基层人大民主拓展途径探讨

2016-03-15戴桂斌

湖北文理学院学报 2016年12期

关键词：选区选民候选人

戴桂斌

（湖北文理学院鄂北区域发展研究中心，湖北襄阳441053）

基层人大民主拓展途径探讨

戴桂斌

（湖北文理学院鄂北区域发展研究中心，湖北襄阳441053）

改革开放以来，基层人大在行使人民当家作主、保障基层群众有序政治参与等方面，都发挥了积极作用。但是，基层人大还存在着代表选举制度不完善、代表结构和履职能力不足、人大作用发挥有限等问题，导致基层人大在基层民主中的应有功能还未充分发挥出来，需要在实践中不断创新和拓展。要拓展基层人大民主，就要改革完善选举制度，健全代表活动机制；完善代表负责机制，发扬代表履职作用；加强人大自身建设，强化权力机关作用。

基层人大；基层民主；人大代表

基层人大是我国基层民主的重要内容。基层人大是我国基层地方国家权力机关，是指地方人大中县及县以下人大即县、乡两级人民代表大会，是人民群众参与管理基层国家事务、行使人民当家作主权利的基本形式和途径。改革开放以来，基层人大在行使人民当家作主、保障基层群众有序政治参与等方面，都发挥了积极作用。但是，基层人大在基层民主中的应有功能还未充分发挥出来，需要在实践中不断创新和拓展。

一、基层人大民主存在的主要问题

改革开放以来，我国基层人大在行使人民当家作主、促进基层经济社会又好又快发展等方面取得了积极成效。但是，随着基层群众民主意识的增强，民主法制建设的不断推进，基层人大还面临一些问题和不足，需要进一步加强和完善。

（一）代表选举制度不完善

人大代表是人大发挥效能的主体力量，关系到人大职能的有效发挥和基层民主建设。在现阶段基层人大代表的选举中，仍然存在着一些缺陷，直接影响着基层人大作用的有效发挥。

首先，选区划分和名额分配的缺陷。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（下称《选举法》）第二十四条规定：县、乡人大的“代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”这种按居住地和按单位分别划分选区下，不可避免产生一些问题，一是容易造成代表和选民关系脱节，难以形成代表同选民之间的互动；二是给操控选举带来方便，容易造成选举不民主现象的产生；三是划分选区划分标准不统一，给选举造成困难和不民主。在实践操作中，农村居民通常按居住地划分选区，而城市居民事实上存在着按居住地和按单位划分选区，由于存在着按单位和居住地两种并存划分选区方式，这就可能造成选举中的问题。民主选举通常与人们的利益相关联，而城市选民的利益大致分为两方面：一是有关个人生活方面的，包括居住情况、上学就医、小区管理、社会治安、道路交通等；二是和工作单位相关联方面的，包括提职晋级、薪酬待遇等。就这两方面利益实现方式来看，前者利益所涉及的属于社区性事务，按居住地划分选区投票，有利于这方面利益的实现。而后者利益则是由选民所在单位获取的，和人大代表选举关联不大。另外，以单位为选区选举容易使选举行政化，且小单位利益得不到保障。同时，居住地和单位两种划分选区并用，也容易造成选民登记重登和漏登现象，代表名额也不好分配。［1］

