付晓亮

（水利部海河水利委员会，天津　300170）

海河流域农村饮水安全工程管理模式探讨

付晓亮

（水利部海河水利委员会，天津300170）

摘 要：“让人民群众喝上干净水”是李克强总理在2014年政府工作报告中向人民做出的庄严承诺。自2005年以来，按照“政府主导、群众参与、社会支持”的原则，海河流域大力推进农村饮水安全工程建设并取得了显著成效。截至2013年，流域内集中式供水工程已达5.2万处，但是由于农村饮水安全工程小而散，在工程管理过程中面临诸多难题。对农村饮水安全工程的管理模式及各类模式的优缺点进行了归纳总结，分析了农村饮水安全工程运行管理中存在的主要问题，并提出了针对性的对策建议。

关键词：海河流域；农村水利；饮水安全

实施农村饮水安全工程，是党中央、国务院为改善民生、促进新农村建设的一项重大决策，也是新中国成立以来公共财政惠及范围最为广泛的民生水利工程。通过工程建设，密切了党群和干群关系，提高了党和政府在群众中的威信和公信力，促进了和谐社会建设。因而，农村饮水安全工程被人民群众誉为民心工程、德政工程。

海河流域各省（自治区、直辖市）按照中央部署，以“让群众喝上干净水”作为首要民生水利任务。自2005年以来，按照政府主导、群众参与、社会支持的原则，围绕饮水惠民、用水助民、生态利民，大力推进饮水安全工程建设，取得了显著成效。

1　海河流域农村饮水安全基本情况

海河流域位于东经112°～120°、北纬35°～43°之间，东临渤海，南界黄河，西靠山西高原，北依蒙古高原。流域西北高东南低，大致分高原、山地及平原3种地貌类型。流域地跨京、津、冀、晋、豫、鲁、蒙、辽8个省（自治区、直辖市），面积32.06万km2，占全国总面积的3.3%。

经过多年的发展，农村供水有了明显改善，供用水管理水平显著提高。截至2013年，海河流域农村人口总数为9 475万人，共解决了8 098万人的饮水安全问题，占比达85.5%。流域内建成集中式供水工程5.2万处，总规模1 205万m3/d，受益总人口7 121万人，占流域农村总人口的75%。其中，6 691万人实现了自来水入户，占流域总人口的70.6%。

目前，海河流域农村饮水安全问题主要体现在:①地表水源严重匮乏，多数地方地下水超采严重，地下水位持续下降；浅层地表水污染严重，高氟水、苦咸水分布较广。②用水量、用水方便程度及水源保证率在个别地区仍旧未能达标，水量缺乏、取水条件差和水质不达标等问题依旧存在，一些山丘区农村居民经常出现季节性缺水。

2　海河流域农村饮水安全工程类型及管理模式

2.1农村饮水安全工程类型

农村饮水安全工程分布区域广泛，选取的工程型式不仅受到当地的经济条件、水资源条件、地形地貌、用水户的用水需求量大小以及用水户的分布情况等客观条件的制约，也受到国家政策、地方发展战略、用水户生活习惯等多种因素的影响。综合上述因素，按照取、净、输、配的方式，农村供水可分为集中式供水和分散式供水2种类型。

（1）集中式供水工程。集中式供水是指以一个或多个居民点为单元，自水源集中取水，经净化、消毒后，通过输配水管网送到用户或者公共取水点的供水方式。集中式供水工程建设类型主要包括城乡一体化、联片联村和单村供水工程等。

（2）分散式供水工程。分散式供水是指以一户或几户为单元的供水方式，包括直接从水源取水、未经任何设施或仅有简易设施的分散供水方式。分散式供水工程建设类型主要包括分散式浅井、分散式地表水源工程等。

2.2农村饮水安全工程的主要管理模式

自农村饮水安全工程建设以来，流域各地根据不同的投资主体、工程类型、供水规模、自然、经济和技术条件等因素，积极创新，因地制宜地创建了不同的管理模式，大体可分为以下几种类型:

（1）公司化管理模式。该种管理模式是指成立专门的供水管理机构，对集中式供水工程实现从供水源头到用户龙头的专业化管理，运作模式则是市场化运作，收入来源主要包括水费收入及政府的补贴。该种模式主要适用于实现了城乡一体化供水以及可实现自负盈亏并产生效益的大型集中式供水工程。

（2）水行政主管部门管理模式。对于供水量少、运行成本高、经济效益差、很难进行市场化运作的集中供水工程，一般由政府成立供水管理（总）站、乡镇水利站或者供水公司进行管理，而政府成立的供水公司并未能实现自负盈亏或者市场化运作。该种模式主要适用于联片联村和部分单村供水工程。

