姚　欣

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）



《内罗毕国际船舶残骸清除公约》对我国相关立法的启示

姚欣

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

摘要：我国沿海海岸线漫长，沉船事故屡有发生，但目前尚未有一部完整的法律来规范沉船残骸的打捞清除及善后工作。2015年4月14日，《内罗毕国际船舶残骸清除公约》（以下简称《公约》）正式生效，它代表着国际上对残骸打捞和清除发展趋向的共鸣。本文将从分析我国船舶残骸清除现状入手，考量《公约》对我国的适用性，得出我国暂不宜加入《公约》的结论，并连系《公约》来对创立和完善我国残骸清除立法和规制提出建议。

关键词：《残骸清除公约》；船舶残骸清除；立法

《内罗毕国际船舶残骸清除公约》生效至今已近一年，目前有15个缔约国。作为航运大国的中国，虽暂未加入该《公约》，但在航运、海洋环境的保护、船舶保险、国内沉船残骸打捞和清除等诸多方面必将受到《公约》影响。因此，分析我国船舶残骸清除的现状，考量《公约》对我国的适用性，探讨其对我国船舶残骸清除立法的影响，已成为我国海事立法方面亟待解决的问题之一。

一、《公约》简况

一直以来，对于沉船事故发生后的残骸打捞清除（Wreck Removal）以及残骸对海洋环境的影响等相关问题，国际上及各国国内法都缺乏系统的理论研究和法律规定。随着海上贸易的不断发展，沉船事故频频发生，因沉船残骸所引发的各种问题得到了国际海事组织 （International Maritime Organization，简称IMO）的关注。1996年，IMO第73次会议第一次提出了《残骸清除公约草案》。经过多次大会的不断讨论、修改，最后于2007年5月在内罗毕召开的外交会议上决议并通过了《公约》。《公约》从2007年11月9日起一年内开放签署，并从满10个国家签署并批准加入的一年后正式生效。①2015年4月14日，自丹麦成为第十个缔约国的一年后，《公约》正式生效。

《公约》包括有二十一个条款以及一个附件，其内容以缔约国、受事故影响方和船舶所有方在残骸打捞和清除中的权利、义务为主，涉及《公约》适用范围，沉船事故处理的程序，强制打捞清除支出的补偿制度，争端的解决等方面。《公约》目的是确切划分各沿岸国对其专属经济区内残骸清除的权利及义务，进而保证船舶残骸得到及时、有效的清除，以弥补国际法律框架在规制残骸清除方面的缺陷。《公约》生效标志着一套比较完善的国际性船舶残骸清除制度得以首次创设，同时也是各国制定与完善相关法律制度的借鉴。

二、当前中国残骸清除状况分析

近十几年来，我国航运业不断发展，内外贸船舶数量激增带来了航道拥堵等问题，船舶碰撞、触礁等沉船事故频频发生。但是，由于我国在船舶残骸清除方面立法的缺失以及实践中船舶公司的难处，使得海事主管部门不能顺利开展清除残骸、清除费用支出的追偿方面的工作。

（一）我国缺少专门法律来规制船舶残骸的清除。涉及残骸清除的规定多分散于若干法律和行政法规中，比如《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）、《中华人民共和国打捞沉船管理办法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国防治船舶污染海域管理条例》等。以上法律法规中，《打捞沉船管理办法》对沉船打捞规定相对全面，但在残骸的定位、标记，残骸清除责任划分、费用清偿等方面未予明确，且自1957年实行至今的《打捞沉船管理办法》难以适应当今社会变迁和经济发展的要求，甚至部分规定与现行其他法律发生冲突，往往造成海事主管部门无法可依、有法难依的情况。

（二）我国涉及船舶残骸清除的以上法律规定中，对于清除责任主体的规定存在冲突，包括沉船所有人、沉船所有人与经营人、肇事方、污染海洋环境的船只或有关作业单位等不同规定。这些不一致的规定导致海事主管部门在沉船事故中认定责任主体时无所适从，残骸清除工作不能顺利进行。