其次，代表选举竞争机制不足。《选举法》第二条规定：县、乡人大代表，“由选民直接选举产生”。但是，现阶段这种直接选举的基层人大代表选举却缺少竞争性。一是候选人产生上缺乏竞争性。《选举法》第二十九条规定，推荐候选人既可以由政党、人民团体单独或联合推荐，也可以由选民10人以上联名推荐。但实际上，候选人产生通常由单位或组织推荐，而由选民10人以上联名推荐代表候选人的情况罕见，即使联名推荐的候选人，也往往被“协商、讨论”刷掉了，有学者称这种选民对候选人产生没有选择余地缺乏对抗性竞争的选举为“确认性选举”或“安排性选举”，缺少民主的选举。湖北省潜江市第五届人大换届选举就是典型事例。2003年11月，潜江市（县级市）第五届人大换届选举投票结束后，包括第四届人大代表姚立法在内的32名自荐参选人全部落选，其最主要原因是操纵选举的痕迹明显。［2］二是选民与候选人之间缺乏沟通与互动。《选举法》规定，由选举委员会向选民介绍候选人情况，可以用各种形式宣传代表候选人。但在具体选举实践中，由于选举委员会垄断了候选人的资料，介绍的内容一般为代表候选人的姓名、年龄、工作简历等情况，对其工作能力、参政议政能力则很少提及，更谈不上政绩乃至政见等情况介绍。由于对候选人缺乏了解，导致代表选举不真实，选民随意填写选票现象大量存在，不能真实反映选举人的意志。三是选举与选民的利益相脱节。选举的魅力在于选举和选举人的利益相关联，否则，其选举只能是徒有其名，就会失去选举的意义。事实正是这样，由于相关法律没有规定直选人大代表必须从本区域产生，因而在基层人大选举实践中，常常出现一些候选人并没有在本选区获得提名，却通过“组织”的意图而转移到本选区并顺利成为本选区的人大代表。由于代表并不了解本选区选民的利益诉求，因而也就无法代表选民的利益。

第三，流动人口的选举权得不到充分保障。我国正处于经济快速发展和社会加速转型时期，大量人口处在流动之中，这给经济发展带来活力的同时却给基层人大选举带来了不利影响。以2005年为例，当年我国人口总数为13.0756亿人，其中流动人口为1.4735亿人。据有关专家推算，在基层人大代表选举中，应参加而未参加登记的人员约1.3亿人，在户籍所在地名义上登记而实际上并未参加选举的选民及委托他人投票参加选举的分别约0.47亿和0.46亿人。总共约有1亿人因采取户籍所在地登记选民制而不能参加或没有亲自参加选举。［1］这些庞大的流动人口的选举权利得不到充分的保障，其选举的质量、真实性也因此会受到一定程度的影响。

（二）代表结构和履职能力不足

就基层人大代表的结构和履职能力来看，也在一定程度上还存在着代表结构不合理、履职能力不足等问题。

第一，代表结构不合理。人大代表结构是否合理，主要体现在三个方面：一是普遍性，即代表应有来自不同界别、阶层、民族、区域等各方面的代表；二是国体性，即代表要体现出国家政权的人民性质；三是合理性，即代表应该有能力行使人民赋予的权力和有能力为实现人民利益开展工作。［3］依此标准来考察，我国基层人大代表的结构还存在着诸多不合理之处。一是“官多民少”。在县、乡两级人大代表中，县乡领导干部代表多，基层一线的工人、农民、科技人员代表少；兼职代表多，专职代表偏少。领导干部代表偏多，人大代表的代表性和人民性就难以充分体现。官员本来就需要接受人大监督，但在人大会上却又变成了权力机关的代表，由被监督者变成为监督者——自己监督自己。而代表实行兼职制，就难以保障代表们有足够的时间和精力切实行使代表职责。二是单位、部门利益代表多，公众利益代表少。一些来自单位的代表受制于某一单位或组织，其履行代表职责就难以公正无私，其工作成效可能大打折扣。三是经营管理者多，普通职工或弱势群体少。代表中来自一线的占人口多数的普通职工、农民人数偏少，他们的利益往往无人代表。

第二，部分代表履职能力差。人大代表只有具备一定的政治素质和议政能力，才能代表人民行使好权力。由于代表基本上是兼职的，而且一些代表缺乏职业水准，专业水平低、议政能力差。人大作为权力机关，基层人大具有重大事项决定权、人事任免权和监督权。要履行好这些权力，代表要有一定的履职能力。行使监督权，如果没有一定的法律知识，行使重大事项决定权，是难以有效行使代表职权的。一些来自基层的代表，有的不把代表看成一种职责而是把代表当成一种荣誉，其知识文化水平和议政能力都有一定差距，不能很好地履行人大代表的职能。［4］

