秦　媛

（重庆文理学院，重庆　402160）



透视公益出版事业监督管理科学化之路

秦媛

（重庆文理学院，重庆402160）

摘要：随着我国出版业体制改革的不断发展和深入，对公益出版的探讨和研究变得越来越无可回避。在入世的背景下，我国传媒业进入全面市场化状态。在这样的传媒环境下，要让公益出版事业稳定有序地运行需要市场规制的引导、监督和约束。本文从公共服务均等性、公共资源共享化以及公共管理合理化三个方面对公益出版事业的监督管理的现状进行了深入分析，以期寻求到更加合理的监督管理之道。

关键词：公益出版；监督体制；公共服务均等性；公共资源共享化；公共管理合理化

一、引言

公益出版作为我国出版体系的一个重要组成部分，对于实现社会公平，服务社会公共需求起着重要的作用。良好的公益出版体系需要以公益性出版单位为核心的多方主体的共同协作搭建平台，共同实现公益出版服务的监督功能。打造科学合理的公益出版服务体系需要以服务为导向，以完善制度为重点，以依法行政为方向，同时需要以服务型政府为依托，更需要各级的监督管理来保障。公益性出版单位和营利性出版机构担负着出版公共产品的生产运营和供给，此为生产运营者。国家职能部门和地方政府是政策法规体系的制定者，通过制定政策法规保障公益性出版的正确方向，引导公益性出版的发展，服务于社会公共需求，也就是公共服务的保障者。因此，公益性出版单位、营利性出版单位、国家职能部门、地方政府、社会大众等都是公益出版体系的执行者和监督者。公益出版公共服务就是相关部门为特定的人群提供的享受阅读的公共服务，是公共部门基于社会公共设施或公共资源为特定的社会群体所提供的服务。2012年我国确定了“十二五”公共教育服务国家标准体系，并印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。对于公益出版的公共服务体系，可以从均等性、共享化、合理化三个方面给予监督和管理，同时提出政策和制度方面的保障。

二、公共服务均等性

我国公共服务均等性问题主要体现在城乡居民享受公共服务的不均等上，城乡公共服务均等化是和谐社会建设和统筹城乡发展的重要组成部分。在党的十六届六中全会上，党中央领导提出了社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益，引导公民依法行使权利、履行义务。党中央领导也提出了“逐步实现基本公共服务均等化”的目标。“在传统的城乡二元化的体制和结构下，整个国家公共服务体制也是一种城市优先发展的二元体制，农村社会建设服务并服从于城市优先发展战略。在这样的体制下，农民难以平等分享社会发展带来的成果，而过多地承担了发展的成本的代价。”［1］党的十七大进一步强调“要加快推进以改善民生为重点的社会建设”，加强社会公共服务体系建设，改善城乡人民的基本生活，促进社会公平正义、让人们共同分享发展成果。公益出版公共服务体系的建立是实现城乡教育公平，提高广大农民的文化素养，改善农村文化教育环境的重要内容。从这里可以得知，农村公共服务体系的不完善和不健全是公共服务均等性政策建设的重点的切入点，也是公益性出版可以惠及广大农村民众的重要保障。

在“十二五”时期，我国将加快建立健全基本公共教育服务国家标准体系。《规划》首次明确了基本公共服务覆盖的八大领域，确定了44类80个基本公共服务项目，并提出未来建设的整体目标。到2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，到2020年，城乡区域间基本公共服务的差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。《规划》按照服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等四个方面提出了每一项基本公共服务的国家基本标准，旨在体现公民权利、政府责任和基本公共服务工作目标，以明确基本公共服务在国家层面的管理和技术规范。《规划》中明确规定了城乡农村义务教育的具体实施措施，也明确了文化娱乐方面的实施方案，但并没有明确规定公益出版公共服务体系的具体方案。作为城乡教育体系的重要组成部分，这里有必要说明一下如何实现公益出版公共服务体系的建设方略。

