刘东峰，孙岩松

重大传染病疫情应急防控实践总结与思考

刘东峰，孙岩松

传染病；应急防控；实践

2003年，突如其来的SARS疫情，催生了我国公共危机管理的诸多变革，助力了军地疾控系统的完善对接，推进了联防联控能力的快速提升，在2009年高效阻击甲型H1N1流感疫情、2014年主动援助西非抗击埃博拉疫情等重大实践中得到突出印证。回顾10余年来的重大传染病疫情应急防控实践，对于应对复杂严峻的传染病防控和生物安全形势大有裨益。

1 防控实践简况

1.1 我国近年来防控简况 十余年来，我国先后成功应对了SARS、人感染猪链球菌病、H5N1禽流感、重症手足口病、人感染粒细胞无形体病、甲型H1N1流感、发热伴血小板减少综合征、基孔肯雅热、西尼罗病毒病、人感染H7N9禽流感、登革热等一系列重大突发新发传染病疫情，肺鼠疫、霍乱、炭疽、人感染H5N1高致病性禽流感等暴发疫情，以及MERS、寨卡、黄热病、裂谷热等输入性病例。纵观十余年的实践，我国的重大传染病疫情防控能力得到明显提升，突出表现在：(1)2003年，我国疾控体系刚刚重新构建，体制机制尚不健全，由于缺少应有的应急反应预案、专业技术方案和科技成果储备，在遭遇突如其来的SARS暴发疫情时，几乎“束手无策”；(2)2009年、2013年，我国疾控体系已经全面加强，在面临甲型H1N1流感国际大流行、人感染H7N9禽流感大面积暴发时，重点构建了检测鉴定、医学防护、预防治疗等科技防线，高效阻击了疫情蔓延；(3)2014年以来，我国建立了统一组织指挥、军地联合、多部门协作的重大传染病联防联控机制，系统构建了包括侦检、消防、救运、诊治的专业技术链条和药材物资储备，从容应对了埃博拉、MERS、黄热病、裂谷热等重大国外疫情，并通过执行“援非抗疫”任务，实现了传染病防控关口的境外前移。

1.2 我军在重大疫情防控中的地位与作用 军队疾控系统是国家公共卫生体系的重要组成部分，在核化生医学防护、公共卫生应急处置、重大疫病关键技术研发等领域具有一定的特色优势，具有训练有素、突击能力强、组织纪律性强、环境适应性强等特点。军队疾控系统自重组构建以来，圆满完成了重大国事活动阅兵保障，在面临多重传染病疫情风险的情况下，确保了阅兵部队卫生防病安全；有力抗击了SARS、H5N1禽流感、H7N9禽流感，及时提供疫情分析和防控建议，关键时刻成功研制出特效抗病毒药物；严密构筑了检测确认、高效救治、卫生防护三道防线，成功防控处置军内外50余起甲型H1N1流感疫情；连续处置军内多起群体感染腺病毒疫情，分别支援地方完成了鼠疫、炭疽、流行性出血热、基孔肯雅热、手足口病等100多起传染病疫情应急处置任务，在国家和军队公共卫生体系中发挥了不可替代的特殊作用。

2 防控组织管理

2.1 防控系统解析 传染病防控能力是由若干相互作用和相互依赖的子系统组成的有机整体，包括不同要素能力、上下层级能力和各个环节能力。要素能力包括组织指挥能力、业务管理能力、支撑保障能力等；层级能力区分战略、战役、战术级别；环节能力包括专业技术能力、训练指导能力、联防联控能力等。其中，不同要素能力之间具有关联效应，应体现一致性；上下层级能力之间应该具备衔接效应、体现一致性；各个环节能力之间应该集成链条、体现动态性。

2.2 阶段划分 重大传染病疫情应急防控是复杂系统工程，可以抽象为一个应急事件，以时间序列的视角，分为应急前期、应急期和应急后期。运用危机管理理论(PPRR理论)及通用模式，可以认为重大传染病疫情防控的应急前期对应预防(prevention)阶段和准备(preparation)阶段，应急期对应响应(response)阶段，应急后期对应恢复(recovery)阶段，以此来理清传染病疫情发生、发展和演变规律，在不同阶段实施不同策略，实现控制传染病疫情发展和消减传染病疫情危害。

