谷立静　杨宏伟

摘要：本文归纳了西部城市发展现状和特点，剖析了西部城市绿色低碳发展面临的突出问题，总结了乌鲁木齐市促进绿色低碳发展的主要举措，研究提出了西部城市绿色低碳发展的主要路径，包括：在城市规划中落实绿色低碳理念，实施产业绿色低碳转型，提早实现建筑、交通领域绿色低碳发展，因地制宜优化能源结构，做好配套制度建设等。

关键词：城镇化 西部 绿色 低碳

随着国际气候变化和国内能源环境约束日益趋紧，绿色低碳成为我国城市未来发展的必由之路。但是我国地区发展不平衡，西部城市经济社会发展水平普遍滞后于东部城市。在自然环境、资源禀赋、区位特征、经济增速、产业结构、城镇化阶段等方面，西部城市与东部城市存在较大差异，其绿色低碳发展模式应有别于东部。本文基于对西部几个省市，特别是乌鲁木齐市的研究分析，提出了西部城市实现绿色低碳发展的主要路径。

一、西部城市发展现状和特点

（一）城市发展相对落后

受历史、社会、文化等因素影响，我国西部地区经济社会发展长期落后于东部地区，西部各省人均GDP大多处于全国平均水平以下（见图1）；城镇人均收入大幅低于东部地区，2013年东部地区城镇居民人均可支配收入为32472元，西部地区仅为22710元；城市基础设施建设也存在差距，以城市人均道路面积为例，2013年全国城市平均为12.37平方米，西宁市、重庆市、贵阳市均不足8平方米，乌鲁木齐市、兰州市也低于全国平均水平。

（二）经济增速普遍较快

与东部城市相比，西部城市处于更早期的城镇化阶段，因此发展速度相对较快。以乌鲁木齐市和银川市为例，“十二五”前四年，两市GDP年均增速分别为14.9%和11.0%，而北京市、上海市仅为7.7%和7.6%，全国平均为8.1%。第二产业增速方面，东西部城市差异更为显著，“十二五”前四年，乌鲁木齐市和银川市第二产业增加值分别为14.3%和13.8%，而北京市、上海市仅为7.3%和5.0%，全国平均为8.3%。

（三）环境问题更为突出

受地理、地形及气象条件影响，西部城市生态系统相对脆弱，自我修复能力较差，环境问题比较突出。以乌鲁木齐市为例，2013年，全市人均水资源量约291立方米，不足全国平均水平的1/7；此外，由于大气污染物不易扩散，环境容量十分有限，“十一五”末期乌鲁木齐二氧化硫、烟尘（含工业粉尘）排放量曾分别超出环境容量91%和53%，二氧化硫、可吸入颗粒物年均浓度值曾分别超出国家空气质量二级标准55%和40%。

二、西部城市实现绿色低碳发展面临的问题

（一）过度依赖资源型产业

西部地区煤炭资源富足、价格低廉，在承接东部产业转移、建设西部能源基地的过程中，依托煤炭资源的电力、煤化工、钢铁等行业快速发展，导致西部城市工业重化趋势明显，产业结构调整进程较慢，甚至与全国背道而驰。银川市2013年重工业占比达84%，乌鲁木齐市2014年重工业占比达95%，均高于全国60%左右的平均水平，且两市重工业增速均快于轻工业增速。从产业结构变化趋势看，“十一五”期间银川市第二产业比重从45.2%增长到50.5%，“十二五”前三年又进一步增长到53.4%，8年累计上升9.3个百分点，而同期全国第二产业比重累计下降了3.5个百分点；乌鲁木齐市在“十一五”和“十二五”初期也有类似情况，全市第二产业比重从2005年的38.5%持续增长到2011年的44.9%，累计上升6.4个百分点，而同期全国第二产业比重下降了0.8个百分点。

