梁永郭,宋　娜，信国芳

(河北工业大学 马克思主义学院，天津　300400)



改革开放以来农村土地制度的探究
——以衡水市南胡林村为例

梁永郭,宋娜，信国芳

(河北工业大学 马克思主义学院，天津300400)

摘要：衡水市南胡林村自家庭联产承包责任制确立，不断演变发展。今天耕地面积不足的南胡林村在土地流转过程中面临很多问题，迫切需要解决。当前农村土地流转制度直接影响着我国农业长远的发展，也会影响到整个社会的长治久安。因此，从现在土地发展情况出发，对土地政策进行一些调整，将更有利于农村土地的发展。

关键词：农村土地制度；家庭联产承包责任制；土地流转；南胡林村

1978年以来，家庭联产承包责任制这一重大改革开始在农村实行。经过30多年的发展，为了适应不断变化的农村发展情况，在坚持集体土地所有制的前提下，我国的土地政策发生了多次演变。尤其是改革开放后随着经济的快速发展，国家随着农村的结构模式的发展变化和农村土地需求的变化而不断调整土地政策，而现在的土地流转制度正深深地影响着农村的变革。衡水市南胡林村位于华北平原，没有贫瘠的丘陵，没有郁郁葱葱的林地、也没有连绵起伏的山脉，只有适于农耕细作的土地。南胡林村距离安平县县城中心地带也就1公里的距离。改革开放初期，该村农村集体所有耕地面积约为人均2亩，从上世纪90年代末开始，由于种种原因政府征用该村土地，一部分变为国家集体所有，现在该村集体所有土地的耕地面积相比改革开放初期锐减了四分之三。南胡林村为例，探究改革开放以来，集体土地政策的演变，尤其是在现在耕地面积日益锐减的情况下，如何能够得到更好的发展，才能够既能保障农民的利益，又能促进农村的经济结构转型，促进农村的健康发展。

11978～1984年，家庭联产承包责任制在南胡林村初步确立

1.11978～1984 年，家庭联产承包责任制初步确立

十一届三中全会以后，形成了以集体土地所有制为基础的家庭联产承包责任制，坚持“三级所有，队为基础”。1978年12月底，为扩大劳动生产，提高生产效率，初步确定了“包产到户”的形式，但是 “不允许分田单干”。 1983年，全国农村实行大规模的包干到户，土地所有权仍归集体所有，但是农民对土地享有使用权，拥有收益权。这一政策，使农民拥有了一定的土地经营权和使用权，同时也对农民耕种土地的收益分配关系做出了调整，一部分用来缴纳国税，一部分留给集体来补给集体的生产资料的开支，剩下的归农民所有。据统计，在1979～1984年间我国粮食产值增加了42%多，其中家庭联产承包制带来的产值增长率为19.8%，其贡献率高达为46.8%，[1]561984年出台《关于1984年农村工作的通知》，明确规定了土地承包期限在15年以上，解决了承包责任制初期时间短的问题。如果承包期过短，进而导致土地调整频繁，因此农民缺乏稳定性，而导致对农地的投入缺乏长期性等问题。这一文件的颁布，使家庭联产承包经营的政策方向更加明确，农村集体所有制更加稳定，承包关系基本确定下来。[2]

1.21978～1984年，家庭联产承包责任制在南胡林村的确立

以南胡林村为例，起初该村以大队(70～80户为一个大队)为单位，共同劳作，采用公分制度。男劳作每天记10分，女劳作每天记8分。单位人数众多，不乏懒散臃堕之人，民众积极性不高。随后该村开始以组(6～7户为)为单位，分组到户，每组共担劳动资料和生产工具，包产到户效果很好，变化很快。组和组之间形成竞争模式，多劳多得，同时也避免了因人数太少，而不能从事大量体力劳动，买不起劳动工具(例如牛、犁)的情况。到1984年，南胡林村主要的粮食作物，小麦、稻谷和玉米都取得了大丰收，着实解决了全村农民的温饱问题，而且生活质量有所提高(粮食作物不再单一)。