第三，对人大制度认识上有差距。与党委和政府相比，基层人大应有地位没有体现出来，导致人们对人大的认识产生了偏差。基层人大不仅在老百姓心中地位不高，信任度不够，老百姓遇到问题，宁愿一级一级上访，也很少找人大或人大代表解决，就是在一些干部眼中，许多人也把到人大工作看成为“退居二线”，是退休的前站。“年龄大了不要怕，还有政协和人大”。

第四，代表履职保障不够。一是时间保障不够。每年的县乡人大会期过短，使得人大代表不能有效行使代表职责。一些乡镇人大会期只有1天，就是这短短的1天时间，往往还被挤占用来布置行政工作。“一晌午，两顿饭，想发言，没时间”。二是经费保障不够。一些地方财力不足，对人大经费投入有限，导致基层人大活动难以有效开展，人大作用发挥有限。三是设施保障缺乏。基层人大代表工作量大，但他们往往连基本设施都难以保障，如代表小组活动场地、资料、电脑、互联网等配备不足。四是信息畅通不够。代表的知政信息来源有限,知政信息主要靠人大会议提供的工作简报和相关材料。

第五，代表监管工作还需加强。搞好代表的监管，是发挥好代表作用的重要方面。在基层人大代表监管方面还存在不完善的方面，一是代表履职约束机制不完善，代表如果不能很好履行代表职责或履职较差的，缺乏相应的处罚规定，因而也罕见基层人大代表因履职不力而被罢免的案例。代表能否履好职，没有相应的制度约束，全凭代表自己作为，没有处罚措施。二是代表激励机制不健全。代表履职好，能切实履行代表职责，也没有相应的表彰激励机制，代表也不一定能够获得连任。

（三）人大作用发挥有限

基层人大作为基层国家权力机关，主要有决定权、任免权和监督权等三项权力，这些职权在实践中落实困难，往往被软化被虚置，人大应有职能作用尚未充分发挥。

首先，决定权被软化。相关法律规定，作为权力机关，人大拥有重大事项的决定权。但什么是“重大事项”没有明确界定，这就导致人大决定权被软化，在实际操作中容易落空。一些本应由人大作出的重大决定事项，如地方经济社会发展的重大决策，往往被基层党委或政府挤占，许多基层党委还不习惯通过人大决定重大事项，往往避开人大越俎代庖，或以党委文件，或者以与政府联合发文的形式避开人大，人大还要为党委、政府的决定背书。人大重大事项的决定权被侵占，人大被讥笑为“橡皮图章”：“党委决定，政府执行，人大靠边”。造成一些地方发展规划朝令夕改，一届（个）领导一个规划，政绩工程、面子工程流行。

其次，任免权被虚化。相关法律规定，人大对同级“一府两院”的官员具有任免权。事实上，基层人大对来自上级或同级党委的拟任人选，存在着对推荐人选不了解，又没有能力理解的窘况，仅靠非常有限的个人简历之类的材料了解情况，对党委特别是上级党委拟任人选不敢行使否决权，党委推荐谁，都得同意，很少有党委特别是上级党委推荐拟任人选而不能通过的案例，人大事实上成为上级或同级党委任免官员的“橡皮图章”，任免权被虚化。

第三，监督权不到位。根据相关法律规定，人大对“一府两院”工作有多项监督权力。但是在现实中，人大对“一府两院”的监督还是显得软弱无力。造成人大监督不力的原因有多方面，一是人大与政府的地位不协调。通常情况下，政府领导人在党内地位高于人大领导人，虽然现在地方党委的主要负责人兼任人大负责人，但其重点不在人大，而且许多重要决定都是由党委决定的，人大的“监督”成了党委、政府的背书。二是监督责任不明确。人大如何行使监督权？行使监督权有哪些程序？都缺乏关法律规定或规定模糊。比如人大的预算监督权就严重弱化，甚至长期“虚置”，人大预算监督缺乏约束力。［5］

