葛红亮

南海安全区域间治理模式探析*

葛红亮

【内容提要】实现南海区域安全与和平、稳定一直以来是中国和东盟国家就南海局势展开对话与合作的重要议题之一。然而，现实中的南海安全局势却一再紧张，这表明南海区域安全制度性安排与安全秩序理念和现有变化、发展迅速的南海安全形势已经出现了不同步、不协调的状况。在过往长期的南海安全区域间治理实践中，东盟和中国作为南海周边最具影响力的国家间集团和最重要的区域大国，以不同的方式，就南海安全的区域间治理展开了对话与合作，并形成了各自富有特色的治理模式，“东盟模式”和“中国模式”。这两种模式从不同层次和多个渠道就南海区域安全治理进行了对话与合作，并在南海安全区域间治理方面发挥了一定的效用。然而，目前南海安全体系呈现出来的脆弱性和南海区域安全现况却一再揭示，中国和东盟在南海安全区域间治理进程中还面临着不少现实的困境。为克服这些困境，更好地实现南海安全的区域间治理，中国和东盟应形成合力，为南海安全的区域间治理重塑一个相吻合的制度规范，共同构建一个相匹配的角色、身份与创造一个具有建设性意义的内外治理环境。

南海安全；区域间主义；区域间治理；东盟模式；中国模式

【DOI】10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2016.02.004

一 问题的提出

近年来，南海岛礁纷争及由此引发的海上摩擦、对峙与周边国家“逆裁军”形势的加剧以及大国围绕南海争端角逐的不断升级，使南海局势一再呈现出“波涛汹涌”的局面。南海区域安全因此一再成为亚太地区的热点安全议题。由于区域内外多个不稳定因素的存在，①相关不稳定因素既有区域内菲律宾等国家一再采取强硬举措，还有美国等区域外国家在南海不断肆意彰显军事存在；当然也包括海上武装抢劫等一系列非传统安全因素。可参见葛红亮：《南中国海地区安全形势研究》，载《太平洋学报》，2012年第2期，第81-91页。南海区域安全在总体保持稳定态势的同时，却也呈现出极为显著的不稳定性。从另一个角度来看，南海区域安全目前呈现出来的内在不稳定性，在很大意义上表明，南海区域安全制度性安排与安全秩序理念和现有的变化、发展迅速的南海安全形势已经出现了不同步、不协调的问题。如果说制度安排与秩序理念严重滞后是全球治理失灵的基本原因，②秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，载《世界经济与政治》，2013年第4期，第5页。那么同样的，制度安排与秩序理念不能满足现有南海区域安全治理需要，这也是南海区域安全治理存在问题的基本原因。

20世纪90年代中期以来，南海区域安全一直是国内外学者关注与研究的重要课题。在现有成果中，有学者从区域内外纵向剖析了南海区域安全形势的发展特点，从横向分析了影响南海区域安全的各种传统安全与非传统安全因素；③任怀锋：《论区域外大国介入与南海地区安全格局变动》，载《世界经济与政治论坛》，2009年第5期，第61-69页；葛红亮：《南中国海地区安全形势研究》，载 《太平洋学报》，2012年第2期，第81-91页等。有学者从现实主义权力制衡与均势安全的角度，论述了美国、日本、中国、印度和东盟在实现南海区域中应有的策略举措，而实现权力制衡与加强对话协调成为实现区域安全的“药方”；④Liselotte Odgaard，“The South China Sea:ASEAN's Security Concerns About China，”Security Dialogue，Vol.34，No.1（March 2003），pp.11-24；Joshua P.Rowan，“The U.S.-Japan Security Alliance，ASEAN，and the South China Sea Dispute，”Asian Survey，Vol.45，No.3（May/June 2005），pp.414-436；Li Ming Jiang，“Security in the South China Sea:China's Balancing Act and New Regional Dynamics，”RSIS Working Papers，2008.有学者从区域制度安排的角度，探讨了南海区域安全中“东盟地区论坛”、中国-东盟对话机制、东盟海事论坛的作用；①Kusuma Snnitwongse，“ASEAN's Security Corporation:Searching for Regional Order，”Pacific Review，Vol.8，No.3（January 1995），pp.195-214；Ralf Emmers，Cooperative Security and the Balance of Power in ASEAN and the ARF，New York:Routledge Curzon，2003；Amitav Acharya，“Seeking Security in the Dragon's Shadow China and Southeast Asia in the Emerging Asia Order，”IDSS Working Paper，No.44，2003；Jörn Dosch，“Managing Security in ASEAN-China Relations:Liberal Peace of Hegemonic Stability，”Asian Perceptive，Vol.31，No.1（January 2007），pp.209-236；Jürgen Haacke and Noel M.Morada，Cooperative Security in the Asia-Pacific:the ASEAN Regional Forum，London and New York:Routledge，2010；周玉渊：《东南亚地区海事安全合作的国际化：东盟海事论坛的角色》，载 《外交评论》，2014年第6期，第140-156页。有学者从功能主义的视角，分析了南海区域安全现状，认为信任举措的建立对实现区域安全意义重大；②参见石家铸：《南海建立信任措施与区域安全》，载《国际观察》，2004年第1期，第42-47页。有学者则从非传统安全合作的角度，分析了南海区域安全合作机制；③邹立刚：《南海非传统安全问题与安全合作机制》，载《新东方》，2013年第4期，第23-27页；Shicun Wu and Keyuan Zou，Non-Traditional Security Issues and the South China Sea:Shaping a New Framework for Cooperation，Burlington:Ashgate Pub Co.，2014；葛红亮：《非传统安全与南海地区国家的策略性互动》，载 《国际安全研究》，2015年第2期，第139-156页。还有学者从法理与国际法的角度，阐释了法律准则认同在南海区域安全中的意义以及国际法视野下的区域安全合作；④赵琪等：《国际法视野下的南海海盗治理与合作》，载 《南洋问题研究》，2010年第2期，第25-29页；刘国良等：《南海区域安全与区域化法律准则认同探究》，载《河北法学》，2010年第9期，第103-108页。也有学者从南海周边国家与区域内外大国的角度，分析了相关国家，比如美国、日本、印度、中国、菲律宾和越南等国，在南海的利益、目标及其对南海安全的影响。⑤Stein Tonnesson，“Vietnam's Objective in the South China Sea:National or Regional Security？”Contemporary Southeast Asia，Vol.22，No.1（April 2000），pp.199-220；Hughes R.Christopher，“Nationalism and Multilateralism in Chinese Foreign Policy:Implications for Southeast Asia，”The Pacific Review，Vol.18，No.1（March 2005），pp.119-135；James Holmes，“Inside，Outside:India's‘Exterior Lines'in the South China Sea，”Strategic Analysis，Vol.36，No.3（May 2012），pp.358-363；鞠海龙：《菲律宾南海政策：利益驱动的政策选择》，载《当代亚太》，2012年第3期，第78-93页；David Scott，“India's Role in the South China Sea:Geopolitics and Geoeconomics in Play，”India Review，Vol.12，No.2（April 2013），p.56。纵观南海区域安全的相关研究成果，其中虽有部分涉及理论和区域层面的研究，但大多数的研究仍集中在实证研究，以分析南海区域安全现状与问题及提出相关实现区域安全的应对策略为重点，而从区域安全治理层面入手的研究成果寥寥无几。⑥刘艳峰：《区域间主义与南海区域安全机制》，载 《国际关系研究》，2013年第6期，第57-69页。

区域安全中制度安排与秩序理念的滞后和现有区域安全治理研究的匮乏都表明，南海区域安全研究需要新的视角和新的分析框架，以期全面掌握南海区域安全治理中内外多种因素及其相互作用的模式，进而为构建南海区域间治理的可能性路径奠定基础。区域间治理理论的勃兴则为从区域安全治理的层面分析南海安全提供了一条分析路径。作为近年来特定的国际区域间制度化的关系和国际关系中的一种新现象，区域间主义已经在区域、跨区域和全球治理中发挥着日益凸显的重要作用。①参见郑先武：《区域间治理模式论析》，载 《世界经济与政治》，2014年第11期，第91-92页。从南海区域安全形塑机理来看，南海安全既是中国和东盟国家互动与博弈的产物，也是亚太安全框架下东盟和其他区域外国家互动的结果。因此，南海区域安全具有明显的跨区域特质。虽然南海区域安全笼罩在美国主导下的亚太安全框架之下，但东盟和中国在南海区域安全治理中却扮演着决定性的关键行为体角色。在长期的南海安全区域治理过程中，东盟和中国形成了各自富有特色的治理模式，并在南海区域安全问题的治理过程中作出了值得称赞的贡献，但当前南海区域安全治理过程中的“东盟模式”和“中国模式”还面临着不小的困境和挑战。鉴于此，在对南海区域间治理的“东盟模式”和“中国模式”进行深入剖析的同时，也有必要对南海区域间治理的路径展开新的思考，以期促进南海区域间治理的强化与实现南海区域安全、稳定与和平。