21985年～今，农村土地集体所有制在南胡林村的最终确立和演变

2.11985年～今， 农村集体土地所有制的确立和演变

1985年以后由于粮食产量下降，国家为了解决粮食问题决定允许分田到户。1992年以后，修正后的《宪法》规定，在原定的耕地承包期到期之后，继续延长30年。这一规定又进一步规范了集体所有制的承包经营制度。1998年，修改的《土地管理法》规定，农村土地的使用权可以自由转让。2002年的《农村土地承包法》规定，家庭可以通过转包、出租、互换、转让等方式，进行承包流转，可以取得土地经营权。2013年十八届三中全会，提出只要符合政府规划和土地用途管制，农村集体经营性建设用地同国有土地享受同等入市、同价同权地出让、租赁、入股，要进一步缩小政府征地范围，并且要规范政府的征地程序，减少对非公益性用地(例如商业建设)划拨。

2.21985年～今 南胡林村农村集体所有制的确立和变更

1985年，南胡林村响应国家政策，不分性别不分老少，完全按照人口数平均分配土地，还规定每四年要变动一次土地，重新分配。南胡林村在1995年有过一次大的土地分配后，实至今日一直未发生变动。1998～1999年期间，南胡林村村西(现在的水利局及其家属院、锦绣天地小区)、村南(现在的向阳学校)、村东南(现在的安平县电视台)三大片100多亩土地，被政府征用，征用期限是50年，当时给当地农民的补偿是先给20年的租金，每位村民分得1万元(将近20年过去了，后续的补偿金没有落实)。2012～2013年安平县的红旗街(位于南胡林村村南)要向东延长道路，损害几十户人家的耕地，政府未与南胡林村谈妥。如今大道已经建成，由于道路正好是穿越耕地的中间部位，由于灌溉受限制，现在道路两旁的土地都被闲置或是种上了小树。农民没有了收入来源，政府也没有任何补贴，就这样被搁置起来。

3耕地面积不足的农村土地在农村土地流转中的缺陷

以南胡林村为例，现在全国有很多类似的农村，耕地面积不足人均半亩且耕地分散。例如，几十户加起来也没有几亩地，无法实行农业的大机械化和规模化生产；地少户多，矛盾突出，经济利益纠纷复杂；由于征用剩下的土地七零八落，无法正常浇灌，收割，导致土地闲置，对土地资源造成巨大浪费。此外土地流转中，流转机制机制不健全，行政干预过多，农民丧失主体地位。土地流转以后的土地很多被改变农业用途，进行商业改造，建设工业园区，进行房地产投资等。

3.1农地产权主体模糊

我国农村土地归农民集体所有，《宪法》《农业法》《土地管理法》等法律中都有明确规定，农地的产权貌似明晰。但是，对“集体”的界定混淆不清，有的认定集体所有是指村农民集体所有；有的认定为村子内部形成的农村集体经济组织所有，有的认定为乡集体或是镇集体所有。因为不同的法律，界定的范围也不同，没有统一的标准，这就导致农地属于哪一级所有混乱不清。农地产权模糊不清，就导致在执行起来会有矛盾甚至冲突，有调查资料显示，有一半以上的农民认为土地是国家所有，仅有13%的农民认为土地是集体所有，[3]12因此在实际操作当中，土地往往被村委会中的少数干部掌握，法律赋予农民的权益得不到落实和保障。由于农民没有土地的所有权，而集体所有权又没有保障，这就导致在政府征地过程基中，农民基本上没有发言权，只能完全听从上级安排命令，这样就会导致农民的利益大大受损。

3.2农地所有权权能欠缺

农村集体土地所有权权能欠缺。农地产权主体模糊，导致了农村土地集体所有名义上土地是集体所有，但是由于对集体所有的界定不一，集体土地的所有权自然受到严格限制。一方面是集体没有权利买卖集体土地，并且不同的集体之间也不允许买卖土地。集体土地只有经过国家政府用后，国家国家所有，国家有权利对土地进行流转，例如出让、转让。另一方面，名义上土地集体所有，但是土地的利用权利均由国家掌控，由国家做出统一安排调整，集体只能遵守执行，国家的政策指令，根本不能自由选择，更不能自作主张对土地的使用进行规划和安排。