2.3 构成要素 重大传染病疫情暴发是诸多自然因素及社会因素交互作用的结果，具有突然发生、事态紧急、快速传播、影响复杂、危害严重等特点，只有多部门联动、全社会组织、群众性参与，才能快速防控和扑灭传染病疫情。其中，法规制度、应急预案、体制机制等属于组织要素，能够增强应急处置的科学性、高效性，减少随意性、不确定性；人才队伍、技术手段、专业装备、药材物资、信息资源等属于支撑要素，是影响传染病疫情防控成效的重要基础。

2.4 关键环节 传染病疫情转归是一个动态过程，防控过程应该实施动态管理，统筹组织全过程、全要素，控制关键环节。疫情防控不同阶段的关键环节，决定着不同阶段的工作重点。预防阶段主要包括监测预警、风险评估等关键环节；准备阶段主要包括启动预案、应急演练、物资筹备等关键环节；响应阶段主要包括决策指挥、综合防控、资源调度、信息传递等关键环节；恢复阶段主要包括总结评估、改进完善等关键环节。

2.5 集成建设 传染病防控能力既包括基于专业知识和业务技术的能力，也包括基于组织体制和运行机制的能力。传染病防控能力是不断发展变化的，包括现实能力和潜在能力，能够通过持续建设不断加强。传染病防控能力是由诸要素有机组合的综合能力，不是能力构成诸要素的简单相加，同时受多种因素的影响和制约。在机构建设实践中，不能片面地追求提高某一单个要素的高质量和高效率，而是应该对多个功能单元和能力要素进行综合集成和系统优化。

3 防控经验总结

3.1 遵循法规制度 非典之后，我国迅即出台了《突发公共卫生事件应急条例》，修订了《传染病防治法》；构建了以“一案三制”为核心的制度框架，完善了突发事件应急预案方案体系、法制体系、管理体制、运行机制，为组织、指挥、计划、协调、实施、管理和控制重大疫情防控实践提供了基本遵循。军队相应修订了有关应急预案、技术标准、操作流程、工作指南和实施方案，实现了军地重大传染病疫情防控实践的有序对接。

3.2 坚持联防联控 通过建立重大传染病联防联控机制，强化了部门、军地、区域、政企之间的协调联动，优化了关键环节的组织管理、核心要素的资源配置，有效保证了各项防控措施落实到位。通过完善军地联动合作机制，国家卫生计生委和原总后卫生部建立了卫生应急联动工作机制，制定了军地传染病防控合作机制；解放军疾控中心与中国疾控中心、动物疫病防控中心、出入境检验检疫系统及部分省级疾控中心建立了合作机制，为高效防控重大传染病疫情提供了坚强保障。

3.3 抓住系统要素 我国从机构建设、专业队伍、应急力量、技术研发、物资储备、数据信息等方面，系统加大了传染病防控投入力度。军队疾控机构利用“纳入国家公共卫生体系建设”及军事斗争准备的契机，改善了应急处置训练、卫生监督监测、烈性病原体检测鉴定等基础设施，以及疫情直报、病原监测、远程会商等网络条件；优化了水、食品、放射防护、病原监测、虫媒控制等技术平台，加强了核化生医学救援、公共卫生应急处置、动物疫病防控等应急队伍建设，奠定了重大传染病疫情防控实践的要素基础。

3.4 依靠核心能力 针对疫情防控的关键环节，我国全面加强了传染病监测预警、实验室检验鉴定、现场防控处置等核心能力建设，并在诸多重大任务实践中不断砺练提高，推进了重大疫情防控整体能力的跃升。军队疾控机构统筹平战时卫生防疫防护保障和国家生物威胁防御需求，重点加强了遂行应急处置保障、军事作业环境适应、全体系专业技术支撑、全维度监测预警等核心能力，在历次国内重大传染病疫情防控及全球重大传染病疫情应对实践中均发挥了重要作用。