二、基层人大民主拓展的主要途径

要拓展基层人大民主，就要不断完善和推进基层人大制度，健全基层人大对人民负责机制，保障基层群众有序政治参与。

（一）改革完善选举制度，健全代表活动机制

第一，改革和完善代表选举制度。一是科学划分选区。现有的按居住地和单位划分选区存在一定的不合理性，影响选举质量，导致选举不民主。要改革和完善选区划分方式，逐渐统一选区划分标准，无论农村还是城镇，统一按照居住地划分选区，实现选举与选民利益直接关联，提高选民参与积极性，提高选举质量。二是严把代表候选人关。代表候选人确定是选举的重要环节，要严格把握，一方面要注重候选人的参政议政能力，把有参政议政能力的人确定为代表候选人；另一方面要注重候选人结构的合理性，适当减少干部代表数量，尽量增加和提高群众代表数量和比例。选举中严把代表条件，把密切联系群众、具备一定履职能力作为代表候选人的必要条件，把议政能力强、愿意为群众谋福利、群众信赖的优秀分子选为人大代表。三是引入竞争机制。现行代表候选人多数是由组织推选、提名的，选举缺少竞争性。应加大选举环节的竞争性。在候选人提名环节上，在保障组织推选、提名的前提下，应尽量扩大选民推荐或个人自荐提名，增强选举的竞争性，提高选举质量。选举过程中，也要适当增加竞争环节，如竞选演讲、答辩及候选人之间辩论等竞争环节，增强选举的民主性。

第二，优化代表结构，逐步实行代表专职化。优化代表结构，一方面要适当压缩代表规模。目前基层人大代表规模较大，且多数为各级官员。优化代表结构，就是要适当缩小人大规模，减少官员代表，扩大基层一线代表的数量和比例，增强代表的群众性。另一方面是逐步实行代表职业化或专职化。我国现行的人大代表基本上是兼职的。代表的兼职性不利于人大作用的有效发挥，应逐步将部分基层人大代表专职化，使基层代表有时间、精力更好地做好代表工作，更好地发挥代表的作用。近些年来，一些地方在基层人大代表专职化方面进行了一些探索，取得了可喜的成绩，如四川省罗江县人大代表专职化方面的探索实践取得了较好的成效，专职代表的设立，使代表有时间、精力更好地做好代表工作，更好地了解和反映社情民意，更好地监督政府工作，更好地对选民负责。［6］

第三，健全代表工作机制。一是健全代表服务和保障机制。健全服务保障机制，一方面是健全代表活动经费保障机制，将代表活动经费列入本级财政预算，专款专用；另一方面是健全代表活动实施保障机制，保障代表办公设施、活动场地、资料设备等。使代表履职尽责有经费和设施保障。二是健全代表议案、建议办理机制。要建立和完善对代表的提案议案机制，可以采取多种措施，加快代表提案议案办理，如重点督办、督促协调办理等，提高代表议案办理质量和效率。三是健全代表活动机制。规范健全代表闭会期间的活动，是促进代表履职尽责的重要途径。定期、多形式、有针对性地开展闭会期间的代表活动，要把那些与人们生活密切相关的、普遍关心的热点难点问题、事关本地改革发展稳定大局的重要事项等作为代表活动的主要内容，注重活动实效。四是健全代表监管指导机制。要调动代表参加活动、履职尽责的积极性，必须健全代表监管指导机制，建立代表履职尽责各项制度，对代表履职尽责内容适时予以通报；为加强代表和选民互动关系，应建立代表述职制度，规定代表向原选区选民报告自己履职尽责情况，接受选民监督。同时，上级人大也要加强与基层人大的联系，既要加大对基层人大代表工作的指导力度，也要帮助基层人大代表解决工作中遇到的问题和困难，促进基层人大代表工作健康有序开展。