二 南海安全区域间治理的“东盟模式”

在长期的南海安全区域间治理中，东盟作为东南亚地区唯一的国家间组织，以其自身在区域安全框架中的“驾驶员”地位为基础，在亚太区域安全框架下，通过构建以东盟为中心的双边、多边安全对话与合作机制及第二轨道磋商、讨论会议，渐趋形成东盟参与南海安全区域间治理的特有模式。

（一）南海安全区域间治理中“东盟模式”的体现

根据区域间主义的宽泛定义，②一般来说，区域间主义是指不同区域间的对话与合作。但在区域间治理实践中，传统的主权国家，特别是全球性大国或区域性大国，同样在双边区域间治理发展中发挥着支撑性的作用，它们既是各种准区域间主义的核心行为体，也常常是各种跨区域主义发展的持续性推动力量。宽泛来看，区域间治理在实践中大体有三种类型：（1）两个不同区域的区域政府组织或一组国家之间“集团对集团”的区域间主义合作；（2）某个区域的区域政府组织对另一个区域的单个国家，即“集团对国家”；（3）来自两个以上区域的一组国家、区域政府组织等多个行为体构成的多地区区域间主义。参见郑先武：《区域间治理模式论析》，载《世界经济与政治》，2014年第11期，第97页。南海区域间治理的“东盟模式”主要表现为双边、多边及与其他地区国家间集团三种基本形式，而地区内的第二轨道对话与合作也是考察东盟参与南海区域间治理不可忽视的内容。

首先，南海安全区域间治理的“东盟模式”体现为东盟与南海周边中国、美国、日本、印度等国家建立起来的双边安全对话与合作关系。后冷战时代，东盟周边环境的显著改变为东盟根据自己独有方式重新塑造地区秩序和发展大国关系提供了历史机遇。①N.Ganesan，“ASEAN's Relations with Major External Powers，”Contemporary Southeast Asia，Vol.22，No.2（August 2000），p.258.当然，如若从东南亚区域间主义的发展来看，这也在事实上促使东盟为一方、主要外部对话伙伴为另一方的区域间主义对话与合作进程的开启，而区域安全合作开始成为区域间治理的新的关键话题。②郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第289页。保持地区事务的开放性和采取“大国平衡”战略是东盟协调与区域外大国关系和处理地区安全事务的典型方式。这在冷战后得到了延续和内涵的拓展。1991年7月，东盟第24届外长会议发表的联合公报宣示：“东盟和东亚区域及更宽广范围的国家应保持定期的建设性协商关系”。③ASEAN，“Joint Communiqué of 24th ASEAN Ministerial Meeting，”Kuala Lumpur，Malaysia，July 19-20，1991.以此次会议为标志，东盟扩大了东亚与亚太区域内更多国家的对话与合作关系，以此形成了“东盟 +1”（或者称为“10+1”）的对话模式。经过二十多年的努力，东盟在对话合作伙伴关系的拓展方面取得了显著的成就，既有对话合作伙伴关系数量的增长，也有和对话合作伙伴关系向“战略伙伴关系”的升级发展，还有对话与合作领域的扩大，南海区域安全议题则在此期间构成东盟和有关对话伙伴国家之间历久常新的热点议题之一。在南海安全区域间治理过程中，东盟外长扩大会议（PMC）则成为东盟与对话伙伴协商和处理区域安全议题的良好载体。对此，克里斯托弗·罗伯茨（Christopher B.Roberts）认为，东盟外长扩大会议是东盟主导下的一系列双边会谈机制，是东盟推进其与对话伙伴国对话关系和友好合作关系的重要渠道。④Christopher B.Roberts，ASEAN Regionalism，Cooperation，Values and Institutionalization，New York:Routledge，2012，p.65.

其次，南海安全区域间治理的“东盟模式”还集中体现为东盟主导下的多边安全对话与合作机制。这一点也在事实上反映了南海安全区域间治理的“东盟模式”所彰显的跨区域主义内涵。东盟的跨区域主义治理实践以区域安全议题为开端，而南海区域安全的治理则是其中的重要议题之一。与双边对话伙伴关系不同，东盟主导下的区域多边安全对话与合作机制在一开始就已经将南海区域安全置入正式或非正式的议程之列。“东盟地区论坛”（ARF）是东盟主导下第一个多边跨区域主义安全机制，其专注于建立信任关系、非正式安全对话进程和冲突预防。①Ralf Emmers，Cooperative Security and the Balance of Power in ASEAN and the ARF，New York:Routledge Curzon，2003，p.112.依据李光耀的观察，该论坛的成立在严格意义上标志着东盟对外战略发生了实质性转变，由排除列强到接受主要强国为对话伙伴，就区域内的安全课题进行讨论。②［新加坡］李光耀：《经济腾飞路：李光耀回忆录 （1965-2000）》，北京：外文出版社2001年版，第353页。由此看来，“东盟地区论坛”在具有显著“大国平衡”意味的同时，③Ralf Emmers，Cooperative Security and the Balance of Power in ASEAN and the ARF，New York:Routledge Curzon，2003，p.112.还为实现南海安全的跨区域主义治理创造了条件和提供了对话、合作的平台。对于东盟地区论坛的创建，尼古拉斯·伯斯利（Nicholas Bisley）认为，论坛的建立意味着东盟成员国在寻求后冷战时代的全新方式来处理区域安全问题。④Nicholas Bisley，Building Asia's Security，New York:Routledge Curzon，2009，p.35.这种全新的方式可以概括为跨区域主义治理，即在确定东盟主导角色的基础上，通过建立安全对话与合作的制度来实现南海安全的区域间治理。

此外，东盟先后建立起多种类型和多个层次的多边会谈机制。例如，在三个“东盟+1”基础上，东盟先后建立了“东盟+3”机制（APT）与东亚峰会（EAS）以及亚洲合作对话机制（Asian Cooperation Dialogue）和东盟国防部长扩大会议（ADMM-Plus，“10+8”）。通过这些机制，东盟既推动了其主导下的多边安全对话与合作机制的完善，又促进了东盟主导下的南海安全跨区域主义治理的持续发展。

再次，东盟与欧盟等其他地区的区域性组织在南海安全议题上的对话也是南海安全区域间治理的一种体现形式。东盟与欧盟等其他地区的区域性组织在南海区域安全上的对话与合作关系在形式上可以表示为“10+1”，也是典型的跨区域主义治理类型。在承认与尊重东盟在区域多边事务框架中的中心性和所扮演的领导角色的基础上，欧盟和东盟先后达成多项联合宣言和制定行动计划，以期加强双方在地区政治、安全等事务上的对话与合作关系。例如，2003年1月东盟和欧盟签署的《合作打击国际恐怖主义的联合宣言》，双方在地区反恐层面的合作无疑是对南海区域内海上恐怖主义情势的回应。同时，南海区域安全议题也一直是欧盟与东盟对话合作的重要议题，而实现南海纷争的和平解决和强调《联合国海洋法公约》的作用也一直为欧盟和东盟所共同强调。①“EU supports ASEAN in South China Sea issue，”The Rappler，May 17，2013，http://www. rappler.com/nation/29443-eu-supports-asean-south-china-sea.在欧盟之外，东盟还积极发展了与上海合作组织等其他地区性组织的对话与合作伙伴关系，而南海区域安全同样是对话与讨论难以避免的重要议题。

当然，区域内存在的关于南海安全的第二轨道对话与磋商机制，例如印尼主持下的“处理南海地区潜在冲突研讨会”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea，SCS Workshop）、设立在马来西亚吉隆坡的“亚太安全合作委员会”（CSCAP）等，也是南海安全区域间治理“东盟模式”不可忽视的组成部分。

（二）南海安全区域间治理“东盟模式”的特征

南海安全区域间治理的“东盟模式”中，东盟扮演着关键驱动力的角色，是一系列区域间安全治理对话与合作框架的中心。经过数十年的苦心经营，东盟以自己的方式引领东南亚及其周边区域间主义发展，进而使地区的区域间主义合作日渐具有明显的“东盟特性”。②郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第318页。鉴于南海区域安全的特殊性，地区安全区域间治理的“东盟特性”又与东盟长久以来奉行的对外交往政策密切相关。

第一，南海安全区域间治理的“东盟模式”遵循“东盟方式”，而开放性与大国平衡作为东盟长久以来奉行的对外交往政策也深刻地体现在其中。东盟成立以来，在推动成员国合作和落实区域间治理方面确实取得了显著的成效。这使“东盟方式”已然成为东南亚区域合作成功的代名词。③张振江：《“东盟方式”：现实与神话》，载《东南亚研究》，2005年第3期，第22页。在南海安全区域间治理过程中，“东盟方式”随着东盟参与南海安全治理程度的渐趋深入，自然被演绎到区域安全的跨地区治理对话与合作领域，主要表现在以下方面。

