韩万渠

河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007



区域规划政策过程中智库互动的生成逻辑

韩万渠

河南师范大学 公共政策与社会管理创新研究中心，河南 新乡 453007

建设中国特色新型智库体系需要厘清智库间的关系。有别于西方智库间的竞争关系，中国智库间的关系更多地表现为合作互动。本文以中原经济区发展规划上升为国家战略的政策过程为个案，考察国家智库和地方智库在此过程中形成的互动关系。“控制激励型”央地关系决定了地方政府致力于区域政策升级的行为选择，成为智库间互动的发起者；“协商共识型”的公共决策模式为智库间的互动提供制度基础；智库间的优势互补、业务联系和地缘关系网络为智库间互动奠定微观行动基础，由此构成区域政策过程中智库间互动关系生成的三重逻辑。

区域规划； 政策过程； 智库互动

一、问题的提出

国内外发展环境的不确定性和公共治理的复杂性日益加剧，使得处于转型期的中国亟需智库参与政策过程，提供高水平的政策研究成果和决策咨询建议。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的发布，“十八大”以来国家领导人对中国智库建设的批示和讲话，反映出国家对智库建设的高度重视，对高质量智库的期望和需求。智库建设已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

自20世纪90年代以来，薛澜、丁煌、陈振明等学者将思想库的概念引入国内理论界，开启了中国智库研究的大幕。学术界开始从多个维度探索中国智库的运行及其对政策过程的影响。朱旭峰的研究较为系统，涉及中国智库的内涵、社会功能[1]55-65、影响力[2]以及中国智库的“二轨外交”[3]22-29功能及智库的国际化[4]101-108等多个方面；王绍光、胡鞍钢、张云昊等学者的研究则集中于共识式决策模式[5]36-51、重大决策中的智库(专家)参与[6]43-50、社会科学研究向公共政策转化的机制[7]25-31；傅广宛的研究致力于探索中西方决策咨询体制对比下的中国智库发展[8]131-134；王莉丽的研究考察了美国智库发展中的“旋转门机制”[9]13-18、中国智库智力资本与智库竞争力[10]6-11。近年来，一批来自智库实践界的专家撰文提出建设高质量智库的路径[11]33-34等有关加强中国智库建设的政策建议。这些研究奠定了中国智库研究的基础，加深了理论界、智库实践界和政策决策部门对现代智库运行的认识。

不难发现，无论是中国智库的理论研究还是智库本身的实践，大多数集中于国家级的智库或者关注国家层面政策议题的智库。在西方智库研究文献中，以国家智库为对象的研究同样占绝大多数。尽管对国家智库和地方智库的界定模糊，但是中西方智库研究忽视地方智库的状况值得反思。美国智库研究专家瑞奇曾经把美国智库从区位上分为设立在华盛顿且研究领域以国家层面政策议题为主的国家型智库(简称国家智库)，和设立在华盛顿地区以外、研究领域以区域议题为主的地方型智库(简称地方智库)，并着重考察这些智库在国家主流媒体上的影响力[12]。有关国外特定政策领域的研究涉及服务于地方政府的智库，比如特兹研究了智库在州政府区域性政策分析中的作用[13]480-495；威尔斯则通过地方智库区域经济政策研究报告，考察其在英国区域经济政策过程中的角色和作用[14]211-229。但是，这些文献都没有进一步探索国家智库和地方智库在国家治理体系中的功能及二者之间的关系。

西方学者普遍在思想市场(market for ideas)[15]491-506、政策分析市场(policy analysis market)[16]497-510的架构下，将智库间的关系界定为竞争关系[17]。智库专家们在政策分析市场上靠自身的思想产品和产品输出渠道展开竞争，影响政策过程。竞争性成为西方国家智库发展的典型特征。涉及美国联邦政府和州政府间政策博弈的研究中，国家智库和地方智库的关系表现为“各为其主”的观点之争。智库间竞争关系源于西方竞争型多元政治架构，对于中国政治体制架构下的智库发展而言，服务于不同层级政府和不同政策领域专长的智库间的关系有何不同，这一关系是如何生成的，这一问题尚未引起学界关注。2015年1月20日，中央发布《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，意见强调“要统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。”具有中国特色新型智库体系的构建，需要明确不同类型智库的发展定位及其关系，理论界应加强对中国智库间关系这一命题的探索研究。