第四、加强代表培训，提高履职能力。新时期对代表提出了更高要求。基层代表要做好代表工作，必须加强培训，不断提高代表履职能力，一是培训的制度化。要从本地实际出发，制订代表学习培训制度，将代表学习培训规范化、制度化。二是培训的系统性。基层人大代表履职尽责时可能遇到经济、法律、科技等多方面问题，应针对代表情况，开展多方面系统培训。三是培训的灵活性。基层代表组成多样，层次不一，应因人、因地、因时灵活多样开展代表培训工作。对新代表，可开展履职前培训，培训内容包括人大基本知识、党的方针路线政策等；对涉及代表履职相关法律如《代表法》《组织法》《选举法》《监督法》等应重点培训；而对如何当好代表、如何开展调研、如何撰写议案、如何审议报告等，可开展专题培训。四是培训的经常性。代表培训工作要持之以恒，常抓不懈，既要抓好新代表培训，又要抓好老代表培训，确保代表培训的全覆盖。

第五，加强公众公共参与。加强公众公共参与，其一，大力培育公众参与意识。通过各种途径和渠道，大力开展公众参与意识宣传教育，努力培育公众主人翁精神和参与意识，积极参与社会公众事务。其二，努力扩大公众参与主体。扩大参与主体，要注重那些容易忽视的边缘人群，如下岗职工、离退休职工、进城务工农民、失地农民等人员参与，扩大参与主体，提高各类人员的参与积极性。其三，不断拓宽公众参与渠道。人大是公众公共参与的重要渠道，人大要吸进公众参与到人大活动中来，确保公众参与人大活动渠道的畅通，把人大打造为公众参与的主渠道，不断提高公众对人大工作的认可度和支持度。

（二）完善代表负责机制，发挥代表履职作用

人大职能发挥如何，作为多大，很大程度上取决于人大代表作用的发挥，因此要建立和完善人大代表对人民负责的机制，充分发挥人大代表作用。

首先，代表定期向选民述职，接受选民监督。代表是选民选举的，应对选民负责。《选举法》对代表与原选区居民或原选举单位的关系作出规定，要求代表应当与原选区选民或者原选举单位保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，接受选民和原单位的监督。加强代表与选民及原选举单位关系，向选民负责，接受选民监督。要做好人大代表向选民述职活动，一要制订好代表述职实施方案，二要做好代表述职评议和反馈工作，使代表述职评议工作落到实处。

其次，实行代表任职责任制，强化履职责任。基层人大代表一般是兼职的，代表工作只是副业，其代表职责并不明确。要完善人大代表对人民负责的机制，就必须加强人大代表任职责任制。一是明确和强化代表联系选民的职责。代表只有回到选民中来，才能了解选民意愿，才能代表选民，才能对选民负责。要采取措施，强化代表和选民联系，强化代表对选民负责意识。二是公开闭会期间代表履职情况。代表履职情况如何，闭会期间履职情况是重要方面。将代表闭会期间履职情况公开，一方面便于选民对代表履职情况的监督，防止代表滥用职权，以权谋私，另一方面可以防止代表怠于职守，有利于代表与选民互动，促使代表更好地对选民负责，更好地履行职责。公开基层人大代表闭会期间的履职情况，除涉及公民隐私、商业秘密和国家机密等特殊事项外，都应全部公开；建立严格的代表闭会期间履职状况登记制度，由专门工作机构公布；充分利用互联网、电视、公布栏等各种媒介公布代表履职情况。［7］