首先，在“东盟模式”下，南海安全的区域间治理倾向于采取非正式的对话与不具有约束力的制度性安排。在就南海安全进行区域间治理进程中，东盟大多数情况下将南海议题视为一个非正式话题，致力于以非正式、轻松的氛围下去开展南海安全对话。不仅如此，东盟对意向性、原则性声明的偏好以及对介入南海争端方（中国与东南亚国家或东南亚国家之间）的摩擦持有的不愿意态度，反映了东盟引领南海区域间治理方面对“非正式”的青睐。例如，东盟在“黄岩岛对峙事件”中未发表任何立场声明，也没有为事件的和平解决提供建设性意见。④葛红亮：《东盟在南海问题上的政策评析》，载 《外交评论》，2012年第4期，第67页。其次，南海安全的区域间治理过程彰显了循序渐进的原则。“循序渐进”原则不仅针对东盟成员国内部协商有效，而且也反映在“东盟模式”下的南海安全区域间治理进程中。这既是东盟在区域合作中长久讲究“留面子”的体现，也是为避免因过急而产生对立情绪和破坏合作氛围的结果。以2002年《南中国海行为宣言》（下述简称《行为宣言》，DOC）的诞生为例，它就是东盟和中国在磋商中遵照循序渐进原则达成的对双方来说均具有妥协性的政治宣言。最后，南海安全区域间治理以保持地区的开放性和实现大国平衡为前提，而这一过程也彰显出大国平衡的色彩。①郑先武在其《区域间治理模式》一书中认为，“权力制衡与大国平衡”是区域间治理“东盟模式”的效用体现。对此，笔者在认同之余，也强调“保持地区的开放和奉行大国平衡”是南海区域间治理“东盟特性”的表现，而作为效用，“权力制衡”与“均势安全”或可更能够概括“东盟模式”的效用。在下文中，笔者将对此展开分析。在引领南海安全区域间治理的过程中，如李光耀所认为的，东盟领导人意识到，东盟要保持地区稳定和拓展自己的空间必须使美国在该地区继续保持存在和实现地区中国、日本、印度、俄罗斯与美国等大国间的相互制衡。②Lee Kuan Yew，“Need for a Balancer on East Asia's Way to World Eminence，an address to the annual dinner of the Asia Society Austral Asia Center，”Sydney，November 20，2000，http://www. asean.org/resources/2012-02-10-08-47-56/leaders-view/item/need-for-a-balancer-on-east-asia-s-wayto-world-eminence-by-lee-kuan-yew.在后冷战时代的长期实践中，东盟日渐注重以自身的软性的制度性权力来对大国参与南海安全治理进行引导，以便实现这些国家在南海安全事务中保持一定意义上的相互制衡。

第二，强调规范的扩散与社会化。虽然有学者对东盟关于地区事务的一系列规范诟病不已，认为东盟在规范和制度建设方面取得的现有文本进展并不代表东盟在地区制度建设方面取得了显著成就，③参见David Martin Jones and Michael L.R.Smith，“Making Process，Not Progress:ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order，”International Security，Vol.32，No.1（Summer 2007），pp.148-184。但是有一点不可否认，东盟在区域安全的对话与合作维护及寻求争端和平解决的规范区域间治理方面已经且将继续发挥有益作用。不仅如此，东盟一直以来也十分强调对参与区域间治理其他国家或组织的游说工作，使它们学习和接受东盟的一系列规范。其中，《东南亚友好合作条约》作为东盟系列规范中为数不多的具有约束性效力的制度性安排，④参见Ralf Emmers，Cooperative Security and the Balance of Power in ASEAN and the ARF，pp. 19-20。则是东盟游说其他国家或组织接受东盟规范的重中之重。为方便将其他国家纳入到《东南亚友好合作条约》中，东盟先后两次修改条约。中国作为第一个加入该条约的非东盟国家，对其他国家的加入产生了显著的示范效应。①目前，中国、日本、巴基斯坦、俄罗斯、韩国、新西兰、澳大利亚和美国等对话伙伴国加入了《东南亚友好合作条约》；而斯里兰卡、孟加拉国和朝鲜等非对话伙伴国也被批准加入。详见郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第292页。

第三，南海安全区域间治理的“东盟模式”侧重于非传统安全等低敏感领域的功能性合作，并希望以这些合作建立南海周边国家的相互信任关系，进而为南海安全区域间治理创造有利氛围。在东盟主导下的南海区域间治理包括了政治、安全、经济、环境与社会文化等多方面，具有显著的综合性特征；但撇开区域经济一体化议题外，东盟主导下的区域间主义多是安全导向的。②郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第326页。对此，马克·罗尔斯（Mark G.Rolls）也予以强调并认为，安全无疑是东盟运行40年间的持续性核心特征。③Mark G.Rolls，“Centrality and Continuity:ASEAN and Regional Security since 1967，”East Asia，Vol.29，No.2（June 2012），p.137.东盟在地区安全区域间治理中对非传统安全领域的侧重主要表现在两方面：一是侧重非传统安全领域；二是军事安全工具或军事力量的非武力和非传统运用。④郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第326-330页。因此，东盟在区域间安全治理进程中，一方面寻求在非传统安全领域的功能性合作改善区域的安全局势和增强区域内的各国的互信关系，另一方面也十分强调以对话与协商而非军事性的强制手段来实现维护区域安全目标。对此，有学者将之称为“东盟安全模式”。⑤Hiro Katsumata，ASEAN's Cooperative Security Enterprise:Norms and Interests in the ASEAN Regional Forum，London:Palgrave Macmillan，2010，pp.79-81.

（三）南海安全区域间治理“东盟模式”的效用

东盟以自身为中心构建其具有“东盟特性”的南海安全区域间治理体系。经过二十来年的努力，东盟引领下的南海安全区域间治理对南海区域安全局势的发展产生了不容忽视的效用。

第一，南海安全区域间治理的“东盟模式”为实现南海区域安全与稳定提供了对话与交流的平台，进而为南海局势由紧张转向和缓提供缓冲。维护南海区域和平与稳定是东盟参与南海事务的初衷之一，⑥葛红亮：《东盟在南海问题上的政策评析》，载 《外交评论》，2012年第4期，第74页。而东盟则以其独有的“东盟安全模式”鼓励各方对话与协商来解决安全问题。在这一背景下，东盟所主导的一系列双边、多边对话机制与平台成为相关国家在南海地区政治安全等事务中进行建设性接触的载体。这正如尼古拉斯·塔林（Nicholas Tarling）所认为的，以东盟为中心的一系列战略伙伴关系的建立及其发展，有利于东盟和有关国家或组织在政治、经济与安全事务中的建设性接触，由此可以增强区域安全与稳定。①Nicholas Tarling，Regionalism in Southeast Asia:To Foster the Political Will，New York: Routledge，2006，p.207.

第二，南海安全区域主义治理的“东盟模式”以地区的开放性为基础，对外奉行“大国平衡”战略，这在一定意义上有益于南海地区形成权力相互制衡的局面。长久以来，东盟追求通过政治和制度性的手段实现对区域内权力的抑制和保持区域外大国间保持权力的均势。在对外交往实践中，东盟鉴于南海议题的重要性和复杂性，将之视为推行“大国平衡”和实现区域均势安全的支点。因此，南海问题是东盟和中国双边对话关系中十分重要的内容之一，同时也是东盟与美国等其他区域外大国互动的重要议题。东盟前高官、知名东南亚学者鲁道夫·塞维利诺 （Rodolfo C.Severino）就曾认为，东盟一直寻求推动南海议题的国际化发展。②Rodolfo C.Severino，“ASEAN and the South China Sea，”Security Challenges，Vol.6，No.2 （Winter 2010），p.44.