3.3现行的土地征用制度存在不足

现行土地征用制度的不足体现在两个方面，一是政府用低价征用农民土地，然后用高价转让给企业和其他建设部门。这“一征”“一转“就行成了巨大的价格的剪刀差，农民经济利益受到严重损害。二是土地征用目标太过于标准化，对不同地段，不同类型、不同用途的土地采取一致标准，由于采取强制手段，政府滥用职权征地，农民的土地权益收到严重损失。现在农村普遍存在征地问题，并且由此引起的农民和政府之间的矛盾很尖锐。用现行的很少的安置补助费去强行置换农民仅有的土地权利和利益，对农民唯一的赖以生存的土地残忍剥削，导致农民日后生活没有基础保障。

4在耕地面积不足的农村，土地制度政策的应对

4.1改革征地制度

面对耕地面积不足的问题，最重要的是引入市场机制。土地的市场价值可以通过评估确定。国家不应损害农民利益，垄断土地价格，进行行政干预，强征地，抢征地，非法暴力占用耕地。要从市场出发，制定合理的土地征用标准，并且把土地作为生产要素来考虑，要把土地的增值空间和将来的附加值都考虑在内。政府对盈利性土地的征用不能打着非盈利土地的幌子，要做到公正公开。国家应该严格规范征地程序，依法行政，并且严惩违规征用农民土地，以权谋私，祸害百姓的行为，尤其是一些高官以征用土地名义买卖土地达到公褒私囊的违法犯罪行为，国家应该从严惩治。

4.2改革土地流转制度

由于国家在现行农村集体所有制度下对农村的土地具有核心支配地位，因此在一些耕地面积不足的农村，土地流转可以使土地集体转向土地国有化。但与此同时，这就需要国家将土地流转制度和社会保障结合起来， 鼓励农

户将数量有限的土地的使用权出租或转让给国家有关管理部门，让这些机构来统一利用土地，但是要按月、季度或年来提供给农户的基本生活保障以及适当生活补贴，保障农民的基本生活。另一方面，国家有关管理部门，为了更好的利用土地，可以从市场角度出发，不再垄断定价，而是从土地实际情况出发，对土地流转进行总体把握，合理规划，严格管理流转过程，保证土地更合理更有效的利用，形成健康有序的市场竞争。

农村土地制度的改革，尤其是一些农业人口没有流失而农业人口耕地面积日益减少的地区，非常的迫切。建立健全合理的土地制度来保障农民的权益，促进农村的健康有序发展，早日打破城乡二元结构，为整个民族的全面发展奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]林毅夫.制度技术于中国农业发展[M].上海:三联书店,1994.

[2]周其仁.中国农村改革:国家和所有权关系的变化：一种经济制度变迁史的回顾[J].管理世界,1995(3).

[3]张德远 .适应我国业劳动力转移的土地制度改革[J].上海财经大学学报,2002(3)．

[4]段进东,周铭.虚拟所有权与我国农地产权制度的创新[J].理论探讨,2004(4).

[5]何传新.论完善农村土地制度[J].理论探索,2004(5).

[6]黄海平,黄宝莲.大力完善农地使用权流转制度促进我国新农村改革[J].农业经济,2006(6).

[7]孔祥智.农村的三块地改革应走市场化之路[J].农村经营管理,2015(4).

[8]蔡继明.中国的现代化城市化与农地制度改革探析[J].经济前沿,2005(1).

[9]张浩.农民如何认识集体土地产权：华北河村征地案例研究[J].社会学研究,2013(5).

责任编辑：何玉付

收稿日期：2016-03-06

作者简介：梁永郭(1962-) ，男，河北唐山人，教授，硕士生导师，博士，研究方向为马克思主义经济理论；宋娜 (1990-)，女，河北衡水人，河北工业大学马克思主义学院马克思主义理论专业2014级硕士研究生，研究方向为马克思主义基本原理；信国芳 (1991-)，女，河北保定人，河北工业大学马克思主义学院马克思主义理论专业2014级硕士研究生，研究方向为国外马克思主义。

中图分类号：F321.1

文献标识码：A

文章编号：1671-8275(2016)04-0104-03