（三）加强人大自身建设，强化权力机关作用

作为基层国家权力机关，基层人大要加强自身建设，积极履行职责，充分发挥其应有作用。

首先，理顺党委和人大关系。理顺好党委和人大的关系，一是要改善党的领导方式，落实好党的领导是政治领导、组织领导和思想领导。不能用党的领导取代人大的权力机关地位，党委不能包办、代替人大权力，所有法定由人大决定的或涉及群众切身利益的重大事项，一律用党委提建议的形式，提请人大通过，由人大做出决定。二是要充分发挥人大党组织在人大中的监督保证作用。三是支持人大依法开展工作，保障人大职能的有效发挥。党委要不干涉并全力支持人大依法开展工作，保障人大作为国家权力机关的权威和地位。［1］在理顺党委和人大关系实践中，近些年来，出现了地方党委书记普遍兼任地方人大常委会主任。这一举措一方面有利于党对人大的领导，通过书记兼任人大主任这一方式，就使党的领导能直接在人大内部发挥作用，人大权威得以塑造，在很大程度上改变了人大“橡皮图章”的形象。但另一方面，这一举措也带来了新问题，它使本来十分集中的权力有可能更加集中于书记一人，加剧了权力的高度集中，容易造成表面上加强了人大权威，提升了人大地位，实则可能削弱了人大职权，降低了人大的法律地位。理顺党的领导和人大权力的关系还需要在实践中进一步探索，建构起既坚持党的领导又充分发挥人大权力机构作用的良性互动关系。

其次，落实好决策权。一是要界定好“重大事项”，将重大事项具体化。凡与本行政区域人们生活密切相关的具有全局性的事项，都属于重大事项，党委或政府不能越俎代庖，都必须提请人大，由人大议决，同样，重要规划和建设也必须经人大审核批准后方可实施。二是“一府两院”的工作，必须向人大报告，经人大批准后，方可实施。三是重要人事任免必须经过人大批准同意。人事任免也是人大决策权的重要方面。凡是由人大选举任免的“一府两院”官员，都必须由人大选举任免。

第三，激活人大监督制约机制。加强和完善基层人大监督制约机制，可以从三个方面进行：一是加强重大事项和人事监督。主要是抓好代表评议和述职评议：政府及其部门或“两院”向代表报告工作并由代表进行评议；由人大任命的部门负责人要向人大述职并对其评议。通过代表评议和述职评议，监督“一府两院”尽职尽责，促进他们搞好工作。二是完善预算监督。人大是预算的决策者和监督者，政府是预算的执行者和被监督者。人大预算监督包括信息、对话与强制三个维度。［8］强化人大预算监督，可以从多方面进行：建立预算听证制度、发挥人大调查权、鼓励人大代表充分行使监督权力以及注重与审计机关的配合等。浙江温岭市开展“参与式公共预算”，是基层人大加强预算的有益尝试。三是强化人大质询。质询是人大和人大代表知情权的体现，质询可以对政府施加压力，促使他们谨慎决策、谨慎施政,是人大监督体系中便捷有效的重要一环。基层人大质询权使用还不充分，其中原因很多，一方面一些人大代表本身就是官员，另一方面就是基层群众代表也不习惯去质询“领导”，更怕因此而得罪“领导”。因此，强化人大质询监督，是加强和完善人大的监督制约机制的重要方面，基层人大应加强对一府两院工作的质询，促进一府两院积极履行本职工作。

［1］季正矩.总结与展望：人民代表大会三十年［J］.当代世界与社会主义，2008(5):4-10.

［2］李凡.从潜江选举事件看中国基层民主的发展［J］.人大研究，2004(4):24-28.

［3］张惠敏.我国人大代表代表性缺失分析［J］.科学社会主义，2006(2):61-63.

［4］蔡定剑.论人民代表大会制度的改革和完善［J］.政法论坛，2004(6):8-18.

［5］王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设［J］.公共行政评论，2008(1):30-31.

［6］于建嵘.寻找突破——基层人大制度改革实验［J］.人民论坛，2013(26):30-33.

［7］郑旭涛.关于构建基层人大代表兼职责任制的思考［J］.学习与探索，2014(3):47-51.

［8］林慕华，马骏.中国地方人民代表大会预算监督研究［J］.中国社会科学，2012(6):73-90.

（责任编辑：徐杰）

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2095-4476(2016)12－0036－05

2016-10-27；