全国碳排放权交易市场（以下简称：碳市场）是我国通过市场机制有效配置碳排放权资源的重要途径，是我国低成本实现温室气体排放控制目标、促进经济发展低碳转型的重要举措。碳市场重点排放单位纳入门槛（以下简称：纳入门槛）指强制要求参与碳交易的单位的温室气体排放基准量，它是碳交易市场机制的核心要素之一。纳入门槛设定直接影响全国碳市场覆盖范围和排放总量，并与排放配额分配、碳交易活跃度和重点排放单位的碳市场履约成本等密切相关。科学合理设定纳入门槛是全国碳交易市场机制建设的重要环节，对于实现碳市场的减排目标至关重要。因此，必须在深入总结分析国内外碳市场设定纳入门槛经验的基础上，探讨合理制定全国碳市场纳入门槛的原则。

一、我国试点碳市场纳入门槛设定

我国试点碳市场纳入门槛设定内容主要包括设定重点排放单位温室气体排放基准年（年段）及其排放基准量等因素。我国北京、上海、天津、重庆、广东、湖北和深圳7个试点碳市场设定的纳入门槛情况如表1所示。各试点碳市场纳入门槛设定具有以下特点：（1）试点碳市场主要采用“控排目标+历史排放”的方法设定纳入门槛，即各试点碳市场主要以所在地区的能源消费强度下降目标、二氧化碳排放强度下降目标等为依据，并结合企事业单位温室气体排放历史数据设定纳入门槛，即纳入门槛与所在地区的经济发展水平、产业结构、能源消费和排放情况等密切相关；另外，天津、湖北、广东等碳市场还采用不同的模型和情景分析方法评估了本地区未来排放趋势以及目标减排量，为科学设定纳入门槛提供理论支撑和验证；（2）试点碳市场纳入门槛基准年（年段）不同，并且除北京碳市场以基准年段内的年均排放量为纳入门槛外，其他试点碳市场均选择基准年段内“任一年达标排放量”为纳入门槛，表现出各碳市场对重点排放单位排放控排力度的差异；（3）试点碳市场纳入门槛不同，深圳碳市场纳入门槛最低，即3000 吨CO2当量/年及以上，湖北碳市场纳入门槛为年综合能耗在6万吨标煤（相当于年排放量约为15万吨CO2当量）及以上，是试点碳市场中最高的纳入门槛；北京、深圳等地区第三产业在产业结构中占比较高，属于经济发达地区，煤炭等化石能源消费在能源消费总量中占比较低，地区二氧化碳直接排放总量相对较少，同时为了保证碳市场具有一定的排放总量，因此，北京、深圳碳市场的纳入门槛较低。湖北省第二产业在产业结构中占比高，大型重化工业企业多，能源消耗和二氧化碳排放量均较高，所以湖北碳市场的纳入门槛较高；（4）各试点碳市场均纳入了高排放产业企业，排放门槛不同直接导致碳市场覆盖行业和企业不同，并且部分碳市场纳入行业种类和企业数量随着碳市场的发展不断增加，表明政府采用碳市场控制重点排放单位温室气体排放的决心和能力进一步增强，碳市场温室气体核算、报告和核查（MRV）能力进一步增强。

二、《碳排放权交易管理办法》对纳入门槛的要求

为推动全国碳市场建设，2014年12月，国家发展改革委员会颁布了《碳排放权交易管理办法》（以下简称：管理办法）。管理办法是全国碳市场设计和建设的指导性文件，明确了全国碳市场建设的总体思路和框架。管理办法规定，省级碳交易主管部门应根据国务院碳交易主管部门公布的重点排放单位确定标准，提出本行政区域内所有符合标准的重点排放单位名单并报国务院碳交易主管部门，国务院碳交易主管部门确认后向社会公布。经国务院碳交易主管部门批准，省级碳交易主管部门可适当增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。由此可见，管理办法明确规定了全国碳市场纳入门槛的管理体系及其责任和权利，以及纳入门槛的设定程序；具体地说：（1）构建两级管理体系设定和管理全国碳市场纳入门槛，即由国务院碳交易管理部门（即国家发改委）和省级碳交易管理部门（即省级发改委）负责设定和管理纳入门槛；（2）全国碳市场纳入门槛最终由国务院碳交易主管部门确定，并负责最终确认和公布重点排放单位名单的；（3）省级碳交易主管部门在设定纳入门槛方面具有一定的自由裁量权，可以根据所辖地区情况制定与本地区相适应的纳入门槛，但该纳入门槛必须需要经过国家碳交易主管部门批准；这样有助于缓解地方经济发展和温室气体减排的矛盾，并使设定的纳入门槛更加符合地方温室气体控排的实际情况，可操作性更强；（4）省级碳交易主管部门确定的纳入门槛必须比国家碳交易主管部门设定的纳入门槛更严格；（5）全国碳市场的纳入门槛设定程序主要有三步，第一步是国家碳交易主管部门设定重点排放单位标准，第二步是省级碳交易主管部门依据所辖地区情况和国家设定的重点排放单位标准提出辖区内的纳入门槛，第三步是国家碳交易主管部门最终批准和公布纳入门槛和相关的重点排放单位。