本文以河南省主推《中原经济区发展规划》上升为国家战略的政策过程为个案，重点研究国家智库和地方智库互动中的行动及机理。文中所指的地方智库是那些专门服务于地方政府经济社会发展、主要为地方政府提供政策研究和咨询的智库机构。而国家级智库是指那些专门服务于国家战略，主要以国家层面政策议题为研究领域，并在国家层面政策过程中具有一定影响力的智库机构。上述界定并不严谨，因为存在着国家智库和地方智库的交叉问题，但是，本文从智库间关系的视角入手探讨智库间的互动，意在将传统不同类型智库间关系拓展至服务于央地不同性质层级的智库间关系，使学界对中国智库体系建设和智库间关系的探讨更加全面，并引起学界、智库实践界及决策者对“地方智库建设”议题的关注和重视。

二、区域规划政策过程中智库互动的过程分析

(一)智库互动发生的背景：区域发展规划“升级”行动的兴起

中国政府实施的“规划先行”“政策试验”等政策模式被视为解释中国经济发展奇迹的重要因素[18]103-112。这些政策有助于中央政府统筹区域经济发展，鼓励、支持、引导地方政府通过区域规划落实、执行国家治理的总体战略。珠三角经济区、长三角经济区、滨海新区等一大批区域发展规划上升为国家战略，获得国家政策、财政支持的同时，也成为拉动国家经济社会发展的动力。在此背景下，地方政府积极制定区域发展规划，争取上升为国家区域发展总体规划的中心或重点。笔者将此过程称之为地方政府区域发展规划的“升级”行动。2004年湖南、湖北、江西、山西、河南、安徽等中部六省提出了“中部崛起战略”，但是，因该区域空间范围过大，各省经济同质化严重，六省主推的“中部崛起战略”并未形成区域协同发展格局，国家的政策支持力度远未达到长三角、珠三角、滨海新区等区域发展规划的战略高度。2006年以后，中部六省开始独立进行本地区域发展规划的“升级”行动。山西省、湖北省、湖南省以资源节约、环境友好为主旨的区域发展规划陆续获得国务院批复和配套支持，河南省政府主推的“中原崛起与河南振兴战略”却没有获得国家的批复和支持。

(二)智库互动的推手：地方主官作为政策企业家的倡导

2009年原福建省委书记卢展工调任至河南省担任省委书记。基于“海峡西岸经济区”上升为国家战略的经验，卢展工到河南后提出了“建设中原经济区”的发展思路。河南省理论界和实践界掀起了热议“中原经济区建设”的高潮。2010年3月，河南省发改委组织河南省社科院、河南省政府发展研究中心、河南大学等省内智库机构，围绕中原经济区建设展开为期三个月的调研，初步拟定《中原经济区建设纲要》草案。在此过程中，地方政府领导的大力倡导和推动，发挥出政策企业家政治动员、资源动员的功能[19]79-102。政策企业家指政策过程中那些愿意为推动政策创新承担风险、具备丰富专业知识或政治能力，能够持之以恒推动政策创新的行动者。地方政府主官作为政策企业家推动地方政府创新是中国公共管理研究日益重视的一种现象[20]56-76。

政策企业家在推进“区域发展规划上升为国家战略”共识形成中的作用至关重要，为地方智库间的协商参与、互动搭建了平台。由政府部门组织、智库专家参与的协同调研和政策文本起草，是我国政府政策过程中政策制定的典型特征。媒体对“中原经济区”的报道、解读和评论所引发的舆论聚焦，促成了问题流、政治流、政策流的三源合流[21]。在这一阶段，地方智库是区域发展规划方案前期调研、方案研讨、方案选择的主要参与者，地方智库间的合作攻关、协商互动为中原经济区规划的制定提供智力支撑，呈现出区域发展规划过程中地方智库间互动的景象。