一是服务对象。公益出版公共服务的对象与义务教育不同，它是一种全民的教育，对广大愿意接受文化教育的人都适用。针对不同的地区和人群，我们要提供不同的公益图书，满足目标人群的不同阅读需求。在农村，应该出版农林牧副渔、基础教育、文化生活等方面的图书，而在城市则可以提供各种图书。

二是保障标准。在所有的农家书屋和城市公共图书馆里提供的书籍公民都可以免费阅读，并且还会义务地向农村和城市的家庭发放一些普及常识和法律知识的书籍。

三是支出责任。出资公益出版图书的钱应由中央和地方的财政部门来担负，社会各界爱心人士也可以以募捐的形式为公益出版事业献出自己的一份力量。

四是覆盖水平。城乡各个地方的人群，覆盖率要达到100%。在第三章中我们用实例解读了城乡公益出版的发展路径，并分析了农家书屋以及城市公共图书馆的建设和发展情况。但是由于缺乏相关的政策保证，这些出版公共服务体系的建设始终处于迟缓的状态，尤其是农家书屋的建设并没有引起相关部门的高度重视。“农民的民生问题及农村公共服务问题并不是单纯的经济问题，也不仅是农民对及其公共服务的需求，其背后是权利及体制问题。”这里的权利指的是农民享受公共服务均等性的权利和农民对政府以及相关部门的监督权利，而体制则是我国长期以来传统的城乡二元体制结构。这些长期遗留的问题亟待解决，也是我国公共服务体系能否实现均等化的关键所在，而公益出版服务体系的长期发展需要这些权利的实现和体制的完善。以下是公益出版如何实现均等性的有益探索与思考。

（一）完善公益出版公共服务体系均等性的国家权利监督机制

我国的权利监督实行的是自上而下的领导，通常只能上级对下级进行监督，而下级对上级的监督存在一定的困难。这种纵向监督的体制不仅会导致权利的集中和个别组织的腐败，更使得民意无法传达，我国的现代政治文明也无法完善和进步。因此我们提畅一种合理的监督形式——横向监督，所谓横向权力监督体制，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施监督和制约的过程中，使该层级内部最高公共权力中的决策领导权和决策监督权两权分离、相互独立，并相应由该层级内部的两个或几个不同公共权力组织分别掌握和行使。

在对公益出版公共服务体系的建设上就应该实行横向监督。民主和自由是我国政治文明的重要基础，也是人民实现自身权利的重要保障。首先，公益出版的社会管理系统内部在不同的共同权利组织之间应该实行决策领导权和决策监督权的分离。也就是说，由同级公共权利组织来有效地监督和制约同级公共权利组织以实现公益出版公共服务体系的建设事业。这不仅体现了在公共服务建设体系的建设中社会管理系统内部权利的均等性，也能使各项政策公平性和均等化。其次，公益出版事业是以政府为主导、公共财政为支撑、公益性文化单位为骨干的以保障公民基本文化需求为目的的事业。因此为了各项政策能有效实施，各种财政需求能合理满足，各个文化单位能正常运行，政府、财政部门以及公益文化单位是三种互相监督、相互制约的关系。只有加强政府部门的执行能力、财政部门公益资金的使用监督以及文化单位的绩效考评，我们的公益出版事业才能合理而有效地运营起来。

（二）提高公益出版公共服务体系均等性的社会监督机制

我国的监督体系主要分成两个部分，国家监督和社会监督。社会监督是指各政党、各社会组织和公民的监督。中国社会监督的主要形式包括各政党的监督、社会组织的监督以及社会舆论的监督。各政党的监督主要为执政的共产党的监督和参政的各民主党派的监督；社会组织监督是指政协、各协会、妇联等组织的监督；社会舆论监督是一种非常广泛的社会监督，是人民群众通过发表自己的意愿和看法，对国家各方面工作以及社会法律生活所进行的监督。党的十六大也把发展社会主义民主、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标。党的十七大指出，要完善和制约监督机制，最大程度地实现人民群众的监督权利。充分实现人民的民主监督权利，可以有效地传达人民群众的意志和和利益，可以促进我国监督体系的公平化的有效化，最终更好地实现社会主义政治文明。

