李灵，吴毅

华中科技大学 社会学院， 湖北 武汉 430074



治权弱化抑或制度不匹配：转型期农业水利供给问题再分析

李灵，吴毅

华中科技大学 社会学院， 湖北 武汉 430074

近年来，农业水利供给难题一直是学界关注的焦点，但原因何在却存在着争议。针对农村基层组织治理弱化导致农村水利供给困境的观点，本文通过对湖南西村水利供给制度变迁的案例分析，认为由人民公社时期遗留下来的传统集体供水制度不适应改革以来逐渐分化的小农生产状况，才是导致水利供给难题的根本原因。因此，不解决制度不匹配的问题，仅凭强化村庄权力的干预，很难满足农户的不同用水需求，更难以化解因水利供给所产生的村庄纠纷。以此为基础论文率先提出了构建适应农村小农生产的水利供给制度，以化解水利供给难题。

农业； 水利供给； 制度不匹配； 治权弱化

一、导 论

农村公共品供给的水平与状况一直是近年来学界相关研究的焦点，其中分田到户以来农业水利供给制度的变化与问题，更是引人关注。一些调研发现，农田水利供给问题在税费改革以来不仅没有得到改善，反而很多地方出现传统的集体水利设施被废弃、私人水利代价高昂、农民叫苦不迭的情况。对此，理论界只从政府投入不足、农村集体经济发展落后等宏观层面进行思考，研究触角未深入村庄制度体系的内部[1]。近年来，又有一些学者根据对税费改革以来乡村的考察，提出要从基层治理的角度寻找原因。他们认为，税费改革之后农村基层组织治理的弱化是造成农村公共品供给，包括农田水利供给失效的根源，认为正是因为基层政府和村组织没有能力同时也不愿意将农民再组织起来，才导致了原有以村社为基础的农田公共灌溉体系解体，小生产无法与大水利对接的后果[2][3][4]。以此观点出发，他们有意无意以人民公社时期的大水利供给模式为参照，主张通过加强村社组织的社会控制力，使之能有效对付集体水利供给中的搭便车现象和“钉子户”行为，以重新实现农田水利的集体化供给。这种“治权弱化论”的解释和主张因建基于一定的经验考察，产生了一定的影响。

“治权弱化论”注意到当前农村普遍出现的农民不合作所导致的公共品供给难题，其对于集体水利衰败的观察，似乎也抓到了某些现象，但是，将问题的产生归咎于税费改革所导致的乡村“治权弱化”，似乎过于短视*关于税费改革以后乡村治权是否弱化的问题，因不是本文的核心论题，不做评价。，而对以恢复基层社会的强控制来解决水利供给难题是否会造成新的问题，是否具有现实基础和可操作性，也未见持此论者有说服力的思考。由此，我们不禁要问，当下农业水利供给问题的根源果系乡村“治权弱化”所致，又能因其再度被“强化”而解决吗？不可否认，当下的农村公共水利供给存在问题，但是要解决问题，却必须要正确理解问题产生的根源。就此而言，笔者认为，分析问题不能仅仅局限于税费改革以来农村治权变化与水利供给的关系，而应该将农业水利供给问题的产生与变化放置到20世纪80年代农村改革开放以来经济社会体制大变迁这一更大的背景下考察，细究传统集体水利从鼎盛到衰败的社会背景与制度根源，只有这样，才能找准问题的根源。

与 “治权弱化论”不同，笔者依据长期的普遍观察与深度的个案研究强调：传统的集体水利供给制度不能适应改革以来逐渐分化的小农生产需求才是问题产生的最根本原因，即在小农分化愈益显著的趋势下，传统的集体水利供给制度不能适应小农对水利的个别化和多样化需求，终致集体水利供给体系难以维持，并逐渐被取代。因此，政策设计应当思考的不是简单地去“强化”农村基层组织的治权，以将农民重新组织起来，而是要在市场化环境下寻求如何将由历史承袭下来的大中型水利供给工程与普遍化的小水利供给需求有效对接的新路。