（二）经济发展质量不高

西部城市能源利用效率普遍偏低，能效提升速度较慢。一方面，西部城市第二产业比重，特别是高耗能工业比重整体偏高；另一方面，西部城市还有大量落后产能及小企业存在，拉低了行业平均能效水平。两方面因素导致西部城市单位GDP能耗远高于全国平均水平。以乌鲁木齐市为例，2010年全市单位增加值能耗为2.46吨标准煤/万元（2005年可比价），约为全国平均水平的2.4倍，其中工业单位增加值能耗为5.10吨标准煤/万元（2005年可比价），约为全国平均水平的2.9倍，甚至第一产业和第三产业单位增加值能耗也分别达到全国平均水平的3.7倍和1.9倍。从下降率看，“十一五”期间乌鲁木齐市单位GDP能耗累计下降7.8%，第二产业单位增加值能耗累计下降3.1%，远低于19.1%和22%的同期全国下降率（见表1）。“十二五”以来，乌鲁木齐市单位GDP能耗下降速度加快，前三年累计下降9.3%，高于9.03%的全国平均水平，但单位GDP能耗仍与全国平均水平差距较大。

（三）能源消费中煤炭占比过高

能源消费以煤为主是我国城市能源结构的总体特征，对于煤炭资源丰富的一些西部省市来说，该特点更为突出。2013年，陕西、宁夏、新疆三省的煤炭消费占比分别为72.7%、81.8%、68.4%（2012年数据），均高于全国67.4%的平均水平；煤炭基地所在城市的煤炭消费占比更高，如鄂尔多斯、石嘴山分别为87.7%、89.5%。在煤炭相关产业集中上马的推动下，西部城市煤炭消费量还在快速增长。据测算，乌鲁木齐市“十二五”期间规划的新上项目将新增煤炭消费3700多万吨，其中5个煤化工项目就将新增煤炭消费2800多万吨（含原料煤消费量）。2011年全市83家重点用能企业累计消费煤炭1925万吨，较2010年增长25%。大量煤炭消费不仅不利于城市能源利用效率的提升，还将加大污染治理压力，加剧各类环境问题，严重影响城市向绿色低碳发展。

三、乌鲁木齐市绿色低碳发展实践

乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区的首府、西部地区的重要城市，在新疆乃至西部地区未来城镇化进程中将发挥重要作用。从乌鲁木齐市“十一五”时期经济、能源发展情况看，大多与绿色低碳理念相背离。但“十二五”以来，乌鲁木齐市在绿色低碳发展方面进行了积极的探索和实践，节能减排推进速度加快，并于2012年5月被列为国家第二批低碳试点城市，城市发展方式逐步向绿色低碳转型。

（一）加快发展第三产业

“十二五”以来，乌鲁木齐市结合自身自然条件、地理位置等优势，积极发展物流、会展、旅游等产业，促进全市第三产业快速发展。同时，受经济“新常态”影响，第二产业发展动力减弱。“十二五”前三年，乌鲁木齐市第三产业增速均超过第二产业，前四年第三产业年均增速达到15.63%，超过同期第二产业年均增速1.3个百分点（见表2），促使“十一五”时期持续上涨的第二产业增加值占比逐步回落，从2010年的44.9%下降至2014年的38.0%，产业结构调整成效显著。

（二）大力调整能源结构

能源结构中煤炭占比高是导致乌鲁木齐市大气污染超标的重要原因，每年6个月的采暖期又是大气污染最严重的时期。因此，2010年起，市政府将加快调整供热能源结构作为改善大气污染状况的治本之策，其中最主要的做法就是实施 “煤改气”工程。在2010、2011年工作基础上，乌鲁木齐市加大了“煤改气”工程推进力度，提出2012年完成高污染燃料禁燃区内全部自采暖小锅炉拆改工作，完成高污染燃料禁燃区内所有燃煤供热锅炉“煤改气”工程。自2012年4月，历时近6个月，全市投资121亿，对189家燃煤供热单位进行了天然气改造，拆除改造大型燃煤供热锅炉431台，新建、改建燃气供热锅炉房242座、安装燃气锅炉710台，替代燃煤供热面积1.16亿平方米。工程实施后，乌鲁木齐市天然气供热范围占到全市总供热面积的76%以上，其余为热电联产供热。当年采暖期全市空气质量明显改善，达标天数创历史新高，空气中二氧化硫浓度达到国家标准且显著下降54.4%，可吸入颗粒物浓度降低9.7%。