第三，南海安全区域间治理的“东盟模式”对南海区域安全的维护也提供了积极的制度性保障。制度建设在东盟区域间主义进程中一直处于核心位置。③郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第360页。具体到南海区域安全维护方面，东盟以1992年 《东盟南海宣言》（ASEAN Declaration on the South China Sea）为起点，开启了南海安全区域间治理的大幕。以《东盟南海宣言》第四点为依据，东盟在1995年开始谋划建立“南海地区行为准则”（下述简称“行为准则”，COC）。至1999年，“行为准则”成为东盟和中国就南海议题互动的主要内容，但到2002年双方签署了《南中国海行为宣言》。虽然这对双方都有妥协性，越南等国甚至对此存在不满，④越南外交官员曾做出这样的表态：2002年11月 《南中国海行为宣言》签署后，越南主观地产生了被东盟其他成员国“抛弃”的想法，并一直呼吁建立 “行为准则”。参见Christopher B.Roberts，ASEAN Regionalism，Cooperation，Values and Institutionalization，New York:Routledge，2012，p.81。但该宣言作为南海区域安全维护制度性建设的第一项成果，仍对南海区域安全稳定与和平产生了积极的意义。如今，“行为准则”的谈判已经再次重启，这意味着东盟致力于和中国就南海区域安全治理进行制度建设的努力并未停止。

三 南海安全区域间治理的“中国模式”

中国是南海议题中最重要的争端国，同时也是南海周边地位最为凸显的大国，加之南海安全与局势稳定直接关乎中国周边安全，因此中国一直以来都是南海安全区域间治理的重要参与者。在南海区域安全维护方面，中国在长久的合作实践中，一直积极提倡和推进中国为一方、东盟为另一方的区域安全合作机制，并强调美国等域外大国在南海局势中应发挥建设性的作用。以此为基础，南海安全区域间治理的“中国模式”也渐趋呼之欲出。

（一）南海安全区域间治理“中国模式”体现

中国和东盟在南海区域安全上的对话与合作既是“东盟模式”的彰显，也能体现出“中国模式”。在中国和东盟开始接触和对话之初，南海区域安全就已经成为中国和东盟就地区事务进行互动的重要内容之一。1992年，中国和东盟在南海区域安全上的对话与合作开始起步。在当年的东盟外长会议上，时任中国外交部部长钱其琛曾就南海区域安全阐发了中国政府的观点：“我们相信，只要本地区有关国家共同努力，南海地区不仅不会成为新的冲突‘热点’，而且沿岸国家之间还可望开展广泛的互利合作。”①熊昌义：《中国主张和平解决南沙争端，对东盟宣言一些基本原则表示赞赏》，载《人民日报》，1992年7月23日，第6版。中国的此一立场观点在事实上既很明显地缓和了当时南海“波涛汹涌”的局势，②1992年年中，菲律宾官员曾形容南海局势：入夏以来，东南亚各国周边海域突然波涛汹涌。参见萧曦清：《南沙风云——南沙群岛问题的研判与分析》，台北：台湾学生书局2010年版，第515页。还为中国与东盟在南海区域安全方面开展对话与合作营造了十分有利的氛围。南海安全区域间治理“中国模式”主要体现在下述三个方面：

第一，中国关于南海区域安全维护的相关原则在中国-东盟双方就南海安全区域间治理加强对话与合作中得到了体现。虽然在就《东盟南海宣言》的长期互动中，中国也并未全盘接受《东盟南海宣言》，但是基本认可了宣言的基本原则。中国与东盟在南海局势方面的互动在很大程度上是南海局势维护规范的相互社会化过程。1995年菲律宾提起的“南海行为准则”构思实质上以1995年8月中菲达成的八项原则为基础，③“Joint Statement of RP-PRC Consultations on the South China Sea and on the Other Areas Cooperation，”Manila，August 9-10，1995.这意味着中国在南海问题的原则性立场也在东盟版本“准则”中得到了一定的体现。1997年中国和东盟举行首次非正式领导人会晤，会后的“联合声明”在南海议题上作了大段的描述，再度强调了依照有关国际法，特别是《联合国海洋法公约》和平解决争端的共识。①ASEAN，“1997 Statement of the Meeting of Heads of State/Government of the Member States of ASEAN And The President of the People's Republic of China，”Kuala Lumpur，December16，1997.这一声明是由中国与东盟成员国领导人联合达成的第一份触及南海问题的联合政治文件，为双方在南海问题进一步对话提供了明确的政治指导。此后，中国和东盟就“行为准则”展开互动，而在这一过程中，中国和东盟在“准则”原则性条款上并无不一致，相反，东盟成员国间在“准则”具体性条款方面却始终存在着分歧。如果从互动角度来讲，《行为宣言》在很大程度上是中国和东盟在南海议题上诸多原则性共识的体现。此后，《行为宣言》落实指针及在全面有效落实《行为宣言》框架下就“准则”再度磋商达成一致的过程中，中国的主张和原则性立场同样也得到了体现。

第二，中国对东盟在南海安全区域间治理中“驾驶员”地位的认可与尊重也是“中国模式”的重要展现。长久以来，特别是进入21世纪后，中国不仅对东盟主导下的多边进程持有积极参与的态度，而且反复强调对东盟在地区事务中的“驾驶员”地位表示尊重和支持。②阮宗泽：《中国崛起与东亚国际秩序的转型：共有利益的塑造与拓展》，北京：北京大学出版社2007年版，第311页。以此为依据，国内外有多位学者将东盟-中国友好合作关系的发展视为东盟规范进一步社会化成功的案例。③Alice D.Ba，“Who's Socializing Whom？Complex Engagement in Sino-ASEAN Relations，”The Pacific Review，Vol.19，No.2（June 2006），pp.157-179；张云：《国际政治中“弱者”的逻辑——东盟与亚太地区大国关系》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第54-97页。具体到南海局势，中国在1995年举行的中国-东盟高官会上打破了一直坚持的只与东南亚有关争端方举行双边磋商的一贯立场，第一次将东盟作为一个整体和在多边场合谈论南海局势，开始正视东盟在共同维护南海区域安全方面的重要作用。经过20年的对话与互动，中国在和东盟就《行为宣言》及其指针与《中国-东盟关于非传统安全领域合作的联合宣言》等规划进行沟通和开展相关的区域安全维护实践后，在2014年以倡议的方式提出了“双轨思路”，进一步明确了东盟在南海区域安全维护方面的角色和地位。④葛红亮：《非传统安全与南海地区国家的策略性互动》，载《国际安全研究》，2015年第2期，第151页。由此，尊重东盟的“驾驶员”地位和明确东盟在共同维护南海区域安全方面的角色构成了“中国模式”的不可忽视的体现。

第三，中国在南海安全区域间治理中扮演日渐积极的角色也是“中国模式”的体现。由于尊重东盟在地区事务中的“驾驶员”角色，中国对与东盟涉及南海区域安全合作的制度对话与实践合作持有积极态度。中国与东盟签署《行为宣言》后，中国又率先签署了加入《东南亚友好合作条约》的文件，而这对日本、印度等国家加入该条约形成了相当明显的“示范反应”。此后，中国和东盟又签署了《非传统安全领域合作谅解备忘录》《建立地震海啸预警系统技术平台的行动计划》和《非传统安全领域的军事合作协议》等南海安全区域间治理合作机制。时至中国-东盟对话关系建立20周年，中国在与东盟在南海海洋合作方面又有新的动议，提出了为开拓海上务实合作的几个倡议：设立中国-东盟海上合作基金，推动海洋科研与环保、海上互联互通，开展航行搜救与打击跨国犯罪等领域的合作。2013年10月，中国为推动“中国-东盟命运共同体”战略构想的落实，提出了“2+7”合作框架。其中，稳步推进海上合作和共同构建21世纪“海上丝绸之路”则是中国-东盟开展南海区域间治理的重要内容。①葛红亮、鞠海龙：《“中国-东盟命运共同体”构想下南海问题的前景展望》，载 《东北亚论坛》，2014年第4期，第30页。对于中国的角色，马克·比森（Mark Beeson）等学者认为，中国在南海区域间安全治理进程中对现实问题的务实性反应表明，中国已经在其中“拥有扮演领导者角色的潜力”。②Mark Beeson and Fujian Li，China's Regional Relations:Evolving Foreign Policy Dynamics，Boulder:Lynne Rienner，2014，p.78.

同时，中国在东盟主导下跨区域地区安全治理中关键角色和驱动力角色也彰显了“中国模式”。在成为东盟全面对话伙伴后，中国开始全面正视东盟地区论坛等东盟主导下的跨区域对话与合作机制在南海区域安全治理方面的积极作用。一直以来，中国积极主办东盟地区论坛各个领域的活动与多边对话。资料显示，1996-2012年，中国共主办了多达19次东盟地区论坛具体活动，近几年，中国更是承办了东盟地区论坛框架下近1/3的合作项目。③郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第406-407页。不仅如此，中国的举措或倡议还多次转化为东盟地区论坛的具体议事日程。这从侧面展示了中国日渐在该论坛中所体现出来的关键驱动力角色，在跨区域层面彰显了南海安全区域间治理的“中国模式”。

此外，中国对南海安全区域间治理中美国等域外大国角色的看法也彰显了“中国模式”。南海特殊的地理环境和位置及由此形成的高度地缘战略价值和地区复杂的政治安全形势，引起了美国、日本与印度等域外大国程度不一的介入，南海区域安全由此面临更多的复杂因素，如何应对南海区域安全中的域外大国因素则构成了中国和东盟共同面对的重大课题。①葛红亮、鞠海龙：《“中国-东盟命运共同体”构想下南海问题的前景展望》，载 《东北亚论坛》，2014年第4期，第30-31页。对于域外国家在本地区发展中的作用，中国国家主席习近平曾在一次演讲中表示，欢迎域外国家为本地区发展稳定发挥建设性作用，域外国家应该多做有利于本地区发展与稳定的事情。②习近平：《携手建设中国-东盟命运共同体——在印度尼西亚国会的演讲》，载《人民日报》，2013年10月4日，第2版。虽然中国和美国等域外大国在南海区域安全上的对话算不上严格意义上的区域间治理，但中国在这一议题上的态度对东盟与这些域外国家在南海安全区域间治理上的对话与合作产生的影响不容忽视。