3.5 科研实力支撑 以“新发传染病综合防控技术体系的建立与应用”“重要动物病毒病防控科技支撑体系建立及应用”“我国应对突发传染病防控技术网络体系”为代表的一批重大科技创新成果，在我国防控H5N1、H1N1、H7N9、腺病毒感染等重大传染病疫情的紧要关头发挥了关键作用。军队自主研发的移动P3实验室、埃博拉病毒实时定量PCR检测试剂、重组抗埃博拉病毒单克隆抗体、新型重组腺病毒载体埃博拉疫苗，以及防护头罩、隔离担架、整体式正压防护服、新型抗病毒免洗皮肤消毒剂等科技成果，从检、运、消、防、治各个环节，为我国圆满完成“援非抗埃”任务提供了体系化科技支撑。

4 防控现实问题

4.1 病原更新加快，传染病疫情暴发频繁 病毒变异导致新型病原体不断出现，加之病原体跨物种感染、跨地域传播，造成新发突发传染病不断出现。据世界卫生组织统计，1970年以来，全球每年至少发现1种新型病毒，重大新发突发传染病疫情呈现暴发频率增加、传播速度加快、波及范围扩大等趋势。我国不断发生人感染禽流感传染病疫情，新型别病毒时有出现。随着对外交往日益密切、经济发展转型加快，我国输入外来疫病的风险不断加大，陆续出现MERS、寨卡、黄热病、裂谷热等输入性病例。近年来，受诸多因素影响，甲型H1N1流感、新型腺病毒感染等传染病疫情在我军多次发生。

4.2 危害程度增加 传染病成为人类的主要杀手，每年因传染病死亡的人数，约占全球死亡总人数的1/6。重大新发突发传染病疫情，成为威胁国家安全、社会稳定、公众健康、经济发展和国防建设的重大战略问题。2014年初西非三国暴发的埃博拉疫情，不仅夺取了数千人的生命、摧跨了当地本就脆弱的公共卫生系统，而且带来了重大的经济损失、引发了诸多的政治问题。2003年我国发生的SARS疫情，其破坏力不亚于一场战争。部队作为高度集中统一、经常在野外陌生地域执行特殊任务的集体，更易感染和传播传染病，一旦暴发传染病疫情，将造成大量卫生减员，严重削弱战斗力。

4.3 人为因素可能改变疫情性质 由于基因编辑技术、合成生物学、生命组学等生物高技术的突破性进展，人工合成、改造出新型病原体和致病微生物的难度明显减小。生物武器研发屡禁不止，一些国家和地区可能保持着先进的生物武器研发能力，政治团体之间的非常规战争可能表现为传染病疫情。随着生物技术门槛不断降低，一些非法组织或极端分子，将更加容易获取生物材料，制备传播病原，实施生物恐怖袭击。由于人为因素造成的传染病疫情，与自然发生的传染病疫情难以辨别，也难以侦检防治和追踪溯源。

4.4 从保障国家安全的角度积极应对 世界各国不断强化传染病防控的国家安全战略地位[1]。美国在《国家安全战略报告》中一直把传染病列入重要议题。德国将传染病定性为国家安全威胁。英国、澳大利亚等国家不断强化包括安全、国防在内的公共卫生体系。这就要求我们必须从保障国家安全的角度，将国家安全意志融入传染病防控战略，按照“关口前移、主动防御”的策略，统筹部署传染病防控与生物威胁防御任务[2]，把传染病监测预警、病原检测鉴定溯源、现场侦检防控处置作为能力建设的核心，把战略性、前瞻性、巅覆性技术研发作为发展战略的制高点。

4.5 相关领域的国际合作与博弈全面提速 当前，全球一体化进程加速推进，任何一个地方暴发的传染病疫情，都有可能在全世界迅速播散。2003年以来，世界卫生组织(WHO)相继建立了全球传染病疫情警报、国际食品安全、流感大流行防范框架等工作机制。2014年西非三国暴发埃博拉疫情，美、英等国慷慨援助，同时也是在国际生物安全舞台上展示硬实力、抢占主导权。然而，在应对重大传染病疫情威胁方面，我国以前多是立足于以自我为主的国内防控。其实，作为发展中国家和负责任大国，我们更应该敢于走出国门，主动参与国际合作，在应对全球公共卫生事件、防范重大疫病跨境传播等方面，作出应有贡献。