三、欧盟碳市场纳入门槛设定

欧盟碳市场（EU ETS）是目前世界上最大的碳排放权交易市场，已经过了三个阶段的建设和发展，其纳入门槛也在逐渐发生变化。在EU ETS启动之初，就碳市场纳入门槛而言，EU ETS规定装机超过20 MW的燃烧设施（发电、制造业等），排放超过50吨CO2当量/天的石灰生产设施、排放超过20吨CO2当量/天的玻璃生产设施，以及排放超过20吨CO2当量/天的矿业生产设施均强制纳入EU ETS。在EU ETS第一阶段（2005—2007年），EU ETS纳入的排放设施分布在发电，炼油、炼焦、钢铁，水泥、玻璃，陶瓷和造纸等行业。EU ETS计划2012年纳入航空行业，但由于全球航空组织等联合抵制，航空业目前尚未纳入EU ETS。在EU ETS第三阶段（2013—2020年），EU ETS纳入行业将增加石化、化工、合成氨、有色和冶炼等部门，并根据各行业的特点设定了以排放量或产量为基准的纳入门槛[1]，例如，产能为2.5吨/小时的生产粗铁（粗钢）的设施，产能为20吨/天的造纸设施等。另外，在EU ETS第一阶段（2005—2007年）、第二阶段（2008—2012年）只纳入二氧化碳一种温室气体，第三阶段（2013—2020年）开始EU ETS将纳入全部温室气体。EU ETS已纳入约5000家公司的11500个排放设施，覆盖欧洲地区约50%的二氧化碳排放和43%的温室气体排放。从EU ETS设定的纳入门槛可以看出：（1）不同行业企业可以采用不同的纳入门槛；（2）随着碳市场发展阶段和成熟度不同纳入门槛不同，从而覆盖范围也不同；（3）设定的纳入门槛应使碳市场覆盖的温室气体排放量占该地区温室气体排放总量的相当大的比例。另外，在设施排放情况缺失的情况下，可以采用能源消耗量、设施功率或者产能等实物量形式作为纳入门槛。由此可见，EU ETS纳入门槛的设置充分考虑了行业发展、减排目标、排放数据基础和碳市场管控温室气体排放能力和要求等因素。

四、全国碳市场纳入门槛设定原则

由于全国碳市场覆盖地区和行业企业相对较多，加之各地区和各行业企业的经济发展水平、能源消费水平和结构、产业结构、排放情况、减排成本存在明显差别，因此，全国碳市场纳入门槛设定与单一试点地区碳市场纳入门槛设定有所不同，结合上述对我国试点碳市场和EU ETS纳入门槛的总结和分析，下面就全国碳市场纳入门槛设定原则与要求进行讨论。

（一）构建高效的MRV体系，夯实温室气体排放数据基础

企事业单位温室气体排放情况是设定碳市场纳入门槛的基础，是制定科学、合理、可操作性强的全国碳市场纳入门槛的保障，因此，必须建立高效的温室气体排放核算、报告和核查（MRV）体系，建立健全温室气体排放数据库，使得主管部门可以完整、准确、及时的掌握排放单位温室气体排放情况。

为了构建高效的MRV体系，夯实温室气体排放数据基础，首先，应构建高效的MRV管理体系，明确各管理机构相应的职责和权利。二是加强支撑MRV体系的政策法体系建设，制定MRV体系建设规划，依据建设规划制定和出台MRV管理办法细则，建立和不断完善MRV体系技术和规范标准，建立和完善MRV体系运行监督评估机制。三是既要加强政府对温室气体数据的监管，又要加强企业内部温室气体数据管理。政府机构应加强温室气体排放核算、报告、核查及复核、执法等各个环节的监管，建立统一的排放数据直报电子信息化平台，加强对第三方核查机构的管理，加强对重点企业排放MRV工作的管理，推动温室气体排放核查市场化等；同时，企业也应加强温室气体排放数据的内部管理，制定合理的温室气体排放监测计划，加强排放数据内部审核提高数据质量，建立企业温室气体排放数据档案管理体系，适时披露温室气体排放和交易信息等。四是加强对MRV体系建设的资金投入，不断加强政府、重点排放单位和第三方核查机构的能力建设。

（二）体现地区差异性和行业差异性

全国碳市场覆盖地区和行业多且其经济发展和排放情况存在较大差异，因此，设定全国碳市场纳入门槛不能“一刀切”，应在保证完成各地区碳市场减排目标的前提下，根据不同地区经济发展水平和产业发展需求，设定合理的纳入门槛。例如，第三产业为主且经济较发达的地区纳入门槛可以较低，而第二产业为主且经济欠发达地区的纳入门槛可以相对较高；同一行业在经济发达地区的纳入门槛可以较低，反之在经济欠发达地区的纳入门槛可以较高；高耗能企业纳入门槛可以相对较低，而低耗能企业纳入门槛可以相对较高。