（二）南海安全区域间治理“中国模式”的特征

南海安全区域间治理的“中国模式”是中国和东盟在南海安全议题上长期互动的结果，纵观漫长的互动历程可以发现，南海安全区域间治理的“中国模式”并非形成于朝夕，既有一个非常明显的变化与调整过程，也带有一定意义上的“东盟色彩”。南海安全区域间治理“中国模式”的特征主要表现在以下方面：

第一，中国的认知转变与行为调整。虽然中国尚在冷战后期就已经对东盟在区域安全事务中的努力给予了赞扬与肯定，③张云：《国际政治中“弱者”的逻辑——东盟与亚太地区大国关系》，北京：社会科学文献出版社2010年版，第56页。而且中国在后冷战时代也一直认可与尊重东盟在区域多边框架中的“驾驶员”地位，但是鉴于南海问题与南海安全的特殊性，中国和东盟在早期的南海安全互动过程中对东盟角色与作用的认知仍持有相当谨慎的看法。对此，其他学者也给予了认同，认为中国虽然与东盟在后冷战时代初期就已经建立了对话关系并成为东盟地区论坛的创始成员国，但东盟对这些机制最初的态度是谨慎的。④郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第399页。不仅如此，甚至还有许多传统观点认为，20世纪90年代初中国应没有丝毫理由接受东盟规范和没有丝毫热情参与到东盟及其主导下的多边框架中。⑤Alice D.Ba，“Who's Socializing Whom？Complex Engagement in Sino-ASEAN Relations，”The Pacific Review，Vol.19，No.2（June 2006），p.167.实际上，两个方面的因素决定中国在南海安全上审视东盟的态度：一是在对话之初中国对东盟在南海议题上的立场尚未深刻理解，对东盟在南海事务中的角色并无清晰认识；二是中国此前和菲律宾在会谈中已经谈论了南海议题，明确了“搁置争议、共同开发”与协商和平解决争端的1988年共识。①关于中菲1988年共识及其价值，可参见张明亮：《超越僵局——中国在南海的选择》，香港：香港社会科学出版社有限公司2011年版，第201-205页。随着与东盟在南海局势方面互动的开展与深入，中国不仅对东盟在南海局势上的原则性立场有所了解，而且对与东盟共同合作与管控南海危机开始有了初步认知。受此影响，中国持续和东盟就关于南海区域安全的“行为准则”和《行为宣言》展开了长期的互动，开始寻求以经济领域多边机制为起点，共同与东盟形塑地区的多边经济、政治与安全秩序，并在其中日渐发挥着关键驱动力的作用。

第二，强调和重视南海区域安全的对话与合作治理。不可否认，中国与东盟长期以来的互动话题包括政治、经济、安全、环境、社会与文化等多个领域，这种“全方位合作”关系也往往被视为中国-东盟战略伙伴关系的重要特征。作为中国-东盟对话与合作的突出领域，南海安全一直在中国-东盟对话关系中有着特殊的地位。尽管东盟在南海议题上的“团结”在一定意义上改变了中国的态度，使中国在1995年第一次将东盟作为一个整体和在多边场合谈论南海问题，而中国将东盟作为一个组织来对待也常被视为是对平息南海纷争至关重要的事情，②Rodolfo C.Severino，Southeast Asia in Search of an ASEAN Community:Insights from the former ASEAN Secretary-General，Singapore:Institute of Southeast Asian Studies，2006，pp.36-37.但是迄今为止，中国对于通过有关争端方双边协商解决南海问题的立场并未改变，③Ambassador Ms.Xue Hanqing，“China-ASEAN Cooperation:A Model of Good-neighborliness and Friendly Cooperation，”ASEAN Ambassadors Seminar Series，ISEAS，Singapore，November 19，2009，pp.23-24.对于和东盟整体的对话与合作也仅仅局限在南海局势的安全与稳定方面。

第三，强调规则的导向性和非约束性。在与东盟就南海区域安全对话与互动的过程中，中国深受东盟规范的影响，对“宣言”“行动计划”“行为指针”等具有明显政治色彩的文件比较青睐，而对具有法律约束力的“行为准则”持有相对谨慎的态度。在南海安全区域间治理进程中，中国和东盟通过对话与磋商的方式以《行为宣言》及其落实指针与多个落实的计划来明确中国与东盟国家的承诺，并将之视为中国和东盟国家共同遵守和履行的、公开的规范和原则基础；但是，这些却没有明确的禁止和惩罚等条款来定义其精确性。无疑，这些都显示了“中国模式”和“东盟模式”对非约束性机制的偏好以及展示出其中显著的低法律化基本特征。④Kenneth W.Abbott，etc.，“The Concept of Legalization，”International Organization，Vo.54，No.3（Summer 2000），pp.401-419.

第四，对非传统安全领域的对话与合作也持有侧重和优先的态度。对“综合安全”“合作安全”比较一致的认知和南海非传统安全威胁的现实紧迫性使中国和东盟在南海非传统安全领域的互动有了适宜的对话与互动背景。①葛红亮：《非传统安全与南海地区国家的策略性互动》，载《国际安全研究》，2015年第2期，第150-151页。在长期的对话与互动中，中国和东盟以“10+1”合作机制为平台基础，利用中国-东盟外长会议、中国-东盟高官会议、中国-东盟峰会等对话机制与毒品控制、海事磋商、应对跨国犯罪等功能性平台，在应对非传统安全领域的合作方面取得了较为突出的成绩。

（三）南海安全区域间治理“中国模式”的效用分析

在南海区域安全维护方面，“中国模式”强调中国-东盟在区域安全合作中的规范塑造和尊重东盟在南海安全区域间主义合作进程中的“驾驶员”地位，并积极发挥中国在这一进程中的关键驱动力作用。由此，中国在南海安全区域间治理方面产生了越来越显著的作用。

第一，“中国模式”为南海区域安全注入了一针强力的稳定剂。中国是南海区域安全维护不可缺少的角色之一，而东盟国家在南海区域安全维护方面的努力也必须得到中国的合作与支持。相反，如若东盟国家撇开中国在南海地区建立安全合作机制，那么南海区域安全及维护机制将是不完善、不成熟的。②葛红亮：《东盟南海政策的建构主义解析》，载 《全球政治评论》（台湾），2014年7月刊，第120页。正是在中国的核心驱动下，中国-东盟的对话与合作也渐趋加强了对南海区域传统安全与非传统安全的关注。③郑先武：《区域间治理模式》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第401页。显然，这为后来《行为宣言》的达成提供了动力。此外，需要强调的是，中国还是中国-东盟海上合作基金的提供者，在双方对话与合作实践中扮演着越来越积极和重要角色的同时，还渐趋开始成长为南海区域安全“公共产品”的主要供给者。

第二，“中国模式”强化了中国-东盟在南海区域安全方面的共同利益和认知。在维护南海区域安全方面，中国与东盟一直有着很强烈的共同利益。鉴于南海局势骤然紧张、地区爆发潜在冲突可能的增大，东盟推出《东盟南海宣言》，并在这份宣言中明确指出任何不利于问题和平解决的发展都将给地区和平与稳定带来直接的影响。④ASEAN，“1992 ASEAN Declaration on the South China Sea，”Manila，July 22，1992.此后，有关维护南海地区和平稳定的措辞一直出现在东盟和中国的互动文件中。这意味着，任何诉诸武力或以单边举措改变现状的行动都是违法的，也是中国和东盟所反对的，要对因此引发的地区冲突承担责任。①Ang Cheng Guan，“ASEAN，China and the South China Sea Dispute:A Rejoinder，”Security Dialogue，Vol.30，No.4（December 1999），p.428.虽然在维护南海区域安全方面有着显著的共同利益，但这并不意味着东盟国家对中国在南海局势中就全无担忧。如以传统现实主义的观点来看，东盟在南海局势上与中国互动的目标是以地区存在的多边机制将中国在南海地区力量存在带来的“威胁”降至最小，东盟对华政策也由此呈现出两面：一方面，将中国纳入地区多边机制的“接触”政策，另一方面却以集体身份和“大国平衡”战略对华奉行的“围堵”政策。②Ian Storey，Southeast Asia and the Rise of China:the Search for Security，New York: Routledge，2011，pp.47-50.在南海区域安全对话与合作中，中国对于东盟的这一“担忧”不仅表示理解，而且从未把自己看成是有霸权倾向的大国，③Khaw Guat Hoon，An Analysis of China's Attitudes towards ASEAN，1967-1976，Singapore: Institute of Southeast Asian Studies，1977，p.41.并一再对东南亚国家阐述了睦邻友好政策和强调对东盟在地区多边安全框架中“驾驶员”角色的认可与尊重。中国在对话与互动中的言行也深刻地影响了东盟对于南海区域安全中中国角色的认知。在南海安全区域间治理对话与合作中，中国和东盟对于如何共同维护南海地区稳定和平这一议题，日渐持有大体相同的看法：一是各方在应对争端时应保持克制；二是通过在南海地区的共同开发和合作推动各方信任关系的建立；三是为促进南海地区和平稳定订立规范各方行为的多边政治文件。