（三）我国缺少有效机制以保障偿付清除费用。沉船事故发生后，海事主管部门第一时间对船舶残骸进行定位、标记和清除，这一过程会耗费大量的财力、物力和人力，随后海事主管部门向事故责任人追讨其花费，以及指派第三方清除公司代履行的报酬。但在实践中，由于清偿支出远远高于残骸及打捞物的价值，清除责任人或无力负担费用而选择破产，或隐匿其身份，将财产转移，并设立单船公司以躲避承担巨额清除费用的责任。基于以上原因，海事主管部门陷入两难境地，一方面，清除船舶残骸过程中的巨额支出无法得到保障；另一方面，适时且合理的清除残骸是其行政责任所在。

综合以上分析，面对我国船舶残骸清除的法律及实践现状，一部完整规定我国船舶残骸清除的法律和一套规范的船舶残骸清除制度亟待出台。

三、《公约》在中国适用的局限性分析

目前，我国在船舶残骸清除方面的立法及实践尚不完善，仍有诸多国内法尚未解决的问题。在此情形下，国内外学者对我国是否应该立刻加入《公约》，适用《公约》规定来规范我国残骸清除制度，并完善我国相关法律存在不同看法。笔者认为，我国加入《公约》的时机尚不成熟，适用《公约》的规定存在以下局限性：

（一）《公约》适用范围对中国存在局限性

由于航行条件、航道复杂、船舶密度大等多种原因，目前我国沉船事故频发的区域是领海以内的水域，包括内水、内海、领海。《公约》规定适用区域是一缔约国专属经济区，其中第三条第二款规定了可扩大适用的范围。②因此，一方面，《公约》在我国沉船事故的多发地区不完全适用；另一方面，若《公约》适用于作为一国可完全行使排他主权的水域的领海，将会影响我国在领海内自由行使权利。通过国内立法来规定我国水域内的船舶残骸清除问题，比适用《公约》来解决相关问题更为合适。

（二）《公约》所规制的责任主体存在局限性

《公约》第十条第一款将清除残骸的责任主体规定为船只的“登记所有人”，“船只登记所有人需要负担本公约第七条至第九条中规定的定位、标记和清除残骸等各项花费”，并明确登记所有人的定义。③我国的《海上交通安全法》所规定的残骸清除责任主体是“沉没物、漂浮物的所有人、经营人”。笔者认为，相比较之下，后者的规定更符合我国残骸清除的现状。

实践中，船只实际所有人往往会设立单船公司，把购买的船只以该公司的名义进行登记，此外无任何财产。该公司在沉船事件发生以后即告破产，并且因为没有其他财产，在不能执行情况下逃避其承担清除费用的责任。若将责任主体限制于登记所有人，在上述情况下，船舶实际所有人无需承担责任，清偿费用无法得到保障；若将责任主体扩展到船舶的经营方及沉船事故过错方，能够相对合理且有效地追偿残骸清除的支出。

（三）《公约》在责任限制机制方面的局限性

近年来，沉船事故发生后清除残骸花费的人力、物力增加，总费用也不断提高，海事主管部门在清除残骸后向责任主体追偿的难度变大。《公约》允许在缔约国海事主管部门追讨残骸清除支出情况下，船只登记所有人援引所有相关的国际和国内制度来限制其责任。若我国适用《公约》这一规定，则清除责任人可援引《海商法》第十一章④的限制责任，该规定的责任限额一般远少于清偿残骸的支出，从而难以足额给付海事主管部门的费用。这势必会对海事主管部门的工作产生影响，加大了政府在残骸清除方面的支出，不利于国计民生。因此，笔者基于国家和社会公共利益考虑认为，我国船舶残骸清除制度不适用《公约》规定的责任限制制度更为妥当。

四、《公约》对中国残骸清除立法的启示

结合笔者以上分析可知，我国暂未完全具备加入该《公约》的时机和条件。但是，在我国亟需建立一套相对完善的船舶残骸清除机制的情形下，《公约》作为国际性和代表性的残骸清除规制对于我国相关立法和制度建设有宝贵的启示和借鉴意义。下文中，笔者将对这些启示一一进行分析。