根据不同地区经济发展水平和产业发展需求设定纳入门槛时，还必须慎重考虑以下问题。一是如何合理划分经济发达地区和经济欠发达地区，例如，虽然北京市和内蒙古自治区人均GDP都超过1万美元，但实际上两者的经济发展阶段、产业结构、能源消费结构都有较大差距，因此，北京市重点排放单位的纳入门槛可能并不适用于内蒙古自治区重点排放单位的纳入门槛，由此可见，用人均GDP来划分地区经济发展程度可能不适合设定碳市场纳入门槛，必须探索适用于碳市场的划分地区经济发展程度标准，该标准既能体现地区经济发展水平和阶段，又能反映地区环境因素。二是设定纳入门槛时如何既能体现地区和行业差异性，又能保证配额同质化。制定纳入门槛时要求体现地区和行业差异性主要是为了缓解减排与发展之间的矛盾，为了保证排放配额价格尽可能真实反映减排成本。但是，在考虑地区和行业的差异性时，不可避免地参入主观因素。如果在设定纳入门槛过程中过多参入主观因素，可能使排放配额价值的分化，不利于碳市场合理发现排放配额价格。因此，全国碳市场主管部门在设定碳市场纳入门槛时要加强监督和指导，掌控设定纳入门槛差异性的尺度，保障设定纳入门槛不发生大的偏差。三是在设定各地区、各行业纳入门槛时选择的基准年或基准年段必须一致，否则各地区、各行业的排放量和减排目标将不具有可比性，也可能会导致碳市场排放配额分配不公和排放配额价值发生分化，致使排放配额无法合理交易。

（三）设定动态可调的纳入门槛

为了确保碳市场稳定运行，要使碳市场纳入门槛在一定时期内保持稳定；但是，随着碳市场发展逐渐成熟，随着碳市场MRV能力的增强，应该逐渐降低碳市场纳入重点排放单位的门槛。逐渐降低碳市场纳入门槛有利于增加纳入碳排放权交易的重点排放单位，有利于进一步扩大碳市场的覆盖范围和排放总量，并使得纳入门槛与地区和行业的发展水平、排放水平逐渐相适应，有利于提高碳市场交易的活跃程度，有利于提高碳市场控制温室气体排放成效。

另外，降低碳市场纳入门槛将使一批温室气体排放相对较小、行业分布广、温室气体排放数据和管理基础薄弱的重点排放单位参与碳市场。因此，在通过逐步降低门槛逐步扩大碳市场覆盖范围时，必须考虑以下因素：（1）注意地区功能定位要求，综合地区和行业在经济发展、产业结构、能源消费结构和减排潜力方面的差异，考虑实施差异化政策的程度，保证设定纳入门槛的公平性；（2）纳入重点排放单位过多，可能会增加碳市场管理难度，必须进一步加强对碳市场的监管和技术支撑；（3）注意与配额分配方法相匹配，确保不使重点排放单位履约成本过多增加。值得注意的是，必须在相对较长时期内（几个履约期内）保证纳入门槛的稳定性，以免频繁变更纳入门槛徒增重点排放单位负担，影响碳交易政策的延续性和公信力，以至于减弱碳市场的减排成效。

（四）“自上而下”与“自底向上”结合设定纳入门槛

“自上而下”是依据“政策—经济—排放”类模型确定纳入门槛，即根据全国碳市场覆盖地区的社会经济发展目标、减排目标、人口变化趋势和能源消费及其结构变化等因素，建立排放总量模型，并预测未来排放情况以及跨区域碳市场的排放总量和相应的年度减排量，然后根据纳入碳交易的行业发展和企业排放情况，确定全国碳市场重点排放单位的纳入门槛。“自底向上”是根据全国碳市场覆盖地区企业的具体排放情况，并结合各地区的减排目标和经济发展目标设定全国碳市场重点排放单位的纳入门槛。“自上而下”与“自底向上”相结合能更好地平衡经济发展和减排的要求，最终确定较合理的全国碳市场重点排放单位纳入门槛。

总之，全国碳市场纳入门槛要能保障碳市场的减排成效，并能反映地区社会经济发展水平和减排潜力。设定合理的全国碳市场纳入门槛既要因地制宜，考虑地方和行业的差异性，考虑数据的准确性和可获得性，又要使其与碳市场覆盖范围、排放总量和配额分配方法等碳市场要素相匹配。不断探索合理设定全国碳市场纳入门槛原则和方法，并通过不断深化试点碳市场建设对其进行检验和修正，为全国碳市场纳入门槛设计提供支撑。

参考文献：

[1]The European Parliament

and the Council of the European Union. DIRECTIVE 2009/29/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009， amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community [D]. Official Journal of the European Union，2009：L140/63—L140/87

（张昕，1972年生，陕西西安人，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心清洁发展机制项目管理中心碳市场管理部副主任，研究员。研究方向：碳排放权交易市场制度要素研究和设计、行业二氧化碳排放核算监测和报告、企业碳资产管理）