翟明贵

[摘要]发达国家失业保险制度的建立经过了一个知识的累计、认知的调整、制度的演进过程，从非正式制度发展到正式制度是一个不断的试错、渐进、变迁的过程。如今发达国家的失业保险已经从消极的保障向积极的保障政策发展。而我国的失业保险制度的变迁过程、路径与西方的发达国家不同，但也是一个政府知识不断累计、认知不断调整的演进过程。我国各地、各级政府正在积极探索新的路径、创新方法；同时，也还有许多问题需要进一步探讨。

[关键词]失业保险；实践途径；基金功能拓展；对策建议

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607089

1失业保险基金功能拓展的实践路径

2009年7月，人力资源和社会保障部、财政部联合发布《关于延长东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点政策有关问题的通知》，要求开展适当扩大失业保险基金支出范围试点工作，试点地区可以根据本地区促进再就业工作的需要，积极稳妥地开展试点工作。随后，2012年5月，人力资源和社会劳动保障部、财政部发布了《关于东部7省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（人社部〔2012〕32号），进一步明确了失业保险基金运营的改革方向。从2010年开始，淄博市已经连续五年实行了扩大失业保险基金支出范围试点政策，在拓展失业保险基金功能方面主要有以下特点。

11基金支出范围越来越大

梳理五年的扩大失业保险基金支出范围试点的支出项目，除了每年的企业招用就业困难人员社保补贴和岗位补贴、职业培训补贴、职业介绍补贴和鉴定补贴可使用失业保险基金，基层平台建设及信息化软件培训费用、失业动态监测补贴、一次性岗位开发补贴、小额担保基金、劳动密集型小企业担保贷款贴息也可使用失业保险基金。此外，为了促进更多的困难人员就业，加大对化解产能过剩、淘汰落后产能企业转型升级的支持力度，对符合条件的企业给予社会保险补贴或岗位补贴的同时，支持员工职业培训计划的实施，对开展职工在岗培训和转岗培训给予相应补贴。

12基金支出规模越来越大

扩大失业保险基金支出范围试点支出政策性强、时限性强，淄博市严格按照规定范围、标准和程序审核、支付相关资金，专款专用；准确、及时、全面贯彻各项就业政策，失业保险基金在提升失业人员就业和创业能力等方面发挥了重要的作用，促进了经济的平稳发展，社会的和谐稳定。2010年以来，在财政促进就业资金不减少和增长幅度不变的前提下，扩大失业保险基金支出范围试点支出始终控制在上年末全市失业保险基金累计结余的15%以内。

13就业服务主体更多样，注重再就业培训和职业介绍

除了保障失业人员在失业期间的基本生活，给予本人失业保险待遇之外，还创新了一系列的促进就业政策。淄博市2009年开始实施了“加强就业培训提高就业与创业能力五年规划（2009—2013）”，职业培训对象由原来的城镇登记失业人员扩大到了只要有就业创业愿望和培训需求的农村转移就业劳动者、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生。政府鼓励认定的培训机构为各类失业人员开展职业培训并给予培训补贴；如果失业人员有创业意向，可以免费参加创业培训。同时，为鼓励职介机构为失业人员提供免费职业介绍和职业指导，也给予职业介绍补贴。

14就业服务内容更精细，两项资金互为支持

一是提高并细化职业培训和职业介绍补贴标准。职业培训补贴只能享受一次，且不得与失业保险的职业培训补贴重复享受；二是失业保险基金中两项补贴资金与就业专项资金统筹安排，分项目支出，形成合力，提升职业培训补贴和职业介绍补贴资金使用效益。

2失业保险基金功能拓展的问题

21政策实施的问题

一是补贴政策惠及面较窄。基金支出范围虽然扩大了，但是具体操作时，由于设定了一些条条框框，如2014年在落实创业带动就业扶持资金专项用于为符合条件的小微企业发放一次性创业补贴和创业岗位开发补贴时，很多需要补助的企业被各种条件挡在补助对象之外，政策上的优惠无法让真正需要的企业受益；二是资金整合效率仍不高。尽管就业专项资金与失业保险基金统筹安排，分项目支出，但在支出项目上依然重合较多，项目资金重复利用情况也比较严重。

22失业保险基金的就业促进功能较弱

一直以来，我国用于促进就业的失业保险金比例较低。2010年以来，淄博市用于发放失业保险待遇的支出占失业保险基金总支出的比例逐年递增，用于促进就业方面的投入占比较少。

23试点的功能拓展绩效有待评估

从2010年开始，淄博市按照省人力资源和社会保障厅、省财政厅部署进行了扩大失业保险基金支出范围的试点工作，现在来看，试点确实在制度设计和实施过程上有了很多创新，但至今却还没有看到绩效评估结果。所以有必要对试点状况进行绩效评估，弄清问题和成绩，为试点常态化开展提供数据和经验的基础保证。

3推动我国失业保险基金发挥更大效益的对策建议

31更新理念，创新制度

提供基本生活保障、预防失业和促进失业人员再就业是失业保险的三大基本功能，提供基本生活保障被认为是消极保障，而预防失业和促进失业人员再就业被称为积极保障。现在许多国家认同把消极保障的理念变为积极的就业理念，把事后补救变为积极的事前预防，更加重视预防失业和促进失业人员再就业。

32均衡失业保险基金在失业保险和就业援助服务上的支出比重

我国目前就业援助服务发展严重滞后失业保险发展，表现在失业保险基金总支出中用于积极保障的支出比例太低，用于消极保障的支出比例太大，且呈逐年加速增长的态势。在经济合作与发展组织（OECD）的32个国家中，有17个国家消极保障措施的基金支出比例在60%～78%；有9个国家在50%～60%；有6个国家在50%以下，分别是日本、瑞典、英国、波兰、智利和墨西哥。我国可以借鉴国外经验，有步骤地提高失业保险基金对就业援助的比重。

33大力拓展就业援助功能

毋庸置疑，失业保险基金的使用向就业援助方面倾斜的趋势是整个世界的共识。这一政策价值取向可以通过政策的创新和财政预算的支持来实现，但是，要想让失业保险基金对就业援助的基金使用效率最大化，并达到预期的经济效益和社会效益，就需要好的就业援助机制来支撑。

首先，丰富援助内容，细化援助方案。近年来，我国各地的援助内容已经很多样了，但是，还需要更加细化才能达到更好的援助效果。例如，英国把失业对象分类得非常细致，按照失业时间，将劳动者细化到失业3个月、6个月、9个月等的就业方案。其次，充分发挥社会力量，使就业援助主体多元化。美国就业援助主体有政府公共就业服务机构、民间非营利服务机构、政府与民间合作的服务机构以及社区就业服务中心。我国政府就业援助机构比较多，但民间力量发挥得不足。可以参考国际经验，采取政府购买的方式，让民间组织和市场发挥更大作用。最后，重视就业培训。我国就业培训内容比较模式化，也没能做到有的放矢，建议对不同对象采取差异化培训，可以通过发放“培训券”，让失业者自主选择培训机构和培训内容。另外，我国社区就业服务还有很大潜力可挖，积极发挥社区的平台作用，让劳动力的需求资源和供给资源在这里无缝对接，让所有有就业愿望的人都能如愿以偿。

34建立失业保险基金支出绩效评估制度

新公共管理理论要求政府的公共支出也要进行绩效评估，它是政府公共支出管理的重要组成部分，它不仅是对支出成果进行考评，而且还对其管理效率、资金使用效益以及资源配置效率进行考评，并与部门预算绩效挂钩，进而提高部门预算的编制水平和执行效益。失业保险基金的支出也要如此进行评估。

参考文献：

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