三、公共资源共享化

为了顺利实现“十五”计划确定的文化建设目标，针对当前中国文化事业的实际情况和科技发展的水平，我国在全国范围内实施了“全国文化信息资源共享”工程，它的目的主要是整合包括图书馆、博物馆、美术馆、艺术院团、研究机构等现有的文化信息资源，形成互联网上中华文化信息资源的整体优势。“共享工程”是采用现代信息技术，对文化信息资源进行数字化加工和整合，通过网络最大限度地为社会公众享用的文化工程。它开辟了一个不受地域、时空限制的崭新的文化传播渠道，这对于迅速扭转中国广大中西部地区特别是贫困地区的信息匮乏和经济、文化落后的状况将起到显著的作用。“共享工程”的建设目标是把文化信息资源传送到城乡基层文化网点和群众身边，要坚持以公益性为主，充分发挥各级文化、财政部门的积极性。中央财政投入重点支持“共享工程”公共项目和国家中心的建设，对地方补助资金要体现向西部地区倾斜的政策。

我国城市公共图书馆发展至今已初具规模，图书馆的现代化水平、网络化水平、数字化水平已经获得了极大的提升，各种先进设备的利用越来越满足市民的需求，城市图书馆真正实现了图书资源共享的目的。在武汉市，目前已经有16家公共图书馆已实现“讲座与展览”资源共享，市民可就近在市、区图书馆聆听名家讲座，观看精彩展览，以市图书馆讲座、展览资源为主体，整合市、区各馆的相关资源，武汉市基本实现了“讲座与展览”共享。此外，武汉市还开展了“倡导读书，建设学习型社会”公益展览活动，并且在15家公共图书馆进行巡演，受到了广大人民群众的热烈响应，这些活动让更多的市民共享公共文化服务。北京市公共图书馆建立了“北京市公共图书馆计算机信息服务网络”。2002年12月26日，网络正式开通，经过近五年的全力建设，该网络已经具备一定的规模。通过该项网络工程建设，全市形成了以首都图书馆为中心馆，22个区、县级图书馆为分中心馆，118家街道、乡镇级图书馆加入的服务网络，建立了北京市公共图书馆计算机信息服务网络管理中心，实现了首都图书馆——区（县）图书馆——街道、乡镇图书馆三级互联。此外，“北京市公共图书馆计算机信息服务网络”还开设了“一卡通”服务功能。“一卡通”服务功能包括：联合检索、馆际互借、网上、电话续借等功能。读者在任意一个成员馆办理联合读者卡——“一卡通”，就等于拥有了所有成员馆的服务承诺。这些举措的运用使北京市民真正实现了图书资源共享化。

公益图书共享化并不仅是城市居民的图书共享化，还包括广大农村图书资源的共享。然而，据调查统计，我国农村广大地区并没有实现图书资源的共享化。迄今为此，全国仍有多个县区没有图书馆，大部分农家书屋没有固定的开放时间，大多数为村民有需要时才开放，大多数农家书屋没有提供专门的场地作为阅览室；图书拥有量较少，种类较单一，不能满足农民不同年龄的阅读需求；农家书屋的书籍更新速度较慢，不能紧跟社会热点，信息传递的速度相对较慢，信息较闭塞，其农家书屋难以有效、快速地传递信息和社会热点。“农家书屋””是为满足农民文化需要，在行政村建立、农民自己管理、能提供农民实用的书报刊和音像电子产品等满足大众阅读视听条件的公益性文化服务设施，只有真正办好农家书屋才能使广大农民有书看，才能真正实现城乡图书资源的共享化。