根据学术讨论的规范，本文通过对“西村”这样一个个案村农田水利供给制度变迁的深入分析来呈现我们的观点。在学术研究中，个案研究的功能主要在于以实证案例来辩驳流行理论，提出新的观点，并供后续研究进一步验证。西村位于湘西南地区，是一个普通的农业型村庄。与全国其他绝大多数农业型村庄一样，西村的集体水利在分田到户之后逐渐走向衰败，至20世纪90年代中期完全解体，其水利供给制度的变迁历程、绩效与问题表现出学界在探讨此类问题时的诸多共性。因此，我们希望通过对西村案例的解剖、归纳与推演，提出我们关于农村集体水利供给陷入困境的超个案解释，以与“治权弱化论”进行商榷。

本文首先介绍个案村集体水利走向衰败的历史，继之在个案村的基础上进一步分析造成传统供水制度失败的原因，最后尝试提出破解当下农村水利供给困境的政策思路。

二、集体水利从鼎盛到衰败：“西村”的个案呈现

西村是一个自然村，村内有四个村民小组，总人口354人，耕地面积300亩，其中水田240亩，旱地60亩。由于人多地少，土地细碎化严重，人均占有水田0.6亩，旱地0.2亩。西村地处湘西南丘陵地带，紧靠资江最大的支流赧水河，水田位于赧水河西岸，旱地多在山脚之下。由于村庄的地势高出赧水河水平面10米左右，无法直接引河水入田地，因此，农田主要依靠从河里抽水灌溉。与全国大部分地方一样，西村水利经历了从人民公社到分田到户时期集体水利的兴盛、维持和衰败以及私人水利兴起三个阶段。

(一)人民公社时期：集体经营模式下的集体供水

西村的泵站定址于水位较高的西村渡口旁，其20匹马力的抽水机安装于1958年，柴油动力的抽水机将河水引入主渠后，再通过分水渠将水送至集体的大田。供水渠道中，主渠长约1 000米，由村南头进入，经村中间到村北头出村，分渠则根据水田的位置主要分为两个大区，有的地方则径直从田里经过，主渠与分渠都没有进行水泥硬化。当时，西村两个生产队的大田紧靠赧水河，泵站依河而建，生产队在用水时只需要协调好队与队之间的关系，然后将水抽入村头的干渠，再根据需要引入相应的分渠即可，并不存在小农分户经营环境下如何既确保水资源能进入所需农户的田间地头，又不形成对其他农民的干扰或让其搭便车的问题。

(二)过渡时期：家户经营模式下的集体供水

分田到户之后，西村由原来的两个生产队分解为四个村民小组，集体资产也分包到户，抽水机由原来负责抽水的机手承包(1990年后改为买断)，水渠则由四个小组负责维护。相当一段时间内，村庄的农田水利供给继续沿袭大集体时期的管理方式，但随着时间的推移，区别开始越来越明显。在水利灌溉体系的维护方面，干渠由四个小组分段负责，分渠由各小组根据需要自行疏通，主要是清理渠内的淤泥、垃圾、杂草及灌木等。在水利供给方面，分田到户之后，用水方由原来的两个生产队裂变为几十个家庭(当时西村有60多户)，每到需水季节，农户须亲自到抽水房登记买水*初时农户用水一小时需交六斤柴油和一定的工钱，后改为直接将抽水机卖给承包者，并按小时直接收取水费。。抽水房按农户登记时间先后供水，但只负责将水送到主渠，农户则需要自行负责将水从分渠引到自家的田地。

农户买水灌溉程序是需要灌溉时先在机房登记，机房集齐一定数量的抽水时间(一般为5个小时以上，因为从抽水机开始抽水到水流入农田需要一定的时间，因此太短的开机时间对供需双方都不利)就开机。农户需要根据机房确定的时间点自行开关渠道的相关闸口以使水流能顺利流入自家农田，在抽水过程中一般还需要在分水渠段来回巡视，以防闸口崩溃或者他人有意偷水。自己的抽水时间快到点时更需要“守水”，以防他人提前开闸将水送入他人水田，同一农户不同位置的田块灌溉还需要安排不同的时间段，很难实现自家水田连续灌溉。所以这一过程中农户不仅需要支付水费，而且还需要支付很大的时间和人力成本，从而在很大程度上增加了农业生产的不便，特别是在七月的抢收早稻、抢播晚稻的“双抢”季节里，通宵达旦等抽水、“守水”都是司空见惯的。不仅如此，这一过程中农户之间的协商成本也不小。相邻田块的农户需要协商共同买水以节约放水和“守水”的劳力与时间，不同的买水户之间要把握好时间以免起争执，每次从他人水田过水也需要交涉。随着农户之间围绕用水发生的纠纷增多，他们自然希望寻求一种既能节约供水成本，又能满足各自的用水需求，还能避免矛盾纠纷的解决办法，而这些愿望显然很难通过集体水利供给得到满足，因此，村民参与集体供水的热情越来越低。这样，这种过渡态的水利灌溉供给方式从1981年分田到户持续到20世纪90年代初，便难以为继。此后，随着供给与需求不一致的矛盾进一步加大，西村越来越多的农户开始退出这种依赖大抽水机供水的灌溉体系。