(三)智库互动的平台：高峰论坛的指导、交流与舆论影响

举办相关政策领域的论坛、会议是智库增强其影响力的重要方式[22]153-172，也是国家智库和地方智库间互动的平台。地方智库初步拟定出《中原经济区发展纲要规划》之后，河南省省委、省政府组织了一系列的高峰论坛。2010年6月，河南省委统战部、省工商联举办“中原经济区发展高层论坛”。卢中原(时任国务院研究发展中心副主任)、任玉岭(时任国务院参事)、董祚继(时任民盟中央经济委员会副主任、国土资源部规划司司长)、洪绂曾(九三学社中央原副主席、农业部原副部长)、韩建方(清华大学政治经济研究中心国家发展战略部主任)受邀出席*资料来自河南省人民政府网站：http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2010/06/09/010198148.shtml.，和省内地方智库专家展开合作研讨，重点分析中原经济区发展规划的科学性和可行性。这一论坛的举办为国家智库、地方智库间的互动提供平台，主要表现为国家智库专家在区域规划方案优化方面的指导，以增强区域发展规划的科学性。

2010年9月5日至9月19日，河南省委、省政府分别和国务院发展研究中心、中国国际经济交流中心、中国区域经济学会合作举办了三场围绕中原经济区建设的高峰论坛。国务院发展研究中心、中国国际经济交流中心和中国区域经济学会均是国家层面在区域经济政策领域有较大影响力的智库，也是高峰论坛的主要组织者。三场高峰论坛并非如前一个时期的论坛一样在河南省举办，而是选择在北京举办。高峰论坛举办的时间节点也较为特殊，这一时期恰好是河南省将《中原经济区建设规划纲要》上报国家发改委的审核期。这些安排并非偶然，在特定时间密集的在政治中心和决策中心举行由知名国际智库专家参与的高峰论坛，主要的用意在于：借助中央媒体对高峰论坛的密集报道，起到了凝聚共识、形成公共舆论，从决策系统外部影响政策过程的目的。

(四)智库互动延伸：政策宣传环节的自然分工

政策宣传是中国政策过程中介于政策制定和政策执行间的重要一环。政策宣讲、解读可以有效提升社会各界对中原经济区发展规划的认可，凝聚战略实施的共识。西方政策制定过程中的政策倡导往往在政策议程设置、政策制定的阶段就开始引起社会的广泛关注，比如不同政策观点借助报纸、电视等媒体的辩论及专家解读。尽管中国重大决策在正式发布前也会进行面向社会的意见征集，但是正式发布前一般不会涉及政策内容的细节，因此，中国政策过程中的重大决策倾向于政策正式发布后进行政策解读式的宣传，而不是西方政策过程下的政策倡导。

2011年9月27日，国务院发布《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，标志着河南省主推的中原经济区发展规划“升级”行动的成功。国家智库和地方智库的互动，开始转向对中原经济区的发展规划进行宣讲解读。国家智库专家主要借助国家级媒体对中原经济区建设进行政策宣讲和解读。这些观点在全国乃至更大范围具有较大的影响力，引导着全社会资源及其注意力关注中原经济区建设。地方智库则主要将宣传工作的重心放在省内，以河南省省委组织的“中原经济区建设宣讲团”为宣讲模式进行；同时，加大在省内各类媒体展开连续报道，地方智库专家的撰稿或者接受媒体的专访，一定程度上促成了省内各界对中原经济区建设的理解和支持。国家智库和地方智库在政策宣传活动中的合作分工自然形成。