（三）持续强化节能减排

工业领域，“十二五”期间，乌鲁木齐市继续在电力、炼钢、水泥、有色等12个行业开展落后产能淘汰，在重点用能企业实施节能减排工程，此外还调整了产业布局，一方面加快推进中心城区污染企业搬迁，另一方面将工业企业集中布局到工业园区内，并制定了园区能效准入机制。建筑领域，乌鲁木齐市在西北地区率先实行了居住建筑节能75%标准，按照德国被动式建筑标准建造了西北地区首个被动式建筑示范项目，探索实施了公共建筑超低能耗改造，并在全疆率先启动了住宅产业化工作。交通领域，乌鲁木齐市继续落实公交优先战略，增加公交专用车道和BRT线路，同时启动轨道交通建设，加强城市慢行系统建设，并大力推广高效低碳交通运输工具，2011年底全市出租车就已全部使用天然气。

四、西部城市绿色低碳发展路径

综合以上分析，本研究认为西部城市要实现绿色低碳发展需要遵循以下几条路径：

（一）从城市规划源头抓起，落实绿色低碳理念

城市要实现绿色低碳发展，必须从源头的规划环节就落实绿色低碳理念，运用整合设计思想，通盘考虑生产、生活、就业、公共服务等方面的发展需求，综合规划城市空间布局，使城市各种要素协调、有机地组合在一起，高效、高质量地发挥各自的功能。东部城市以往的发展，大多忽视了规划环节的重要性，西部城市应吸取东部城市的教训，从城市规划的源头抓起，运用整合设计理念，做好绿色低碳。

首先要加强规划的前瞻性，以常住人口数量和需求作为城市规划编制依据；维护规划的权威性和严肃性，严禁随意更改，并使其它相关规划与城市规划保持一致性。积极发展紧凑型城市，从严控制建设用地规模，适当提高建筑容积率和服务设施密度，促进城市土地的高密度开发。倡导交通导向型城市布局，新城开发根据交通可达性水平确定开发强度；在交通枢纽地区附加其它社会功能（如商业、娱乐、医疗等）；强化土地混合开发，提供适合步行范围内的公共服务。优化城市空间布局，整合现有工业用地，新上和既有工业尽量向远离人口密集地的地区安置和搬迁。

（二）发展特色服务业，提升传统工业产业

产业是城市的支撑，只有产业绿色低碳发展，才能实现城市的绿色低碳发展。产业调整升级是西部城市绿色低碳发展面临的最核心问题，当前我国经济增速整体回落，高耗能产业普遍过剩，对于西部城市来说，正是产业调整升级的契机。

西部城市应积极调整产业结构，结合城市自身特点，变区位、资源、自然风光等地理优势为产业优势，积极寻求服务业增长点，如物流业、旅游业等，创新发展特色农业等。同时结合市场需求，合理规划高耗能工业产能，对于有经济半径限制的钢铁、水泥等行业，产能设定应以服务本市和周边地区为主，而不是面向全国；对于没有优势和市场的高耗能、高污染工业，应考虑逐步减产、淘汰。西部城市应加快传统优势产业升级，运用高新技术和先进适用技术提升传统产业，鼓励产业兼并重组，鼓励技术创新研发。西部城市还应结合自身条件，选择培育一些战略性新兴产业，为城市未来经济发展储备增长点。

（三）避免路径锁定，提早实现建筑、交通领域绿色低碳发展

随着城镇化的推进，居民生活水平进一步提高，消费模式不断升级，将带动建筑和交通领域能耗迅速增长。从东部城市发展情况看，居民消费模式升级，如机动车保有量快速增长、住宅大户型化、夏季空调用电激增、长江流域采暖需求上涨等，已经引发了电力供应紧缺、雾霾天气频发等问题。而很多东部城市的建设在一定程度上已经饱和，一些低能效的建筑和基础设施只能通过改造、重建来实现能效提高。相比之下，西部城市具有绿色低碳发展的后发优势，一方面建筑和基础设施还在大量新建，另一方面消费模式升级尚未大规模凸显。因此，西部城市应及时吸取东部发展教训，尽快采取有效措施，提早实现消费模式向绿色低碳转变，引导建筑、交通领域直接走绿色低碳发展道路。