替代大型抽水机的是一种只有三到五匹马力的家用小型柴油抽水机。农户购置这种抽水机，将其安装在离自家水田较近的河边，通过塑料胶管将水引至田中。其优点是抽水方便，什么时候需要什么时候抽水，无需再在抽水房排队，也不再需要将大量的时间和人力耗费在查看水渠、准点接水等工作上，也再不会因为过水的问题与他人发生纠纷。但购置这样一套设备需要大约800元左右的开支(视水管的长短不同)，在八九十年代之交，这对西村的农户来说还是一笔不小的费用，因此，初时单家独户购置小型抽水机并不多见，但是，只要有人开始购买，其趋势便不可阻挡，最初少数购置者是自用，但很快就有人找上门来要求提供服务，于是，自用外加服务，农户需水时便有了两种选择：要么从抽水房买水，要么向私人买水，传统供水模式遭遇到了竞争。对于这种竞争性供水方式的出现，村干部和小组长没有干涉，因为彼时市场经济的观念已经重新渗入村庄，供水既然已属于市场行为，抽水房也就无权垄断供水。可以说，公私之间的界限在灌溉上已经十分明晰，小组长只负责组织水渠的贯通，灌溉体系的供水端已经不再属于村组负责的范围，而不愿意参加水渠修整的人家大多也不再去抽水房买水。随着村民与抽水房承包人之间屡屡发生矛盾，大抽水机的市场越来越小，直至1996年以后，抽水房的大柴油机终于再也没有响起，就这样，西村无声无息地完成了从集体水利向个体水利的过渡。

(三)1996年至今：家庭经营模式下的私人供水

1996年以后，西村的水利灌溉正式走入私人供给的时代，西村的人家已经有了小抽水机。世纪之交，有些农户又开始将抽水机装置换成电动的，截至2005年前后，几乎每家每户都购置了小抽水机，这样，抽水变得十分简便，连上电路即可。与此同时，随着农民打工及副业收入的增加，水田又由双季稻逐渐改回单季稻，地势较高的水田甚至大部分改种了玉米，这又导致了灌溉用水量的减少，支付电费已不成问题；加上此时输电设备的升级改造，能够满足农民抽水的用电负荷，于是，一个家庭水利的时代到来了。

需要补充说明的是，西村在 2013年获得了当地政府部门50万元的水利建设资金资助*必须指出的是，这一项目的落户并非西村农民积极争取集体水利的结果，而是由西村在当地市委任职的子弟利用有关关系向有关部门“争取到的”。，该项目包括从村外牵入高压电，建大型电泵抽水机，渠道水泥硬化等，建好后设专人管理，可以说村里的集体水利设施有了明显改善。但由于以承包的形式运营，相较于农户自己抽水，由于在电价相同、相同功率的情况下使用费用每小时要贵1块钱，所以大部分人目前仍旧使用自家的小电泵取水。

三、延伸讨论之集体水利衰败的根源：制度不匹配

西村的案例让我们有了讨论的基础。“治权弱化论”者所关注的农村水利供给困境实际上包含两个问题，一是原有的集体水利供给为何会走向衰败，二是农民合作为何困难重重。 在他们看来，对第一个问题的回答显然是具有决定性的，即认为只要集体供给能力存在，公社时期建设的大量水利工程就能够继续沿用，以此，第二个问题就不会存在。不过，西村的历史经验证明，集体水利供给模式早在基层组织尚未出现他们所认为的“治权弱化”之前就寿终正寝了。这表明集体水利供给模式的失败其实另有原因，西村水利变迁的历史告诉我们，大集体遗留下来的设施之所以不能长久使用，乃是因为其传统供水方式无法适应新时期农户分散化用水的需求，导致用水的不实惠，结果，一旦条件成熟，农户便纷纷以新的更加实惠的供水方式取代了原来的集体供给模式。

