，它的实现需要部门法来保障，尤其是作为环境法体系基本组成部分的环境基本法和环境单行法的保障。在环境法律创设上进一步具化公民环境权的实体内容，不仅要以法律的形式明确界定公民享有的具体细化的环境权利，还应该明确具体规定公民具有的环境知情权、环境参与权和环境监督权。

（三）公民环境权在民事法律上的体现

长期以来，我国公民的环境权益遭受侵害时一直适用民法中的相邻权、财产权等权利来保护的形式已经不能适应社会的发展，民法中有必要体现公民环境权的内容，充分发挥民法在保护公民环境权中的重要作用。可以将公民环境权融入相邻关系，应明确具有保护良好环境和有效利用资源的内容，并可称之为环境保护相邻权，通过处于环境保护相邻关系的主体间的互相制约来防治环境污染的破坏，使各方主体均有一个适宜、良好的环境，同时也有利于充分合理地利用自然环境，它在环境致害人与被害人之间建立了一种民法上的联系，使他们之间的事实关系能够形成为法律关系，受到民法的调整和保护。

（四）公民环境权在刑事法律上的体现

公民环境权不能脱离一定的刑法规范而存在，倘若公民环境权离开了刑法规范，这种权利只能是空洞的。目前刑法只对危害环境，造成人身伤亡或重大损失的行为课以刑罚。但事实上，许多危害环境的行为尽管没有造成直接的、明显的人身伤亡或重大损失的后果，却对环境要素本身及生态循环构成了极大威胁或造成极大损害。从生态意义上，这些行为也构成了犯罪。应在刑法中明确规定环境权是公民的一项基本权利，受刑法保护，例如：将侵害公民环境权罪定为基本的刑法罪名。

（五）公民环境权在行政法上的体现

行政法是宪法最重要的实施法，也是最具社会影响力的法，政府环境工作的力度决定了公民环境权实现的程度。政府在法治社会里被视为人民利益的代表，是最大的权力支配调度者，获得何种程度上的保障，都离不开行政法的规定，而行政法是政府行使行政权力的主要依据，因此在行政法里对公民环境权进行法律规制是符合实际发展需要的，确认公民环境知情权、保障公民的环境参与权和监督权、健全公民的环境请求权，保证公民在权益受到侵害后可以找到具体的部门请求救济，而不至于诉告无门。

（六）公民环境权在程序法上的体现

公民环境权并非一项单独的权利，而是一个由公权与私权、程序权利与实体权利所构成的内容丰富的权利体系，在拥有实体权利的同时，程序上要得到保障。当公民的环境权益受到侵害以后向有关部门请求保护的权利，既包括对国家环境行政机关主张权利、又包括向司法机关要求保护权利，具体为对行政行为的司法审查、行政复议和国家赔偿的请求权，对他人侵犯公民环境权的损害赔偿请求权和停止不法侵害的请求权等。因此在环境公益诉讼主体的认定上，公民应该成为最大的环境公益诉讼主体，在自身权益的维护上，“法律规定的机关和有关组织”不可替代。

（七）加大公民环境权保护的执法力度

首先，统一执法体制。我国环境管理的现状是：一方面，环境资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理决策权；另一方面，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。由于地方利益、部门利益的不同，缺乏对地方利益、部门利益的平衡和限制，最终导致生态破坏严重，环境行政管理体制设置只重视行政区划机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。所以，必须从生态区域管理的特征出发，建立高级别的符合区域生态环境保护要求的协调及决策机构，从全区域环境资源保护的高度，抛弃地方观念和部门利益，统一管理环境保护工作，实行中央垂直管理；按自然环境的生态属性，确立区域决策管理机关，确定集权与分权的协调与处理机制，保证综合决策机构的顺利进行。

其次，提高执法人员的整体素质。提高执法人员的责任意识、服务意识，端正执法的指导思想，努力为环境执法营造一个良好的外部环境。环境执法者要树立“执法为民”的意识，同时提升环境执法人员的业务素质，提高环境执法质量。要充实人才，提高执法队伍的专业水平，能够全面负责起本地区的环境管理、监测、监理、科研、信息统计、宣传教育等环保工作任务，为维护公民环境权营造良好的执法环境。

（八）健全执法监督机制

健全行政执法监督机制，推进依法行政监督机制，切实解决环保执法中不作为、乱作为的问题。一是加强环境执法机关的内部监督。加强上级环保部门对下级的层级监督，使层级监督规范化和经常化。健全环保部门内部的法制管理机构，充分发挥法制管理机构或专职法制人员的重要作用，并使党组织的监督、行政领导的监督、制度监督、同事间相互监督与行政系统内部的监察、审计、财务等监督有机地结合起来，全面推行政务公开、行政执法责任制、过错责任追究制和评议考核制，有效保证依法行政的全面推进。二是加强外部监督。积极推行政务公开，把环境行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下。