综上所述，地方智库间的互动直接服务于地方政府区域发展规划的制定，是区域发展规划制定的“主力军”；地方政府谋求国家智库的参与，一方面为了获取其对地方发展规划的指导，提升发展规划制定的科学性；另一方面，主要为了借助国家智库的影响力，形成公共舆论；国家智库指导地方智库对区域发展规划进行优化，扮演了“教练员”的角色；国家智库助力地方政府将区域发展规划上升为国家战略的过程，扮演了“思想中介”的角色；不同智库依据各自优势，选择不同的平台和组织方式，对区域发展规划进行宣讲解读，在地方区域发展规划上升为国家战略的国家智库和地方智库间形成了“互动”关系。

三、区域政策过程中智库间互动的生成逻辑

(一)“宏观—体制”逻辑：“控制激励型”央地关系

央地关系研究是中西方政治学研究的热点问题。在中国央地关系发展的趋势方面，李彻兰研究了中国改革开放以来不同时期央地关系对政策执行的影响[23]177-190；从财政分权的角度，詹姆斯·唐分析了“分权改革下中国行政管理结构分散化特征”[24]1-28；钱颖一等提出的“中国式财政联邦制”[25]50-81和郑永年的“事实上的联邦主义”[26]具有相通性，主要是为了解释中国经济转型和经济发展绩效。上述分析对中国央地关系的界定均处于西方政治研究集权、分权的话语体系之下，并未充分认识中国政治情景下不同政策领域央地关系的差异性。这种依政策领域属性差异而选择不同的分权格局，表现出中国国家治理的弹性。笔者将中国区域发展规划政策领域的央地关系概括为“控制激励型”央地关系，在此论述其与“联邦”“分权”话语下央地关系的区别。

改革开放以来，中国经济社会的快速发展，与其实施的区域发展战略发挥出的“以点带面”的拉动作用密不可分。区域发展规划的政策过程一般由地方政府提出区域发展规划，中央政府根据国家区域发展战略和主体功能区战略，批复区域发展规划并予以政策支持。因此，区域发展规划的政策过程，既包括地方政府发展规划类从议程设置到政策规划制定的政策过程，也包括中央政府批复规划并出台支持政策的过程。中央政府在区域经济发展的规划权和附带的政策优惠激励，形式上是对地方区域规划的分权激励，本质上仍是实现中央政府对国家治理的战略部署。同时，中央政府对地方政府区域发展规划的批复权和激励制度安排，和其他“控制权”的逻辑是一体的[27]69-93。比如在“党管干部”原则下地方省部级高官的提名权和任命权，中央政府在众多政策领域实施的“目标责任承诺制”和“一把手负责制”等[28]10-15。以上这些因素使得区域政策过程中的央地关系表现为“激励型控制”的总体特征。

“控制激励型”的央地关系不同于“联邦主义”话语的央地关系，也不能仅仅从分权式威权主义的视角考察。在“控制激励型”央地关系中可以明显发现中央政府在中国国家治理中的主导地位，这种主导权反映在区域发展规划中，包含了区域经济社会发展的方方面面，区别于联邦制国家联邦政府与地方政府在公共事务方面的分工。但是，中央政府对地方政府区域发展规划的支配权，又不是计划经济时代的行政指令。尽管这一关系往往被简化为“地方规划—中央批复”，但在地方规划与中央批复之间存在着多轮次的互动或者博弈。互动博弈过程中激励结构决定着中央政府对地方区域发展规划的政策支持力度。从内部的过程视角，这一过程表现出央地之间的互动博弈；从外部的结果视角，却表现出央地之间为了实现国家总体规划而进行的调适。

在此情景下，地方政府有动力推动本地区域发展规划升级为国家战略，因此，地方政府亟须智库的参与，提升本地区域发展规划的科学性、可行性；同时，也需要国家智库和地方智库的互动，提供政策规划指导，并试图通过国家智库对中央政府的影响力，增强其与中央政府互动博弈中的占优可能性。因此，地方政府一方面积极组织地方智库协同攻关，制定区域发展规划，另一方面为国家智库与地方智库的互动提供平台。地方政府是地方智库间、国家智库与地方智库间互动的发起者和平台搭建者。综合以上分析可见，地方政府这一行为的动因源于区域政策过程中“控制激励型”央地关系。央地关系隶属于中国政治情景的宏观体制维度，因此，“控制激励型”央地关系构成了区域规划政策过程中智库互动的“宏观—体制”逻辑。