显然，水利供给制度的绩效取决于其服务对象的特征和需求，即它所承接和服务的农业基本生产经营模式。任何供给制度与它所服务的对象之间都有一个如何适应和是否适应的问题，如果二者难以匹配，不适应所产生的问题远大于适应所产生的绩效，新的供给制度要么主动地取代原制度，要么消极地消解原制度，这在理论上，即所谓“诱致性变迁”[5][6]。所以，虽然我们也认为公社时期的水利供给模式与大集体经营制度基本匹配，但是在公社解体后，其对于新时期分散型的农业基本经营模式的愈益不适应，则是勿庸置疑的。以此而言，农业水利供给模式的转换与继替，基本上与税费改革后的治权变化无关。

回到西村的经验，在20世纪80年代初期到90年代中期，尽管分田到户带来集体经营的解体，但是由于制度运作的惯性，以及分田到户后农民一时还不具备自行解决水利灌溉的能力，西村仍然暂时保持着原来的灌溉供给模式，但变化却逐渐出现。一方面，尽管土地承包到户，西村农民已经分户经营，但他们仍然共用着原来的灌溉设施；另一方面，实际运行中的水利供给和管理方式却逐渐移向了集体负责与个体经营的中间状态，实行集体管理下的个体承包，即以私人承包的方式按市场规则向农户提供灌溉用水，乡镇与村组则负责水利工程的维护和修缮，并在收取灌溉用水费用等方面发挥公权力作用；农户与水泵承包者及农户之间在用水过程中产生的纠纷，也由村、组协调。在这个意义上，这一时期的水利供给便呈现了集体管理和市场化供给相融合的特点。而这在实际上所体现的也就是制度变迁理论所揭示的渐进化制度变迁中制度的路径依赖的特征。

然而，虽然存在着路径依赖，此一时期愈益小型化和市场化的农业经营模式却不断对这一中间态的供给方式提出挑战。也就是说，旧的水利供给制度与新的农业经营模式之间出现了越来越不匹配、不合拍的情况。此时，公共农田水利工程所对接的不再是生产队的大田，而是单家独户经营的零碎化的“责任田”，用水单元由两个生产队裂变成几十个小农户，这就使供水制度的执行环境与服务对象发生了根本性的变化。新的经营模式从农业基本经济效率的角度讲，无疑远超集体化大田作业，但中间态的水利供给却导致农户投入供水的管理和协调成本大增。要将水从干渠引入自家的田间地头，得靠每一家农户亲力亲为，引水过程中原本不存在的户与户之间的用水矛盾更开始凸显，过水时因渠道质量而发生的水损失问题、过水对不需要供水的农户的影响问题、渠道维护中的劳动力摊派问题，等等，都日渐突出，而这些问题在一个日益开放和流动的村庄环境中又实难通过行政力量来解决，以至于随着时间的推移，要继续维持这一中间态的供水模式也已经越来越困难。因此，随着农户经济条件的好转，他们必然要寻找更加适应家户经营的水利灌溉模式，在这个意义上，集体水利供给机制的衰败和家庭灌溉模式的兴起，后者逐渐取代前者，是一个迟早要发生的事情，它与乡村基层治权的强与弱并无本质性的联系。

可见，西村农民放弃公社时期的大抽水机，用上灵活方便、人力管理成本更低的小型柴油抽水机，以及因此出现的集体供水制度的衰败和私人小水利兴起的大势，从水利供给效率的角度讲，不能简单地认为是一种倒退，也非人力可以阻挡，而应认为是农业基本生产经营方式变革后农民为适应新形势对水利供给模式的一种再选择。这种选择未必没有它的问题，但就其对基本生产经营模式的适应来讲，却无疑是理性和经济的。在此背景下，为了解决新模式存在的问题而试图重新以强力将农民组织起来，将其重新纳入集体灌溉体系，在市场化和开放化的环境中其实完全不具备可操作性。如此，我们就不难理解西村村组干部对农民退出集体灌溉，自办私人水利的行为不仅不干预，甚至最后还将原来的集体抽水机也卖给了承包者，改而以市场机制来调节水利供给的原因。可见，即便是农民与村干部之间在这个问题上也达成了共识。再联系分田到户后全国其他地区私人水利取代集体水利已成潮流，便可获知，这种农田水利供给上的制度变迁就其本质而言，正是农民在经济理性的引导下，“趋利避害”，为克服原有制度已经无法适应新形势的“诱致性变迁”的结果。