四、公共管理合理化

（一）城市公共图书馆

图书馆的首要任务是为广大人民群众服务，用专业的技术和先进的管理满足读者的阅读需求，公共图书馆还承担了为弱势群体服务的责任。因此，城市公共图书馆管理的创新和变革是紧随社会发展变化的一项重要任务。国外在图书馆管理方面比较成熟，虽然各种体制错综复杂，但是它们大多数都制定了专门的法律，通过明确政府、社会以及法人的关系来对其进行制约和管理。而我国在公共图书馆的管理方面确实存在许多的问题和瓶颈。例如，法制化程度低，目前并没有出台相关的法律对公共图书馆的进行管理和制约；政府职能的错位，很多时候政府部门不能明确自身的权利和义务；公共图书馆内部人员分工不合理，人事体制不明朗；现有的一些体制机制制约了新型管理模式的应用。对此，提出以下一些建议。首先，加强公共图书馆法制化建设，让国家和地方都有法可依。全国人大应该起草一部专门的具有权威性的公共图书馆管理法律，明确图书馆、政府以及各行业协会的职权、责任和义务。其次，改革公共图书馆内部人事制度，明确主要负责人和职员之间的关系。主要负责人应该明确自身的责任义务，积极调动工作人员的工作情绪和积极性，在从事体制以及单位管理上要有所革新和创造。主要负责人不能独揽权利，还应该把更多的权利交给具体的人员，而自身更多地担任一种监督和管理的角色。相关工作人员应明确自己所从事的是一项服务大众的公益任务，要承担自身的责任和义务，全心全意为广大人民的阅读需求服务。再次，公共图书馆的网络服务建设。在科技化信息化高速发展的今天，加强图书馆的网络设施建设无疑是加强与读者联系的有效手段。公共图书馆应充分利用网络技术的力量，大力发展网络公共图书馆的服务和功能。最后，建设公共图书馆行业管理体系，建立图书馆行业组织协会加强学术研究以及图书馆的统一管理和规定。

（二）农家书屋

“农家书屋”工程是新时期新闻出版工作服务社会主义新农村建设的重要举措，是保障人民群众文化权益的一项民心工程，已被国家新闻出版总署列为2008年新闻出版工作一号工程，农家书屋的管理备受社会的高度关注。经过近几年的探索，农家书屋的管理取得了良好的成效，各种管理制度的实施和应用使农家书屋的管理日趋成熟。在《农家书屋管理制度》中，明确了管理人员的岗位职责、内部管理制度以及农家书屋的借阅制度。新华书店也制定了《新华书店“农家书屋”图书借阅管理办法》，说明了新华书店“农家书屋”有服务项目、借阅办法、归还办法等，而且还明确规定“农家书屋”只对家农民读者开放，其它人员均不能免费借阅。这些规定制度的实施有利于充分满足农民的阅读需求。全国各个省、市开始实施“农家书屋”以来的已经取得了不小的进展，但依然存在许多的问题。因此，在农家书屋的管理过程中还应该加强各种制度创新和改革，加强“农家书屋”后续管理，探索建立各种有效的机制体制。

五、结语

传媒市场化以后，我国的出版产业经历了由“事业”性质向“企业”性质的转变，为了适应这种媒介生态环境的改变，我国政府以及相关部门做出了一系列法律政策的探索和制定。从对我国公益出版事业规制建设的研究，可以看出尽管我国出版产业法制体系建设还不够成熟，存在相当大的局限性。若要进一步完善我国出版产业以及公益出版事业的规制建设，还需要各方作出进一步的努力。首先，在“事业性质、企业性质”的分类体制下，公益性出版单位和经营性出版单位要遵循这种“二元性质，多元运作”的模式，在市场化环境的背景下探索出更加适应公益性出版事业的法制环境。其次，我国监督机关和相关监督人员要分层次有针对性地对我国公

益出版事业进行监督。国家、媒体和社会要各尽其职，共同为公益出版的监督事业探索出一条全新的道路。最后，全国性公益出版联盟需要实现出版社、文化企业、公益机构以及媒体等多方合作，这一举措尚处于试行和探索阶段，还需要进一步成熟和完善。在全国性公益出版联盟发展过程中，还可以摸索出其他形式的公益出版组织形式，健全公益出版事业的组织制度。只有加强法律和制度上的完善，才能使公益出版事业发展得越来越科学和合理。

参考文献：

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中图分类号：G230

文献标志码：A

文章编号：1674-8883（2016）10-0274-03