（一）扩大适用对象的范围

《公约》适用对象为“船舶”及“残骸”，并将“残骸”的范围适当扩大。“船舶”为在海洋中运营的各类船只，涵盖有固定平台之外的水翼艇、气垫船、潜水器、浮动航行器和浮动平台。“残骸”为发生沉船事件后，某艘沉没或者搁浅的船只；或者是沉没、搁浅船只的任何部分，涵盖当时或曾在该船只上的一切物品；或船只在航行中灭失的并在海洋中搁浅、沉没或者漂浮的一切物品；或将要或合理预期将要沉没或搁浅的某一船只，如果尚且未为救助该船只或处于危险中的任何财产采取合理措施的情况下。

我国目前仅有强制对沉没物、漂浮物进行清理的法律条款，比如《海上交通安全法》第四十条第一款的规定。⑤相比较而言，《公约》将搁浅物、即将沉没或搁浅的船只等纳入其适用范围，为海事主管部门清除这类虽未沉没但对海洋航行安全和环境产生阻碍物品提供了依据，无需浪费时间核定沉船沉物是否属于法律调整对象。我国在船舶残骸清除制度中借鉴《公约》对适用对象的规定，将有利于海事主管部门提高工作效率，保障国家和社会公共利益。

（二）建立呈报、定位和标记制度

《公约》第五条规定了沉船事故发生后，船长及经营人的即时呈报义务，并规定呈报所需包含的信息。⑥我国有关残骸清除的法律法规同样要求船长或经营人在事故发生后立即向海事主管部门呈报的义务，但未统一规定呈报的形式及内容，往往造成船舶报告信息的缺失，给海事主管部门清除残骸工作造成阻碍。借鉴《公约》有关事故报告的规定，统一呈报的形式，便于海事主管部门和海洋环境管理部门准确掌握和分析信息，迅速有效地采取措施清除残骸。

《公约》第七条、第八条是对缔约国在沉船事故发生后，准确定位、标记残骸，并公布其所在地区的义务的规制条款。我国在这方面仍处于立法的空白阶段，《公约》的规定为我国完善立法提供了启示。若一区域有沉船事故，未能对残骸进行准确定位和有效标记，很可能影响该区域航道安全，威胁过往船只的安全。在我国船舶残骸清除立法中加入有关规定，结合我国国情进一步明确有关制度，海事主管部门在对残骸进行定位、标记后，可依此规定向清除责任人追偿费用，保障清除费用能足额偿付。

（三）增设即刻强制清除的制度

船舶发生事故后，受影响的国家一般都给予船舶登记人一个合理期限，要求其在该期限内清除残骸，该国可在残骸未被清除的情形下强制清除，所有花费由船舶登记人支付，此即众多国家广泛适用的限期强制清除制度。《公约》第九条第六款在规定了上述制度之外，增设了即刻强制清除制度，即残骸的危害加重时，受影响国可以于通知船舶登记国和所有人之后，马上进行清除工作，登记人将负责相关的支出。

我国《海上交通安全法》有类似限期强制清除的规定，《公约》新增即刻强制清除的制度对我国有效规制沉船残骸的清除提供了启示。在某些船舶事故中，若不立即清除残骸，将会导致航道安全处于危险之中，或是对海洋环境造成巨大损害，相比等待船舶登记人来清除，即刻强制清除制度凸显出其合理性。因此，我国在船舶残骸清除立法中，可在延续《海上交通安全法》第四十条规定同时，增加即刻强制清除制度的规定，以应对紧急情况下残骸的强制清除问题。

（四）建立强制保险以及直接诉讼的制度

《公约》第十二条是对强制保险以及直接诉讼的规定，它成为保障清除花费得到给付的重要依据。该条虽未直接规定保险人需对沉船残骸进行清除，但是将其放在与船舶登记所有人相同的地位，根据该规定海事主管部门或关联第三方可以诉讼方式来实现保险人清除沉船残骸的责任。