由此，再来讨论乡村治理的“治权弱化”是否是导致集体水利供给衰败原因的观点就比较有基础。“治权弱化论”是根据对21世纪初期税费改革与农村基层公共品供给关系(包括乡村水利)的观察所得出的认识，问题在于，是否税改之前，在乡村组织还拥有较强行政能力的情况下，集体水利的供给制度就能够维持？西村的考察告诉我们并非如此，因为早在税改之前，农村的集体水利供给就已经出现了越来越大的问题。家庭承包责任制推行以来，农村相当一部分的小水利已如西村那样逐渐转为私人承包，大中型水库则成为独立运营的事业单位，在社会运行机制大变化的背景下，两者都面临如何适应新的环境和形势的问题。尽管国家始终重视农田水利的基本建设和管理，但过渡时期体制的转轨，必然会让新旧体制与模式产生若干的磨合甚或不适应。在探讨市场化环境下如何管理公共品供给尚未有经验之时，延续传统的体制与机制仍是必然选择，且分田到户之初村组织也会如大集体时期那样拥有较大的控制与干预能力，但是，家户经济下维持集体供给的成本，以及村民不断退出集体灌溉行动的日益突出，却也会让村干部不得不面对现实，寻求变通和妥协之道。其实，西村的情况在全国其他地方也都十分常见[7][8]，即便有观察者注意到由于基层组织在水利管理中能够谋取一定的利益，因而仍然具有维持集体水利的积极性[9]，但这种积极性在新形势下是否能够转化为干部对农民强制性的组织行为，则大有疑问。可见，伴随社会转型的不断加深，市场化和社会开放与流动不断影响农村社会，其公共品供给制度与机制必然会随之发生变化，基层治理的方式也必须随之而改变，组织强制已经不可能再成为一种行为选择。当然，如前所述，承认变化的难以避免，并不等于说新的制度选择就不会产生新的问题，如农民退出集体水利一方面使既有的公共水利设置无法得到合理有效地利用，另一方面，普遍以个体化方式去解决公共品供给，必然带来环境和资源的浪费和破坏问题。不过，这些问题并非由治权“弱化”所引发，也不是通过治权“强化”可以解决，它其实是治理还无法有效适应社会转型的一种反应，即改革开放以来，乡村权力在逐渐退出对农民私人事务全面干预的同时，却缺乏处理形势变化后的公共事务的能力，而传统的治理体制不能及时对接分散化小农的公共服务需求，始终处于被动适应状态，又必然会进一步放大问题[10]。

可见，从根本上看，基层治理转型中的一系列问题及其在公共品供给中的表现，其实从农村改革一开始就埋下了伏笔，且伴随着改革的深化而逐渐突出。这一点，只要对整个农村乃至全国的改革有一个长期的观察，即可认知。但一些学者在农村税费改革后将其中出现的新问题，简单地归结为治理弱化。这显然是将一个长期性的、复杂的问题误当做了当下的、简单的问题，忽略了改革所带来的社会转型对农村公共品供给及乡村治理的复杂影响。事实上，集体水利的“衰落”与私人水利的兴起的确与基层治理的转型同步发生，但却不是简单地由后者所导致，这一过程，其实是传统大集体的公共品供给制度不能与时俱进地适应农村基本生产经营制度的变化所导致的制度不匹配的产物。这种不匹配不仅让集体水利运转失灵，让私人水利取而代之，也产生了在这一机制交替过程中的新的绩效与问题，即一方面私人水利的兴起与不断分化的小农经营具有很大的亲和性与适应性，另一方面它也产生了自身的问题与矛盾。对于其亲和性与适应性，要予以肯定和扶持，不能简单地视为是倒退；另一方面，对其问题与矛盾要因势利导地解决，而不是强制性地再重拾大集体的制度安排。