第三，“中国模式”为南海区域安全对话与合作形塑了持续发展的机制性规范。南海区域安全对话与合作应该是一个持续性的、长久的过程，既需要规范形成制度性保障，也需要中国-东盟在南海区域安全方面对话与合作的意愿和现实的实践效果。以《面向21世纪的中国-东盟合作联合声明》及其关于南海议题的规定为基础，④ASEAN，“1997 Statement of the Meeting of Heads of State/Government of the Member States of ASEAN and The President of the People's Republic of China，”Kuala Lumpur，December 16，1997.中国和东盟以“行为准则”的磋商为契机和非传统安全合作为载体，不断强化有益于双方加强对话与合作的制度、规范建设。在具体落实这些规范方面，相比之下，中国在南海的作为要更有利于南海地区的稳定和平，因为中国在南海局势中的行为随着中国和东盟在南海问题上互动的深入，更加尊重国际法和双方在南海问题上达成的政治共识，呈现出越来越透明的特征。⑤Ralf Emmers，“Maritime Dispute in the South China Sea:Strategic and Diplomatic Status Quo，”a Working Paper for a preliminary form and serves to stimulate comment and discussion，Singapore: Institute of Defense and Strategic Studies，2005，p.6.中国成为南海区域安全对话与合作规范落实的积极实践者。

四 南海安全的内在脆弱性与区域间治理的现实困境

“东盟模式”和“中国模式”形成于南海安全区域间治理实践中，也是20世纪90年代以来南海地区安全局势总体保持稳定的根本因素。在南海安全区域间治理实践中，“东盟模式”与“中国模式”并不对立，只因在对南海安全中域外国家角色的不同意见存在着歧见，而又因中国对东盟在地区多边框架中主导地位的支持，有着十分显著的互补与融合关系，“双轨政策”的提出则为“东盟模式”与“中国模式”关系不断向好发展创造了良好氛围。虽然如此，由于南海安全的内在脆弱性还深刻地影响着区域间治理的质量，东盟与中国在南海安全区域间治理中还面临着一系列现实困境。

（一）南海安全的内在脆弱性

南海区域安全有其内在结构性，既笼罩在美国亚太安全秩序中，是美国及其地区安全体系与中国、东盟国家安全互动的产物，又深刻地受到地区内安全共同体建设现状的影响。事实上，恰是前述几个结构单元存在着诸般不稳定因素，南海局势才一再呈现出“波涛汹涌”的局面。

美国及其构建的安全体系在地区安全秩序中的主导地位是南海安全内在脆弱性的首要影响因素。后冷战时代，美国成为全球唯一的超级大国，并在全球范围内建立了由美国主导的全球安全体系。①［美］兹比格纽·布热津斯基：《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》，中国国际问题研究所译，上海：上海人民出版社2007年版，第24页。在亚太地区，美国则在20世纪90年代中期改变了从地区撤军的计划，以美日同盟为基石，通过加强美国与地区盟友和友好国家之间的安全防务合作关系，继续在地区保持大规模的前沿存在和在地区构建以美国为中心的安全体系。对于冷战结束以来美国的地区安全战略，中国学者分析称，美国冷战后在地区的安全战略大体可以分为三个阶段：“轴毂 （hub and spokes）模式”、“扇形模式”和“雁型安全模式”，并强调这三个阶段并非相互取代的关系，而是逐步累积的过程。②钟飞腾、张洁：《雁型安全模式与中国周边外交的战略选择》，载《世界经济与政治》，2011年第8期，第47-58页。虽然美国地区安全战略的模式或许发生了转变，但美国冷战结束以来实现对地区安全事务主导权的方式却有着相当明显的延续性。2012年美国亚太“再平衡”战略出台。这一战略总体遵守三个原则：一是对现有国际秩序和国际法的遵守和尊重；二是加强美国在地区的伙伴关系；三是保持美国在地区的力量存在。①Leon Panetta，“The US Rebalance Towards the Asia-Pacific，”the 11th IISS Asian Security Summit，the Shangri-La Dialogue，International Institute for Strategic Studies，Singapore，June 2，2012，pp.1-10，http://www.iiss.org/-/media//images/events/conferences%20from%20import/the% 20shangri%20la%20dialogue/shangri%20la%20dialogue%202012/speeches/first%20plenary% 20session/66624.pdf.对中国和东南亚国家来说，美国凭借着在地区的前沿存在继续在安全事务中拥有明显的优势。因此，中国和东盟国家，如果有意挑战美国的主导地位，都可能面临美国惩罚。同样，如果地区国家间因争端发生战争，破坏了地区稳定和损害了美国的利益，美国势必会采取介入干涉的策略，并对有关国家实施制裁。②参见蔡东杰：《全球与亚太区域战略格局发展》，台北：鼎茂图书出版公司2009年版，第50页。那么，地区国家在安全事务方面面临着困境，一方面希望共同维护区域安全，另一方面却都深受美国在地区安全主导权力的牵制，大力发展军备和频繁进行军演。由此，南海地区成为全球军演频率最高的地区，③鞠海龙、葛红亮：《美国“重返”东南亚对南海安全形势的影响》，载《世界经济与政治论坛》，2010年第2期，第93页。“逆裁军”趋势的加重使南海成为名副其实的“火药桶”。

东南亚地区“逆裁军”趋势的加重也彰显了“东盟安全共同体”的内在脆弱性。东盟于2003年提出“安全共同体”的目标，但长期以来“安全共同体”的落实与其目标相去甚远。由此，“东盟安全共同体”规划呈现出显著的脆弱性。在内部，东盟成员国间因地区复杂的多元政治制度、相似性的经济发展水平与文化、宗教、海洋与边界纷争与矛盾，相互之间并未完全消除敌意和对抗情绪，地区武装军备竞赛不但未有缓解，反而呈现出“逆裁军”的发展趋势。对此，东盟成员国高官曾直言不讳地评论过，东南亚地区没有哪一个国家宣布获得和平红利，也没有哪一个国家愿意缩减国防开支。④转引自［加拿大］阿米塔·阿查亚：《建构安全共同体：东盟与地区秩序》，王正毅等译，上海：上海人民出版社2004年版，第196页。由此来看，东南亚地区“逆裁军”的现况和发展趋势在事实上说明东盟成员国间还没有摆脱“安全困境”的魔咒。在外部，“东盟安全共同体”的构建离不开美国及其构筑的地区安全秩序，并深受美国在地区安全体系中的主导地位影响。就此，美国学者就以“东盟的大国困境”（ASEAN's Great Power Dilemma）来形容。⑤Kei Koga，“ASEAN's Great Power Dilemma，”Asian Times，February 13，2013.

传统意义上，南海地区局势由中国-东盟-美国三大力量的互动决定，其中中国与美国是基础性力量，东盟则是具有重大影响力的力量，①Tran Truong Thuy，“Recent Development in the South China Sea:Implications for Regional Security and Cooperation，”a paper for the 3rd International Workshop on the South China Sea，Hanoi，November 14，2011，pp.4-16.而南海地区安全形势总体稳定有赖于中国-东盟-美国三者间的良好互动与接触政策。从中国、东盟和美国在南海问题上的相关政策表述来看，它们均不希望南海地区发生不可控的摩擦、冲突。作为南海问题最重要的争端方，中国在国家发展方面持有和平发展观点，对东南亚国家采取睦邻友好政策及积极融入东盟主导下的地区多边主义框架和支持东盟在地区事务中的“驾驶员”地位。不仅如此，21世纪以来中国与东盟利用现存的传统安全和非传统安全领域的多边和双边接触与沟通渠道，逐渐加大了相互冲突的代价，减少了地区内合作的风险。②Jörn Dosch，“Managing Security in ASEAN-China Relations:Liberal Peace of Hegemonic Stability，”Asian Perceptive，Vol.31，No.1（January 2007），p.231.同时，美国作为全球事务中的“主导者”，在20世纪90年代中期以来一直保持着对华接触乃至合作的观点。③Patrick M.Cronin and Robert D.Kaplan，“Cooperation from Strength:U.S.Strategy and the South China Sea，”in Patrick M.Cronin，ed.，Cooperation from Strength:The United States，China and the South China Sea，CNAS，2012，pp.5-27.中国的和平发展战略和睦邻友好政策、东盟在维护地区稳定方面的角色和美国在全球事务中对华接触态度都决定了南海问题和地区安全的现状和发展前景均呈现出总体稳定的特点。虽然如此，南海局势仍然不时紧张，特别是随着美国执行“亚太再平衡”战略后升温加速。显然，这不得不让外界对美国在地区奉行的对华竞争政策与南海地区形势产生相关联想，而这种联想也在很大程度上反映了中国-东盟-美国“三角”安全关系的脆弱性。