5 防控统筹应对

5.1 从多个视角重视重大新发突发传染病疫情防控 (1)高度警惕：在重大传染病防控方面，应始终发挥好“前哨”的作用，时刻追踪全世界各个角度、各个方面的传染病疫情动态，防止外来输入性疫病的传播风险。(2)深度思考：不能只从民间、国家、人类、社会的角度来看待传染病防控；还应该从国家生物安全、反生物战、反生物恐怖的角度深入思考，研判那些重点新发突发传染病，会不会被军用、被敌用、被恶用。对军队来说，这一点更为重要。

5.2 科学把握自然发生疫情与人为制造疫情的异同点 (1)遵循一致性。传染病是由致病病原体引发的传染性疾病，使用病原体制造的人为疫情，遵循传染病防控的本质[3]。因此，传染病防控的三个基本环节，当然也可以灵活运用于生物恐怖防御(表现形式为传染病疫情)。还有人为制造的传染病疫情与自然发生的传染病疫情，在病原体、表现形式、流行病学特征、防控措施、社会影响等方面，具有很多的共同点，这些共同点决定了新发突发传染病防控与生物恐怖袭击防御所需的能力相似，以及将二者进行统筹建设的必要性。(2)把握不同点。传染病是宿主、病原体和环境(经典的传染病流行病学三角模式)三者相互作用的结果。然而，在生物恐怖等人为制造传染病疫情的条件下，宿主、病原体、环境、媒介生物等发生了变化，使得由人为制造的传染病疫情，呈现出不同于自然发生的传染病疫情的一些特征。因此，处置自然发生疫情与人为制造疫情，在所需技术、组织、调查等方面存在不同。在处置人为制造疫情时，需要考虑应对袭击等军事与安全因素。此外，人为制造的疫情，可能涉及违反伦理道德或国际公约。

5.3 战略思考和部署重大传染病疫情防控能力建设 (1)纳入国家安全范畴：认真贯彻总体国家安全观，把应对自然发生的传染病疫情与人为制造的生物恐怖事件，作为生物威胁防御能力建设的重点，作为事关国家安全和发展大局的大事，纳入国际合作与发展战略的范畴。(2)完善生防体系布局：构建平战一体衔接、军民融合发展的国家生物安全防护体系，建立军地联席的会商研判机制，多部门联合处置的分工协调机制，以及步调一致的国家动员机制、联合演训机制等。(3)探索平战转换机制：总结应对重大传染病疫情的实践经验，针对未来生物恐怖等人为传染病疫情的可能样式、实施方式、表现形式、应对措施等，探索平战衔接、转换有序的组织指挥体制、运行管理机制和主动应对模式。(4)加大科技研发力度：针对全球的新发突发传染病疫情形势，研究论证、优化调整传染病防控与生物威胁防御的科研需求方案，通过国家重大专项等形式，在更为广泛的领域，系统部署军民融合的科研项目，努力实现从被动应对向主动保障的战略转变。

[1] 贺福初，高福锁.生物安全：国防战略制高点[J].求是，2014(1)：982-983.

[2] 刘东峰，董 罡，孙岩松.军队疾病预防控制机构业务管理模式探讨[J].军事医学，2012，36(11)：819-821.

[3] 徐建国.传染病突发公共卫生事件的技术管理[J].中华流行病学杂志，2006，27(12)：1013-1016.

(2016-05-13收稿 2016-09-21修回)

(责任编辑 梁秋野)

军队重要急性呼吸道传染病防控关键技术研究(军队后勤科研重点项目，编号：BWS14C051)

刘东峰，博士，副研究员。

100850 北京，解放军疾病预防控制中心

孙岩松，E-mail:liudf2002@126.com

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