(二)“中观—制度”逻辑：协商共识型决策模式

长期以来，中国公共政策过程蕴含着大量的富有中国风格的决策体制特征，比如中国“民主集中制”的决策组织原则(Angle, 2005)[29]177-196、“摸着石头过河”[30]43-46等。陈玲运用制度、精英、共识的分析框架解释中国政策过程[31]，王绍光等的研究则对比了中西方国家“票决原则”与“共识原则”的优劣[32]。这些研究对全面理解中国公共决策体制特征有较大影响。综合以上研究，笔者将中国政策决策体制的特征概括为“协商共识型决策”。

以批判思维为主的学者往往质疑智库参与政策过程中的独立性问题，批评中国智库为政府政策“背书”，而不是提供有价值的、独立性的决策咨询意见。中国智库参与政策过程固然存在这些现象，但是不能忽视智库参与政策过程中的真知灼见，以及其对解决特定政策问题发挥的重要作用，尤其是对那些政府仅具有宏观思路而缺乏专业知识的政策领域，政府往往能够吸纳智库的专业意见[33]1-27。区域规划政策就属于此类政策领域。区域规划政策的制定涉及区域经济社会发展相关的自然地理、经济发展、环境生态、规划设计等专业知识。如前所述，区域发展规划能够升级为国家战略，又不仅是一个纯专业技术性问题，决策者相对于参与规划制定的专家学者，具有更多的政治决策经验，提供基于专业技术性论证的政治判断。

因此，中原经济区发展规划的政策过程，首先是共识的形成，然后是在共识基础上政府决策者与智库专家进行的协商式决策咨询。从共识形成的角度，地方政府长期以来困于区域发展得不到国家战略支持的局面，代表着地方政府对此议题的“问题流”形成。从各类报纸杂志、网络平台上各界人士对“中部塌陷”的热议，即可看出问题流的社会基础；在此背景下，地方政府是推动区域发展规划上升为国家战略的主体，地方政府主政者提出“中原经济区”的战略构想，区别于之前“中部崛起战略”下的“河南振兴”计划，更符合国家对区域经济发展的统筹安排，代表着区域发展规划政策过程中“政治流”的形成，也形塑起地方政府和地方智库有关“建设中原经济区”的规划共识；政府主导下社会各界的关注和参与，推动着地方政府开启中原经济区区域发展规划升级行动的“政府议程”，实现“问题流、政治流、政策流”的三源合流。

在此基础上，地方区域发展规划上升为国家战略的关键是，能否通过协商、集聚智力资源，提升区域发展规划的科学性和国家认同。协商的过程表现为国家智库和地方智库以高峰论坛、座谈会等形式的协商式决策咨询。国家智库的参与有助于完善地方区域发展规划的政策文本，其中对区域战略定位的探讨，经由国家智库和地方智库的指导、交流，更能契合国家区域发展总体战略和主体功能区战略的需要，使得地方规划易于被中央政府采纳。由此可见，区域发展规划过程中的智库互动源自于中观层面“协商共识型”决策体制。协商共识型决策体制不同于西方政治情景下以竞争为主导的决策体制，为智库互动提供了平台和制度基础。如果说“控制激励型”央地关系是智库互动生成的“宏观-体制”层面的影响因素，那么“协商共识型”政策决策体制就构成了智库互动关系生成的“中观-制度”层面的影响因素。

(三)“微观—行动”逻辑：优势互补、业务交往和地缘关系网络

区域政策过程中的央地关系是智库互动关系生成的“宏观—体制”层面逻辑，决定了地方政府的策略选择；公共决策体制的协商共识模式是区域政策过程中智库互动的“中观—政策”逻辑，决定了智库间互动关系生成的平台和模式；智库间互动的生成，从微观层面表现为互动中的行动者及其关系。对此逻辑的考察，可以从以下问题的分析依次展开。