（二）南海安全区域间治理面临的现实困境

南海区域安全的脆弱性在本质上揭示了南海安全局势中挥之不去的“安全困境”阴霾。在美国及其盟友体系持续主导地区安全秩序的背景下，无论是南海安全区域间治理的“东盟模式”，抑或是“中国模式”，所发挥的作用仍然有限。不仅如此，南海安全区域间治理的对话与合作制度虽然有益于中国和东盟在南海安全区域间治理水平的提升，但事实上，却并未使南海安全治理取得实质性效果。以此足见，中国和东盟在南海区域间治理方面还面临着不少现实困境。

第一，中国和东盟致力于南海安全区域间治理面临的首要现实困境就是美国及其构筑的安全秩序对南海安全的战略牵引作用。在共同致力于南海安全区域间治理的进程中，中国和东盟所推动和引领的区域间治理模式均深受美国在地区安全事务中的主导角色影响。那么，东盟与中国以此掌控南海安全局势和保持南海区域和平的期望有可能由于美国在地区军事影响力的扩大而落空。①葛红亮：《东盟南海政策的建构主义解析》，载 《全球政治评论》（台湾），2014年7月刊，第120页。东盟地区论坛是地区安全区域间治理的重要对话与合作平台。但很长一段时间，美国对该论坛及地区安全多边对话持有反对态度，并多次缺席该论坛。近年来，美国对地区多边安全对话开始重新重视。对于部分学者来说，美国的重视使东盟地区论坛的持续性发展获得了有益的支持。②［英］巴里·布赞、［丹］奥利·维夫：《地区安全复合体与国际安全结构》，潘忠岐等译，上海：上海人民出版社2010年版，第149页。从侧面来看，这也彰显了美国对南海安全区域间治理的影响力。

第二，南海安全区域间治理还面临着共有角色与身份塑造的难题。南海安全的区域间治理，从根本上来讲，依赖于中国和东盟在安全区域间治理方面加强对话和合作。不可否认，双方在共同维护南海区域安全与稳定方面有着显著的共同利益。然而，这并不意味着中国和东盟在南海安全区域间治理的进程中就能形成共有的角色和共同的身份。安全既不是客观的，也不是主观的，而是主体间性的。③王帆、卢静主编：《国际安全概论》，北京：世界知识出版社2010年版，第37页。因此，各个行为体在开展区域间治理的过程中如何形塑共有的角色和身份将决定着这一进程中对话与合作的有效性。恰如评论认为，最好的和平与安全不是来自强权或霸权下的强制约束，也非源于根据收益-平衡计算而来的社会契约规范，而是来自主体间的互信和集体认同。④王帆、卢静主编：《国际安全概论》，北京：世界知识出版社2010年版，第39页。在南海安全区域间治理对话与合作中，东盟以构建“安全共同体”为目标参与南海议题，把中国视为塑造为南海区域安全的“他者”，而并非“我们”。⑤葛红亮：《东盟南海政策的建构主义解析》，载 《全球政治评论》（台湾），2014年7月刊，第119页。共有角色、身份的缺失使中国和东盟在南海区域间治理中一再出现进程缓慢和落实困难的情况。

第三，南海安全区域间治理还面临着意愿高调、落实乏力的尴尬困境。南海安全区域间治理的对话与合作呈现出意愿高调、落实乏力的原因，大致看来有两个层面：首先，这是“东盟模式”历来重视对话与互动进程，而不强调制度落实的结果。不可否认，东盟后冷战时代在区域安全多边框架和制度建设方面取得了不俗的成就，既成功地向中国等大国推广了《东南亚友好合作条约》等规范和制度，又建立了东盟地区论坛和东盟防长“10+8”扩大会议。然而，这却并不意味着东盟在制度落实和实践方面同样有骄人的表现，①参见David Martin Jones and Michael L.R.Smith，“Making Process，Not Progress:ASEAN and the Evolving East Asian Regional Order，”International Security，Vol.32，No.1（Summer 2007），pp.148-184。而正是落实的乏力使区域安全治理的制度与区域安全维护现实需要之间总是存在着难以逾越的鸿沟。

其次，中国和东盟在南海安全区域间治理方面也存在对话不足、合作不深的难题。一方面，在南海安全区域间治理中，中国和东盟间面临互信不足的挑战。长期以来，东南亚国家在与中国对话、合作过程中持有相对复杂的心理，一部分国家因对中国不信任和畏惧，担心中国能否在地区安全中发挥作用比较疑虑。②葛红亮：《非传统安全与南海地区国家的策略性互动》，载《国际安全研究》，2015年第2期，第152页。这不仅导致中国和东盟在南海安全区域间治理中缺乏共有的角色，而且深远地影响了中国和东盟在南海安全维护方面的深入合作。另一方面，东盟长期在与中国就南海安全治理展开对话与合作中采取了先内部“协商一致”、尔后以“集团方式”与中国磋商的模式，而这显然不利于中国和东盟在南海安全区域间治理中保持平等协商的政治地位。对此，丹麦学者李斯洛特·奥德高 （Liselotte Odgaard）曾在文章中给出了客观的分析，他认为，“东盟在处理南海问题和预防地区冲突过程中的这种做法表明，它并没有以与中国就南海问题达成多边安排和构建地区行为准则为目标，更别提多边共同开发安排了。”③Liselotte Odgaard，“The South China Sea:ASEAN's Security Concerns about China，”Security Dialogue，Vol.34，No.1（March 2003），p.22.正是因为东盟的这种方式与心态，东盟和中国在共同维护南海区域安全的实践过程中才出现“高调的意愿、乏力的行动”的特征。④张明亮：《超越僵局——中国在南海的选择》，香港：香港社会科学出版社有限公司2011年版，第309页。

五 南海安全区域间治理的可能路径

由于南海安全存在着显著的内在脆弱性和一系列现实困境的存在，南海安全区域间治理进程中，东盟与中国的努力和应对区域安全现实威胁的需求之间存在着不小的差距。因此，中国-东盟在南海安全区域间治理方面还任重道远，需要共同克服目前存在的安全脆弱性和现实困境，为实现南海区域安全得到良好治理寻得一条有效路径。

第一，南海安全区域间治理需要一个与之相吻合的制度规范。从理论的层面来看，区域间主义作为国际互动的一种新层次，它通过创建涉及一系列广泛议程和政策议题的“辅助性制度”而被赋予国际制度建设的核心功能，而正是由于制度规范建设在区域间治理进程中的核心位置，它成为区域间治理得以实现的一种核心路径。①郑先武：《区域间治理模式论析》，载 《世界经济与政治》，2014年第11期，第111页。具体到南海安全的区域间治理进程，南海安全实现与维护的制度、规范建设同样必不可少。以目前中国-东盟在南海区域安全议题上的对话与互动情势来看，建立与南海区域安全现实需求相匹配的制度规范和对话、合作平台至少应当分以下两个阶段来施行相关的步骤。

首先，以全面有效落实《行为宣言》为契机，着力推动中国与东盟国家海上互信关系的建设。一直以来，中国提出的“共同开发”政策并未得到东南亚相关争端国家的笑脸相迎，而这种状况在《行为宣言》签署后也并未得到根本性好转。以此，学者伊恩·斯托里（Ian Storey）甚至认为，《行为宣言》作为南海地区争端控制机制事实上在实践中的效用越来越低。②Ian Storey，Southeast Asia and the Rise of China:the Search for Security（New York: Routledge），2011，p.97.值得庆幸的是，经过漫长的对话与沟通，2013年东盟与中国就全面有效落实《行为宣言》达成一致。这一共识达成后，加紧全面有效落实《行为宣言》成为中国和东盟就南海问题互动的当务之急，其中包括海上安全在内的海上合作无疑成为重中之重。③《王毅：处理南沙争议可以“三管齐下”》，中华人民共和国外交部网站，2013年8月3日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1063938.shtml。以此为契机，中国应通过一系列功能性的合作推进中国和东盟国家海上互信关系走上新台阶。其次，以探讨与建立“行为准则”为契机，构建中国-东盟海上共同安全规范，为实现南海安全区域间治理的良好运行奠定基础。细致分析东南亚部分国家对“行为准则”的期待，可以发现，“行为准则”相比《行为宣言》更受欢迎的关键原因在于其具有的所谓法律“约束力”，而以这种“约束力”针对和限制中国在南海的行为则是东南亚有关国家最初寻求建立“行为准则”的目标。④Carlyle A.Thayer，“ASEAN's Code of Conduct in the South China Sea:A Litmus Test for Community Building？”Japan Focus，Auguest 20，2012，http://www.japanfocus.org/-Carlyle_A_-Thayer/3813/article.html.然而，透过《行为宣言》目前的落实情况来看，“行为准则”的“约束力”和惩罚机制也未必能保证东南亚有关国家不再执行单边举措和破坏南海地区的和平稳定。在这一情形下，中国应致力于和东南亚国家将协商和沟通的“行为准则”构建为中国-东盟南海海上安全规范和建立相应的对话、沟通平台，在“主权争议”无法获得实质性解决的情况下以中国-东盟南海海上共同安全规范的重塑来增进中国和东盟国家在海上安全方面的互信关系及为南海安全区域间治理提供一个适合的制度规范。