正如前文所提及，船舶事故发生后，拥有该船舶的单船公司通常以破产为由逃避残骸清除的责任。即使沉船事先投保船舶责任险，但根据保险合同中的先付原则，船舶登记所有人须先向海事主管部门支付费用后，才可向保险公司求偿。在实践中，一些船舶所有人因不愿承担保险公司不予赔偿的风险，也不愿支付巨额的残骸清除费用，宁愿选择破产。在这种情况下，海事主管部门无法从船舶所有人处得到赔付，也没有要求保险公司赔付的法律依据，往往造成残骸清除费用得不到保障，处于尴尬境地。⑦

《公约》中的强制保险以及直接诉讼条款值得我国借鉴。在我国今后立法中，强制要求进入我国领海以内的船舶持有保险或提供财务担保，在事故发生后船舶所有人拒绝支付清除费用情况下，海事主管部门可以诉讼方式要求保险人或担保方支付其清除沉船残骸的花费。

五、结语

随着《公约》的生效，国际船舶残骸清除法制得到进一步完善，成为各国国内相关立法的借鉴和范本。我国目前还不宜加入《公约》，但亟需建立一套规范完整的残骸清除法律和制度。从我国现状出发，吸收或借鉴《公约》中利于我国的规定，将促进我国残骸清除法律和制度的建立与完善，加速我国沉船事故的有效处理，维护航行安全及海洋生态，从而更好地保障国家和社会公共利益的实现。

注释：

① 罗晓斌：《对〈内罗毕国际船舶残骸清除公约〉的再思考》，载《中国海商法年刊》2011年22卷第1期，第87页。

② The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，（2007）.第3条第2款：本公约可扩大适用于一缔约国涵盖领海的领土以内船只的残骸，但需受于第四条第四款规制。

③ The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks， IMO，（2007）.第10条第1款：登记为船舶所有人的一人或多人，如果没有登记，即为发生沉船事故时拥有该船的一人或多人。在船舶所有者是国家并由在该国登记为该船经营者的公司营运的情况下，登记所有人为该类公司。

④ 《海商法》第204条：“船舶的所有人、救助人，对本法第二百零七条所列海事赔偿请求，可以依照本章规定限制赔偿责任。前款所称的船舶所有人，包括船舶承租人和船舶经营人。”

⑤ 《海上交通安全法》第40条第1款：“对影响安全航行、航道整治以及有潜在爆炸危险的沉没物、漂浮物，其所有人、经营人应当在主管机关限定的时间内打捞清除。否则，主管机关有权采取措施强制打捞清除，其全部费用由沉没物、漂浮物的所有人、经营人承担。”

⑥ The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，（2007）.第5条：“包括：残骸的准确位置；残骸的规模、类型与结构；残骸损坏性质与残骸状况；货物的质与量，尤其是一切有毒害物质；以及船上任何油类的数量与类别”。

⑦ 周鹏浩：《〈内罗毕国际船舶残骸清除公约〉对我国沉船打捞立法的启示》，载《中国海事》，2015年第9期，第54页。

参考文献：

［1］危敬添.《残骸清除公约（草案）》简介［J］.水运管理，2007，（4）.

［2］黄昭伟.《2007年国际船舶残骸清除公约》评析［J］.航海技术，2008，（6）.

［3］王再明，罗晓斌.《内罗毕国际船舶残骸清除公约》对我国的启示［J］.中国水运，2010，（6）.

［4］The Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，IMO，2007.

［5］周鹏浩.《内罗毕国际船舶残骸清除公约》对我国沉船打捞立法的启示［J］.中国海事，2015，（9）.

［6］傅旭梅.中华人民共和国海商法诠释［M］.人民法院出版社，1995.

［7］黄昭伟.《残骸清除公约》强制保险及直接诉讼制度的影响及实施前景［J］.珠江水运，2008，（4）.

［8］罗晓斌.对《内罗毕国际船舶残骸清除公约》的再思考［J］.中国海商法年刊，2011，22（1）.

［9］胡正良.沉船沉物打捞清除的若干法律问题［J］.中国船东互保协会咨询服务，2005，（10）.

［10］毕丹华.沉船沉物强制打捞清除中的若干法律问题［J］.水运管理，2007，（1）.