地方智库间的互动关系有赖于地方政府领导作为政策企业家的倡导。但是，地方智库在区域规划政策制定中为什么选择国家智库寻求指导，而不是有专长的民间智库或其他类型智库，甚至是国际知名智库。这一问题的解析在于组织间互动的生成有赖于彼此的相互需要，而这一需要不可避免地建立在分工互补的基础上。处在首都的国家智库的最大优势是更易于对中央政府决策产生影响，在一定程度上反映出“权力距离”对智库发展的重要影响。美国著名智库聚集地“K街”[34]392-405同样表现出临近华盛顿易于影响联邦政府的特征。地方智库则因长期服务于地方政府，一方面具有熟悉本地发展情景的优势；另一方面则拥有与地方政府沟通交流成本和有效性的优势。由此可见，国家智库和地方智库互动来自于其各自优势为基础的合理分工。

省社科院和中国社科院、省政府发展研究中心和国务院发展研究中心，并没有行政系统中垂直管理部门间的业务指导关系，但是，在中国同属于一个系统的“组织亲近感”，以及在国家智库到地方政府进行调研的业务接洽和对接方面，具有长期的业务互动。地方智库专家大多毕业于中国社科院此类具有培养研究生资格的智库，或者具有到国务院发展研究中心等国家智库进行考察学习的机会，同时，中国还存在“全国政府发展研究中心系统工作联系会”等网络组织。国家智库和地方智库通过这类组织交流学习，建立联系。以上这些组织间的互动交往活动奠定了国家智库和地方智库互动关系的组织基础。

智库专家作为具体行动者是智库间互动关系的维系者和载体。专家个体间的关系，除了上述师生关系外，在此个案中，还有一个重要的关系——地缘关系。对参与其中的国家智库的专家的简历进行梳理，可以发现，国家智库中的大部分专家的籍贯和出生地均为河南，籍贯不是河南的其他智库专家大多来自邻近省份，或者曾经在河南工作过。这一维度的分析解释了“为什么是这些智库专家参与进来，和地方智库专家形成互动”的问题。信任和情感是人与人互动的心理基础，血缘关系和地缘关系是促成信任和情感因素的两大决定因素。基于优势的合理分工和准垂直业务互动均是从组织关系的角度构成智库间互动的基础，影响人际关系的地缘因素则成为影响智库间专家个体间互动的重要因素。老乡会等基于地缘的社会关系网络在“根文化”的非正式道德约束下，更会将智库专家间的互动上升为组织间的互动。在家乡所在地政府主官的倡导下，促成国家智库和地方智库间的互动。

四、结语与讨论

(一)主要结论

本文对中原经济区发展规划上升为国家战略过程中智库互动的分析，展现了国家智库和地方智库互动关系生成的过程和机理，为更好地理解中国智库影响政策过程，提供了一个“智库间关系”的视角。本文对智库间关系的探索，主要是在对国家智库和地方智库划分的基础上，建立控制激励型央地关系、协商共识型决策体制和分工、工作经历、地缘为纽带的社会网络的分析框架，突出区域发展规划升级行动中的智库互动关系。互动的智库间关系是中国特色新型智库体系建设的目标追求和重要特征。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》强调不同类型智库间的“特色鲜明、布局合理”，重视统筹不同类型智库的协调发展。笔者提出的国家智库和地方智库区分的智库互动，表现为央地关系情景下纵向维度的智库间互动关系。

本文强调国家智库和地方智库的区分及其互动关系，意在引起学界对地方智库研究的重视，尤其是地方智库影响地方政府政策过程的差异性。在中国的国家治理体系中，中央政府鼓励地方政府在中央政策的框架下开展本土化的政策创新试验，在此背景下，地方政府必将承担越来越多的政策细化任务。由此，对于致力于区域政策研究，又熟悉本地政策问题和政策环境的地方智库而言，必将承担起服务地方政府治理的重任。相对于中国智库研究集中于国家智库、弱化地方智库的理论研究，实践中地方智库的政策研究能力和影响力与国家智库存在更大的差距。