更为基本的问题还在于，以重新强化对农民的组织控制来解决当前水利供给中的新问题的主张，尽管是从水利供给这样一个实际问题出发的，但却是与改革以来整个农村社会发展的基本制度设计与政策操作趋势相违离的。比如说要加强基层组织的权力，甚至给予其土地调配权，就与目前土地经营权的物权化设计完全背离，如若实行，不仅会重新导致乡村干部随意干涉农民的土地承包经营自主权，导致各种权力寻租行为的再次大规模出现，而且也势必导致已经逐渐稳定下来的土地承包经营关系再度失稳，进而会对农村基本生产经营制度的稳固造成冲击。“强化治权论”者其实搞反了农村基本经济制度与辅助制度的关系，他们不是想办法让辅助制度去适应基本制度，而是无视基本制度，甚至为了重现他们心目中那种公权力具有超强控制能力的“理想模式”*至于这一模式的巨大代价，他们往往采取无视的态度，或者简单地将其视作“进步”所不得不付出的代价，殊不知超强的社会控制恰恰扼杀了经济与社会的进步。，不惜主张改变基本制度去适应辅助制度。实际上，农村基本经济制度的设计是以农村经济社会的稳定与发展为基本依据的，稳定土地承包经营制度关涉农村宏观经济的总体效益与农村社会的稳定发展，一切辅助性制度，包括乡村治理模式、公共品供给制度等都应与其相适应，为其服务，并在发展中不断调适自身不能适应的地方。

四、农村水利供给困境的解决之道

西村为我们研究集体水利供给失败的问题提供了一个很好的切入点，但是也需要看到，采用私人水利替代集体水利之所以能够凑效是有条件的，也是有代价的。在有的地方，这种代价还很大*如对于一些缺水或远离水源的地区，农户只能打井取水，这不仅使成本越来越高昂，从长远看还会造成环境破坏，因为各家的井越打越深，不仅所需成本越来越大，且导致地下水位降低，加剧土地的盐渍化程度(如沿海地区地下水位过低使海水倒灌，造成土壤次生盐渍化)。参见毛寿龙，杨志云：《无政府状态、合作的困境与农村灌溉制度分析——荆门市沙洋县高阳镇村组农业用水供给模式的个案研究》，载《理论探讨》2010年第2期；陈柏峰，林辉煌：《农田水利的“反公地悲剧”研究———以湖北高阳镇为例》，载《人文杂志》2011年第4期。，对之，西村的经验又无法概括。但是，西村的经验仍然提示我们，人民公社时期遗留下来的一些水利设施在分田到户后失去使用条件、甚至逐渐被废弃虽然可惜，但这些生产经营制度转换中所耗费的制度转换成本，并不是简单的回归传统即可以消除。目前政府按照“产权清晰，权职明确，管理科学”的要求积极推动中小型水利设施的市场化运作，以多种方式经营水利设施，允许农民以各种方式自主满足水利供给的大方向并没有错，合乎制度变迁的逻辑选择。因为面对愈益分散化的需求，只有主要通过市场的配置去调节，而不是以政府的强制去解决。政府的基本作用还在于扮演好基础水利设施投资者、建设者、维护者与服务者的角色，对水利市场进行监管。

从理论上讲，政府的财政投入在一定程度上可以缓解农民的用水成本压力，尤其是近年来国家不断加大惠农项目的建设力度，农村水利建设获得大量财政支援，许多地方都对既有的水利设施进行了完善和升级改造，以适应小农化经营现状。但如何将国家的财政投入转化为实际的水利绩效，仍然是一大难题。如何既发挥水利项目的公益服务性质，又能让农户得到实惠，成为国家惠农政策是否能真正落到实处的关键。本文认为，解决乡村社会分散化的供水需求与由政府投资建设的大、中、小型水利设施的对接，可以尝试从以下几个方面去努力：一是政府对大中型水库设施的经营管理主体实行一定的政策或税收优惠，鼓励其以水养水，开展多种经营。在此基础上，要求他们将部分经营性收入转为农田水利补贴，用于维持农田供水的低利润运行，以价格诱导让农民有意愿使用公共水利设施供水。二是由政府出资，在大中型水库与分散化的小农田之间，兴建若干过渡性的小型蓄水设施，进一步优化村庄内部的供水网络，以降低因大水库与小农田之间的距离过远所带来的额外供水成本；同时，推进村庄用水管网精细化、计量化等现代灌溉技术，让农民尝到现代节水技术的甜头，提高他们使用村庄供水系统的积极性。三是政府通过政策和资金支持村、组组织和引导农田相邻的农户建立、健全用水协调机制，协调供水时间和用水量等问题，降低供水中可能发生的搭便车和纠纷发生频度。而从长远看，由政府和村组织引导，农民自愿进行的农地流转和土地适度规模化经营，则可能为重新发挥大中型水利设施的效用提供新的制度性契机。随着农地经营规模的逐步扩大和土地细碎化状况的扭转，村庄的用水单元将重新整合，分散化趋势会降低，这就极大地优化了大中型水利设施运行的村庄环境，使村庄对集中灌溉形成新的需求，从而有助于极大地缓解因农地规模过小而难以避免的公共供水供需对接矛盾[11]。从长远看，这无疑是解决问题的根本途径，也是解决其他农村公共品供给的最有利的土地制度环境。