（3）村集体管理模式。单村供水工程建成后，工程移交给村集体，由村集体负责运行管理，工程的运行管理费用由村集体负担或从水费收入中提取。该种模式主要适用于单村供水工程。

（4）用水者协会管理。按照工程受益范围，组建用水者协会，作为工程产权的代表主体，对供水工程进行管理。该种模式主要适用于单村供水工程或联片联村集中式供水工程。

（5）混合管理模式。政府和村级供水协会或供水管理小组联合管理。政府成立的供水管理（总）站或者供水公司负责集中式供水工程主干管网的管理及运行维护；入村管道及入户管道的运行维护则由村供水协会管理。水费的征收也实行分级征收，供水管理总站向村供水协会征收本村总用水量的水费，协会再向用水户征收，征收时除需上缴给供水管理总站的水费外也会包含一些基本的管理费及维护开支，以维持村级管道的运行。该种模式主要适用于联片联村集中式供水工程，部分城乡一体化供水工程也采用此种模式。

（6）自管模式。该种模式主要适用于分散式供水工程，政府或村民建设，由村民或者单户进行管理，实行“自建、自有、自管、自用”。

3　海河流域农村饮水安全工程管理问题分析

3.1农村饮水安全工程产权需进一步明晰

农村饮水工程供水对象是农民，且工程投资大部分是国家或集体投资，工程产权属国家或集体所有。归农户自建自管的小型水利工程，如分散的水窖、集水场、土圆井等，由于用水户少，相对好管理。但对集中供水工程而言，由于产权没有进一步细化，管理责任主体也不明确，结果导致运行管理中的责任很难界定，政府维修养护负担加重，给工程运行管理造成很大难题。尤其是当工程需要大修时的费用负担，由于产权不明晰，推诿扯皮现象时有发生。

3.2中小规模集中供水工程短期内很难实现收支平衡

工程运行总成本包括运行成本、固定资产折旧、大修理费等费用。调研数据显示，在不考虑部分工程存在利息支出的情况下，运行成本占总成本的比例为51%左右，固定资产折旧和大修理费占49%左右。在执行水价上，95.5%的工程执行的水价低于全成本水价，80%的工程执行的水价低于运行成本水价，有的工程甚至不收取水费。截至2013年底，海河流域农村集中式供水工程中，供水规模小于200 m3/d的集中式供水工程有4.05万处，占农村集中式供水工程总数的78%，而这部分工程如果按照总成本核算实现收支平衡是非常困难的。

造成收支失衡的主要原因包括:①农村地广人稀，越是工程规模小的地区，越是经济不发达地区，农民承受力有限，因而水价制定得偏低；②随着经济社会的发展，大量农民外出务工，农村用水呈现季节性、假日性特点，日常用水量与工程设计供水量有很大差距，存在“大马拉小车”现象；③农村饮水工程泵站扬水人均电耗大、管网长，管道损坏率高，水损大，导致了供水成本的提高。

3.3水源保护和水质保障工作薄弱

水源保护方面，2015年，环保部、水利部联合下发了《关于加强农村饮用水水源保护工作的指导意见》（环办〔2015〕53号），要求对供水人口在1 000人以上的集中式饮用水水源，参照《饮用水水源保护区划分技术规范》，科学编码并划定水源保护区。但是，由于农业面源污染及污水不达标排放，加之划定保护区需要协调国土等多个部门等原因，真正按照技术规范完成保护区划定的农村饮用水水源比例并不高。供水人口在千人以下的集中式供水工程或分散式供水工程，由于点多面广、水源类型复杂，保护难度更大。

水质保障方面，一是部分农村供水工程，在设计时并未考虑水质净化工作，未安装消毒设施。二是由于经费和技术人员缺乏的限制，有些农村供水工程配备了水质净化和消毒设施，但是未能正常使用。三是对于小型集中式或分散式供水工程，本身不具备水质检测能力，水质巡检的机制尚未完全建立，水质检测频次达不到要求。

3.4人类活动、气候变化等因素导致新的饮水不安全问题出现

海河流域水资源短缺，地下水超采严重，导致部分地区地下水超采严重，使得以地下水为饮用水水源的集中式供水工程水量大幅减少甚至枯竭，产生了新的饮水不安全问题；由于自然资源的无序开采，地质条件发生变化也容易产生新的饮水不安全问题。如，山西省采煤区部分区域由于煤炭开采破坏了隔水层，疏干了煤层以上地下水，改变了地表水和地下水的径流、补给与排泄条件，导致河川径流减少、地下水位下降、饮水工程水源情况变化大、保证率低，出现新的饮水不安全问题；另外，20世纪90年代以前工程由于建设标准低，老化失修严重，经过多年运行，已达到或接近报废年限，需要重新进行建设。