从国家智库与地方智库关系入手，加强智库间纵向合作交流为解决地方智库发展水平较低的困境找到了可能的路径。智库间纵向合作交流机制的探索，可以通过选拔地方智库研究人员到国家级智库访问学习(攻读博士学位或从事博士后工作)、挂职锻炼、课题合作等方式进行；也可以选拔国家级智库的首席专家、研究团队负责人或专门负责智库运营管理的人才到地方智库担任领导职务，通过这些关键人物“介入”地方智库发展，提升地方智库政策研究水平和运营管理效能。这种合作交流还可以更广泛和深入地拓展至同一业务系统的智库网络建设，形成政策研究机构结合而成的智库网络共同体，通过召开共同体工作联系研讨会、举办研习培训班、展开合作课题攻关等方式，加强同一系统内及各系统智库间的合作交流。

(二)不同政策领域中的央地关系及其对智库互动的影响

区域政策过程中智库间“互动”关系的逻辑起点是“控制激励型”央地关系，对此问题存在着竞争性的假设，比如，其他政策领域中“博弈冲突”的央地关系下智库间关系又该如何讨论。央地关系的差异性源于政策属性的不同。在区域政策领域背景下，地方政府争取中央政府政策、资源支持表现为“控制激励型”央地关系，而中央政府出台涉及地方利益的产业规划、标准制定或税收分成等政策过程中，则表现为“博弈冲突”的央地关系。前者引致智库参与中的“互动”，后者则会引致智库参与中的“竞争博弈”。上述讨论集中于地方政府区域规划的政策制定环节和谋求“升级”行动的议程设置倡导环节。智库间关系的视角还可以拓展至政策评估环节，而多元化的第三方评估之间的竞争，更有利于形成可信的政策评估结果。这个过程则既存在作为多元评估主体间的竞争，又存在国家智库和地方智库间的复杂关系。这一复杂关系主要源于：地方政府作为特定政策执行的被评估对象，地方智库作为地方政府政策细化的制定者和政策执行的参谋，国家智库作为评估主体，三者处于政策评估的运行场域，受制于上述三种逻辑的交叉影响而呈现出其复杂性。

(三)国家资源配置机制与智库的角色

近年来，折晓叶、陈婴婴、周飞舟、渠敬东等学者对“项目制”展开研究。折晓叶、陈婴婴研究考察分税制后各级政府建设和公共服务等财政转移支付，以“项目、专项”等形式运行的专项化特征，进而提出一个各层级政府分级治理、分级运作的行为模型，以委托代理理论为基础揭示了：上级(中央)政府“发包”，下级(地方)政府“打包”，基层政府“抓包”的项目制运作过程[35]126-148。周飞舟的研究集中于财政资金的专项化，并结合义务教育的案例，分析专项资金在基层社会分配和使用中出现的问题，将项目治国视为财政支付专项化的意外后果[36]1-37。渠敬东的研究则将“项目制”上升为一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式[37]113-130。周雪光对以上有关项目制、项目治国的研究进行了梳理，从“控制权”的视角进行了分析[27]69-93。周雪光、渠敬东的研究不同于折晓叶等三位学者面向基层政府的研究，而是从国家治理的角度考察项目制的逻辑。

在此语境下，区域发展规划可以说是一个大项目，或者说中央政府“打包”后的大项目。而这些大大小小、单一或集成的项目及其运作，本质上是国家资源的一种配置机制。上述研究揭示了分税制后国家资源配置的运作特征及其不断演化过程中形塑起来的各级政府的治理逻辑。但是，较少有研究关注国家资源配置机制中的智库参与问题。作为国家资源的配置机制，项目制运行中存在着针对下级政府申请“抓包”的项目评审制，而智库专家则是项目评审中的评委成员，甚至某些项目评审以委托第三方的形式由一个智库统一完成。智库专家的参与不仅限于传统政策过程理论中的议程设置、备选方案制定，还包括备选方案(项目申请)择优的评审以及政策执行(项目执行)的评估。