总之，在社会转型和市场经济深化中所产生的问题主要还是应当通过进一步的制度转型和市场机制的自身完善来解决，在这一过程中，政府要有所作为，但只能因势利导，不能越俎代庖，走回头路的办法不仅不能解决问题，只会造成更多的问题。

[1]马晓河、方松海： 《我国农村公共品的供给现状、问题与对策》，载《农村经济问题》2005年第4期。

[2]林辉煌： 《治理性缺水与基层组织建设——基于湖北沙洋县的调查》，载《经济与管理研究》2011年第9期。

[3]申端峰： 《税费改革后农田水利建设的困境与出路研究———以湖北沙洋、宜都、南漳3 县的调查为例》，载《南京农业大学学报》2011年第11期。

[4]贺雪峰、罗兴佐： 《农村公共品供给：税费改革前后的比较与评述》，载《天津行政学院学报》2008年第9期。

[5]林毅夫： 《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载刘守英等译：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海：上海三联书店、上海人民出版社1994年版。

[6]林万龙： 《家庭承包制后中国农村公共产品供给制度诱致性变迁模式及影响因素研究》，载《农业技术经济》 2001年第4期。

[7]李东： 《农村水利的困惑》，载《治淮》1989年第6期。

[8]孙法星： 《从灌溉面积下降看当前农村水利》，载《农田水利与小水电》1989年第9期。

[9]桂华： 《组织与合作：论中国基层治理二难困境》，载《社会科学 》2010年第11期。

[10]吴毅： 《治道的变革——也谈中国乡村社会的政权建设》，载《探索与争鸣》2008年第9期。

[11]冯辉： 《“后税费时代”农村公共物品难题的法经济学和法社会学分析——以大型农用水利设施为个案》，载《西部法学评论》2008年第2期。

责任编辑吴兰丽

Weakening of Authority or Mismatching of Institutions: Reanalysis of the Agricultural Irrigation System in Transitional China

LI Ling, WU Yi

(SchoolofSociology,HUST，Wuhan430074,China)

In recent years, the dilemma of agricultural irrigation system has been always the focus of academic studies. But for the causes of the dilemma, there exist many different opinions. Different with the viewpoint that the weakening of authority is the main cause of difficulties in rural irrigation system, this article argues that the mismatching of the collective irrigation system inheriting from the period of the People’s Commune with the small-scale production mode starting from the reform is the fundamental cause of these problems by analyzing the institutional change of the irrigation system in Xi village of Hunan province. Hence, just through strengthening the power of the rural local government but not solving the problem of institutional mismatching, the different demands of peasants will not be satisfied simply and the disputes caused in the process of irrigation are even more difficult to settle. Based on these analyses, this article gives suggestions on establishing an irrigation system which can well adapt to the small-scale production mode and solve the problems in agricultural water supply.

agriculture; irrigation system; mismatching of institutions; weakening of authority

李灵，华中科技大学社会学院博士生，研究方向为当代中国农地制度变迁；吴毅，华中科技大学社会学系教授、博士生导师，研究方向为政治社会学、农村社会学和历史社会学。

国家社会科学基金重点项目“社会变迁视角下当代中国农地制度发展与改革研究”(11ASH002)；2014年度华中科技大学自主创新研究基金专项任务项目(人文社会科学)“社会变迁与当代中国农地制度改革研究”

2016-02-20

C912.82

A

1671-7023(2016)05-0116-07