第二，南海安全区域间治理需要一个与之相匹配的角色与身份，而这也是中国和东盟能够切实在治理过程中产生共同利益与采取与之相对应的对话、合作政策与行动的前提。安全具有显著的主体间性，而相关行为体间共享的观念指导着国际关系行为体的身份的认同和对利益的解释。①Alexander E.Wendt，“Anarchy is What States Make of It:The Social Construction of Power Politics，”International Organization，Vol.46，No.2（Spring 1992），pp.391-425.换言之，认同授之以共同身份，促进共同利益的产生，进而有助于相关行为体开展有助于总体目标的具有协调性的行动。

南海安全区域间治理目前的现状表明，无论是以东盟为中心的“东盟模式”，抑或是以中国为关键驱动力的“中国模式”，均面临着共有身份与角色缺失的现实困境。东盟成员国间虽有“安全共同体”建设的现实压力，但由于对南海安全威胁现实感知并不一致，在南海区域安全方面采取的政策和行动也不尽一致。中国作为南海国家，对维护和实现南海安全有着迫切的追求，也有志于做一个负责任的大国，致力于同东南亚国家发展友好关系，在不伤及主权的情况下，为区域合作提供必要的公共产品。②张明亮：《南中国海合作困局中的希望》，载《联合早报》（新加坡），2010年9月7日。相比之下，美国、日本、印度等国家以海上安全为名，介入南海安全治理的过程中却各怀程度不一的对华考量。受此影响，南海安全区域间治理进程中的对话与合作进展缓慢。为此，如何为南海周边中国和东盟塑造一个共有身份与角色及如何界定好区域外美国等国家的角色，考验着南海安全区域间治理进程中中国和东盟的智慧。

第三，南海安全区域间治理还需要一个对其有建设性意义的治理环境。区域间治理非常重视制度的建设与规范的内化、扩散，以期实现区域内外相关行为体学习和尊重已有的区域间治理规范。在这一过程中，规范扩散实质上是表面的行为，深层次上却是相关行为体就区域间治理规范“改变”或“重塑”能力的重新分配。这在赋予相关行为体规范权力的同时，也在区域间治理实践中就关键驱动行为体作了选择。③郑先武：《区域间治理模式论析》，载《世界经济与政治》，2014年第11期，第115-116页。南海安全区域间治理进程中，东盟在地区多边安全框架中处于“驾驶员”地位，以东盟为关键驱动力的南海安全区域间治理具有明显的“东盟特性”；而中国在与东盟长期的互动中，渐趋将中国关于南海安全的原则内化进区域安全规范，并通过在其中发挥积极作用，日渐成长为另一个关键性的区域间治理行为体。诚然，东盟和中国作为南海安全区域间治理最主要的两个行为体，在区域安全治理制度、规范和平台建设方面有着与共同维护南海和平之责任相对等的权力。但这并非就表明南海安全区域间治理有了建设性的内外环境。

中国和东盟在共同维护南海安全与稳定方面的认识并无太大出入，而这种共识缺乏稳定的战略基础则是中国和东盟国家海上安全关系的脆弱性不断彰显的关键原因。受此影响，东盟和中国在南海安全区域间治理的对话与合作进程中不得不面临诸般现实困境。中国-东盟关系缺乏稳定战略基石的根源在于中国和东盟在经济与战略方面还存在着一些未获解决的问题。虽然过去二十多年的历史证明，中国和东盟经贸关系的发展和中国在经济上让利无法让中国完全缓解在南海方向上的战略压力，但中国与其他大国相比在发展与东盟国家经济关系时有着显著的优势。①参见李晨阳：《对冷战后中国与东盟关系的反思》，载《外交评论》，2012年第4期，第17页。因此，中国应竭力发挥优势，在与东盟国家发展经贸关系时，努力和这些国家一道克服目前存在的问题，在共同推动双方贸易量增长的同时，应着力提升中国-东盟经贸关系的“质”。中国-东盟自贸区的“升级版”不仅是中国-东盟在地区产业发展上“契合度”的提升，也应包含着推动东盟对中国的依附发展的持续加深。以此为基础，南海安全区域间治理或将有着更为有利的内在环境。

界定好美国等南海区域外大国在南海区域安全中的角色以及使这些国家在南海安全区域间治理中产生建设性的作用，关乎着南海安全区域间治理的外在环境。在南海安全区域间治理的“东盟模式”与“中国模式”中存在着明显的中国、东盟和区域外国家的三角互动关系，而中国和美国等域外大国的关系则是影响三角互动关系发展态度的根本。为处理好与大国的关系，中国提出了“新型大国关系”主张，以期实现不冲突、不对抗和世界政治经济发展不平衡背景下保持中国和美国等大国相互尊重、互利共赢。构建“新型大国关系”的核心和关键在于中美“新型大国关系”的建立，而这为美国等域外大国在南海局势中发挥建设性作用与实现南海安全区域间治理外在环境的优化，提供了有益的基础。

六 结论

南海安全具有显著的跨区域特质，长期受区域内外中国、东盟与美国等多重行为体因素的影响。诚然，南海区域安全深受美国构筑的地区安全体系的影响。但是，在南海安全区域间治理进程中，东盟和中国却扮演关键驱动力的角色，并在长期的治理实践中形成了富有各自特色的治理模式。南海安全区域间治理“东盟模式”和“中国模式”由此产生。

“东盟模式”既体现为“准区域间主义”的东盟和中国、美国等大国的双边对话与合作关系，又展现为以东盟地区论坛等为中心的跨区域多边对话与合作关系，还体现在东盟和欧盟等其他区域集团组织在南海安全治理方面区域间对话与合作关系。在长期的实践中，南海安全区域间治理的“东盟模式”展现出十分鲜明的东盟特色，深受“东盟方式”的影响，强调东盟规范的扩散和推广和侧重于非传统安全等低敏感领域的功能性合作。“中国模式”是建立在“东盟模式”基础之上、强调中国对东盟在南海安全区域间治理进程中“驾驶员”角色地位的尊重和在其中发挥中国规范的价值以及积极彰显中国的关键行为体角色。因此，“中国模式”在呈现出部分类似“东盟模式”特征的同时，也明显地展现出认知变化与行为调整的变化态势，而这也正反映了中国在南海安全区域间治理进程中关键行为体角色越发重要。

当前南海安全局势的一再紧张表明，现有南海安全区域间治理制度安排、平台合作水平并不能满足中国-东盟共同维护南海局势稳定的需要。这既是南海安全体系内在脆弱性的结果，也是中国-东盟在现实困境前尚未找到合适解决方案使然。为此，南海安全区域间治理需要寻找一条对中国、东盟与地区环境均合适的路径。从目前的治理现况与中国-东盟合作态势来看，重构制度与规范、重塑共有角色与身份和创造建设性的治理环境或将是实现南海安全区域间治理向好发展，使之在维护南海区域稳定方面作出更大贡献的可能路径。

【修回日期：2015-08-29】

【责任编辑：苏 娟】

葛红亮，广西民族大学东盟研究中心助理研究员，国际关系专业博士（南宁邮编：530006）。

D815.5

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2095-574X（2016）02-0077-26

*本文受国家社会科学基金西部项目“21世纪‘海上丝绸之路’地缘安全基础研究”（15XGJ007）、广西高校科学研究一般项目 “‘中国-东盟命运共同体’建设及广西的角色研究”（KY2015YB085）、广西科学实验中心中国-东盟研究中心一般项目“国际海洋秩序变迁下的南海‘断续线’研究”（KT201405）、广西民族大学2014年人才引进项目“新时期印度‘东向政策’及其对南海局势的影响”（2014MDQD010）的资助。感谢 《国际安全研究》杂志匿名审稿专家的评审，行文中的不当之处由作者承担。

2015-06-20】