因此，项目评审中的智库专家参与及其角色的重要性，事实上为解释本文强调的智库互动提供另一个视角，即地方政府主导下国家智库和地方智库互动的背后，在一定程度上与国家智库专家在区域发展规划上升为国家战略项目评审中的话语权有关。这一解释与前述中有关央地关系的论述，逻辑上是一致的。但是，项目评审中的智库专家的话语权，则明显高于政府主导下的智库专家协商共识式决策咨询。限于篇幅和调查访谈的深入性，本文尚不能够就此展开充分的论述，单个案例分析的限制也需要进一步的实证支持，期待学界同仁一起研究。

[1]薛澜、朱旭峰：《中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路》，载《管理世界》2009 年第4期。

[2]朱旭峰：《中国思想库：政策过程中的影响力研究》，北京:清华大学出版社2009年版。

[3]朱旭峰：《国际思想库网络——基于 “二轨国际机制”模型理论建构与实证研究》，载《世界经济与政治》2007年第 5期。

[4]朱旭峰、礼若竹：《中国思想库的国际化建设》，载《重庆社会科学》2012 年第11期。

[5]王绍光、樊鹏：《政策研究群体与政策制定——以新医改为例》，载《政治学研究》 2011 年第2期。

[6]胡鞍钢：《中国特色的公共决策民主化——以制定“十二五”规划为例》，载《清华大学学报(哲学社会科学版)》 2011年第2期。

[7]张云昊：《中国学术研究向政策转化的主要模式》，载《北京行政学院学报》2010年第6期。

[8]傅广宛、刘晓永、毛志凌：《我国政府决策机制的变迁与思想库的发展》，载《当代世界与社会主义》2011年第1期。

[9]王莉丽：《美国智库的“旋转门”机制》，载《国际问题研究》2010年第2期。

[10]王莉丽：《全面提升中国智库的智力资本》，载《中国党政干部论坛》 2015年第1期。

[11]王文：《打造有国际影响力的中国智库品牌》，载《对外传播》2014年第5期。

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责任编辑胡章成

The Logic of Interaction Between Think-tanks in Regional Policy Process

HAN Wan-qu

(CenterforPublicPolicyandSocialManagementInnovationResearchinHenanNormalUniversity,Xinxiang453007,China)

It is essential to clarify the relationship between think-tanks for the construction of the new style think-tanks system with Chinese characteristics. Unlike the competitive relationship among think tanks in western countries, the relationship among Chinese think-tanks takes on more and more collaborative and interaction. In the policy process of regional development planning，national think-tanks and local think-tanks play different roles in agenda setting, policy designing, policy submitting, policy approved and policy propaganda，which shapes the relationship of “cooperation and interaction”. The article discusses the important role of think-tanks in the process of ‘the Plan of Central China Economic Zone’ approved by the State Council. We can find the relation between national think-tanks and local think-tanks from three operation logics as below. “Macro-institutional” dimension is the central-local relation which can be conceptualized “Control and Incentive” as the foundation; “Me so-policy” dimension is derived from the feature of Chinese public decision as “deliberation-consensus”；and “Micro-action” dimension depends on the complementary advantages，regional networks and business systems work linkage.

regional plan; policy process; cooperation and interaction

韩万渠，管理学博士，河南师范大学公共政策与社会管理创新研究中心研究员，研究方向为智库与公共政策。

国家社科青年基金项目“中国特色新型智库建设的政府规制研究”(15CZZ019)；国家优秀青年科学基金(71322302)；河南省首批高等学校哲学社会科学创新团队(2013-CXTD-07)

2016-03-08

C932

A

1671-7023(2016)05-0068-08