3.5基层力量薄弱，专业管理人才缺失

伴随基层水利服务体系建设，县市层级农村饮水安全工程管理大多设立了专门机构。但工程管理维护人员业务素质和管理能力较低，并且未经过专门技术培训，对于运行过程中出现的问题不能及时、有效的解决，容易造成设备损坏、水量流失，增加了供水成本。

4　海河流域农村饮水安全工程管理对策建议

4.1建立产权明晰，权责统一的良性工程管理体制和运行机制

农村饮水安全管理的最大难题在于多数工程产权不明、责任不清、责权利无法统一，降低了工程运行的效率与效益。要从根本上打破这种体制弊端，就必须首先明确饮水工程的产权主体，这也是发挥市场在资源配置中起决定作用的先决条件。没有明晰的产权，就无法实现真正意义上的市场化运作。建议:①以国补投资为主的集中供水工程，明确干支管产权归国家所有，入户管道全部归村民个人所有；②由集体和群众自筹为主、国家给予补助的工程，明确产权归村集体所有；③由村民个人投资、国家适当补助兴建的工程，明确产权归村民个人所有；④分散式供水工程，全部按照“户建、户管、户用”的原则建设和管理，产权属于村民个人。产权明晰后，运行管理中则按照“谁所有，谁负责”的原则开展工程运行与维护管理工作。

4.2积极推进规模化供水工程建设

根据当地的经济发展情况及人口规模，因地制宜实施城镇供水管网向农村延伸的城乡一体化供水工程；大力发展规模化集中供水工程，扩大连片集中工程比例及所覆盖人口比例。实践证明，只有当集中供水工程的规模化达到一定程度后，工程才能产生效益，社会资本才会踊跃介入，供水工程的市场化步伐才能加快，供水工程市场化的长效机制才能建立。

4.3落实优惠政策，降低供水成本

2011年中央1号文件发布后，对农村饮水安全工程相关部委先后实施了用地、用电、税收3项优惠政策，目前各地正在积极落实。若3项政策能真正得到贯彻执行，对于降低工程建设尤其是运行费用将有极大的促进作用。如，截至2014年，河北省118个县出台了用电优惠政策，60个县出台了税收方面的减免优惠，有力推动了饮水安全工程的长效运行。

4.4积极探索制定合理的水价及补贴机制

中小型农村饮水安全工程属于准公益性水利工程，目前条件下，通过水价的提高来实现工程收支平衡是不现实的。因此，水价制定要以当地的经济发展情况和农民的承受能力为先决条件，可采取两部制水价、超定额累进加价等多种方式来确定。同时，应建立水价评估机制，条件成熟后，对供水水价进行调整。由于工程无法实现收支平衡，为保证工程的运行，可对运行困难的工程进行水价补贴。如，山西省对井深大于400 m或总扬程超过200 m的农村饮水工程给予水价补贴，其中国家及省定贫困县的农村饮水工程补贴0.5元/m3、非贫困县农村饮水工程补贴0.3元/m3，这项政策对符合条件的工程运行发挥了积极作用。

4.5加快建立县级饮水安全工程维修养护机制

工程能否及时维修养护是工程良性运行的前提，流域各地也在不断创新维修养护机制。如，山东省针对供水工程的难点联村供水和单村供水工程，依托乡镇水利站，统一进行维护管理，水费则交到水利站作为维修养护费用。

4.6加强水质监测，确保供水安全

2007年，新的《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）颁布，其中水质指标由原来的35项增加到106项，这对农村供水水质达标提出了新的挑战。农村饮用水水源地保护严重滞后，尤其是小规模的集中式饮水工程基本没有保护措施。要提升水质，首要是建立水质合格、保障率高、保护到位的水源安全体系。其次是根据中小规模集中式饮水工程小而散的特点，建议在县一级成立水质检测化验室，以实现供水单位自检、水利部门巡检、卫生部门行政监察的水质监督体系，确保农村供水安全。

4.7加强农村饮水安全管理队伍建设

农村饮水安全工程地处偏僻。由于待遇不高、工作相对单调，一方面很难吸引到高素质人才，另一方面人才的流失也比较严重。因此，农村饮水安全管理队伍建设，重点应在于培训现有的管理人员。通过培训，逐步建立起一支熟悉供水工程相关技术、能熟练操作相关设备和维护饮水安全工程的专业化队伍，保证农村饮水安全工程良性运行。

参考文献

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中图分类号：TV674；TU991.3

文献标识码：C

文章编号：1004-7328（2016）02-0028-04

DOI:10.3969/j.issn.1004-7328.2016.02.012

收稿日期：2015—12—03

作者简介：付晓亮（1975—），男，高级工程师，主要从事农村水利管理工作。