建筑领域，加快编制更加严格的地方建筑节能标准，强化标准执行；加大建筑节能改造力度，深化供热体制改革；将一体化设计理念逐步融入绿色建筑开发中，组织编制符合当地实际的绿色建筑技术推广目录，认真贯彻政府投资建筑、保障性住房、大型公共建筑率先执行绿色建筑标准的国家要求。交通领域，落实公交优先战略，优化公交线网，推动信息化建设；加强自行车专用道和人行步道等城市慢行系统建设；全面实施营运车辆燃料消耗量限值标准。消费模式方面，积极推行居民阶梯电价，逐步拉大各级价差；加强宣传，推广节能环保产品，提高民众绿色低碳意识，推进民众自觉转变消费模式。

（四）因地制宜优化能源结构，发展清洁能源与煤炭清洁利用并重

城市绿色低碳发展需要绿色低碳的能源供应体系作为支撑。西部地区风能、太阳能、天然气等清洁能源丰富，为城市能源结构优化提供了良好基础。但受技术和经济方面的制约，清洁能源很难在短时间内大规模使用，大部分的能源需求还需依靠煤炭来满足。所以，西部城市构建绿色低碳能源体系，需要发展清洁能源和高效清洁利用煤炭并重。

可再生能源方面，西部城市要根据自身资源禀赋、经济实力、技术条件，有序推进风电、光伏发电等可再生电力开发，并推动其就地利用；加快推进建筑可再生能源利用，因地制宜推广太阳能热水器、光伏建筑一体化等产品和技术。天然气方面，国家应在“西气东输”工程中给大气污染严重的西部城市规划一定量的气源，西部城市自身要加快天然气输配管网和调峰储备设施建设，提高天然气输配能力和供应质量，同时对天然气利用给予一定的财政支持，引导服务业和居民减少散煤利用。煤炭清洁利用方面，西部城市应继续实施电力“上大压小”政策，严禁工业企业建设燃煤自备电厂，推进节能发电调度；开展燃煤火电机组和工业燃煤锅炉（窑炉）节能、脱硫、脱硝、除尘技术改造；积极稳妥地发展热电联产，推进低品位工业余热供暖，替代分散燃煤锅炉供热。

（五）做好配套制度建设，加强和创新城市管理

完善的配套制度是城市绿色低碳发展的必要保障，西部城市相关制度建设和执行大多落后于东部城市，需要加紧完善、改革创新，努力提升城市管理水平。西部城市首先要切实执行国家节能减排、环境保护方面的法律、法规、标准，落实有关财政、税收、价格、信贷政策，落实相关行政管理制度，如：新建固定资产投资项目能评、环评，能源消费计量、监测和统计，重点用能单位节能管理等。另一方面，需要结合自身实际，积极制定更加严格的地方法规、标准，加强执法监督，严惩违法违规行为；出台力度更大、更有针对性的经济激励政策；制定实施更为严格的行政管理措施，如：在有条件的地区开展煤炭消费总量控制，出台强硬的大气污染防治措施等。

此外，国家层面的配套政策对于西部城市绿色低碳发展也非常关键。首先应切实转变政府绩效考核方式，扭转唯GDP论的思想，推动地方政府更加关注经济发展质量，将提高城市管理水平纳入考核内容。中央还应继续通过转移支付等措施加大对西部地区的财政支持力度，在环境治理、民生改善方面给予西部更多优惠。

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〔本文系“中国经济学会基金”资助项目“我国城市绿色低碳发展研究”研究成果〕

（谷立静，1982年生，国家发展和改革委员会能源研究所助理研究员。杨宏伟，1966年生，国家发展和改革委员会能源研究所研究员）