蒲欣文

(绵阳市游仙区人民检察院　四川绵阳　621000)



乡村干部职务犯罪调查及对策
——以绵阳市游仙区为例

蒲欣文

(绵阳市游仙区人民检察院四川绵阳621000)

【摘要】论文以绵阳市游仙区为例，调查了2011年至2015年间乡村干部职务犯罪的案例。分析了乡村干部职务犯罪的特点、原因和危害，并从乡村干部的培训、基层班子的选任、监督机制和检察机关预防机制的完善这四个方面提出预防乡村干部职务犯罪的对策。

【关键词】乡村干部；职务犯罪；绵阳市游仙区；对策

当前，随着社会主义新农村建设的加快，国家对农业工作的高度重视，农业工作的财政投入也越来越多。随着社会主义新农村建设步伐的加快，一些乡村基层干部(“村官”)在协助国家行使农村公共事务管理职能时，利用其直接或间接经手公款的职务便利，在土地征用、工程建设转包过程中涉嫌贪污挪用土地补偿款、青苗损失费及在基础设施工程中贪污、受贿、挪用公款等犯罪的活动，而且有不少案件情节极其恶劣，造成了十分严重的后果。据最高检察院统计，2008年至2013年的6年间，全国共查处涉农的国家工作人员和农村基层组织人员贪污贿赂犯罪案件68152件①，其中2013年全国各地公开了的村官违法案件有171起，其中涉案金额超过千万的有12起，总金额高达22亿②。2014年全国查办征地拆迁、扶贫救灾、“三农”等民生领域职务犯罪9913人③。2015年全国针对虚报冒领、克扣侵占惠农扶贫资金的问题，查办的“三农”领域职务犯罪11839人④。农乃国之本，农村的稳定直接关系着社会安定，村干部职务犯罪动摇党的执政基础，影响政府形象，造成干群关系紧张矛盾激化，制约农村经济发展，危害性极大。为深入研究乡村干部职务犯罪的状况，有针对性地开展职务犯罪预防工作，为此对我区乡村干部2011年至2015年12月以来的职务犯罪案件进行了专题调查，发现了存在的问题，并深入分析了发案原因、提出了防范对策，希望党委、政府及相关部门进一步加大监管力度、完善相关制度，防范乡村干部职务犯罪的发生。

一、乡村干部职务犯罪的特点

(一)贪污犯罪所占比例较大，占案件数量的一半以上

主要表现在弄虚作假侵吞公共财产和在落实国家对农村的有关补贴政策方面贪占利益。如新桥镇桩子村社区班子全体成员龙某某、刘某某、钟某某、黄某某四人利用职务之便，套取国家拨付的下岗职工补贴和公益性岗位补贴8万元用于给个人购买保险。

(二)犯罪手段多样化

从查处的案件中我们看到，其表现在用假发票充账，虚报开支，重复列举开支等更加隐蔽和秘密的方法从中截留国家财产；虚报惠农政策数目骗取国家财产进行贪污、挪用、私分；乡村干部滥用职权进行权钱交易收受他人贿赂等。如松垭镇活观音村村书记刘某某，在新农村建设及招商引资中收受贿赂2万元。

(三)犯罪作案由以前的个体化向窝串化发展

随着村级基层组织建设相关制度的不断健全和完善，仅凭个人行为单独实施犯罪的难度加大，因此出现了基层组织人员事前通谋，分工合作，共同实施犯罪现象。这在贪贿类职务犯罪案件中表现尤为明显，在查处的过程中，往往是查处一案，带出一窝，牵出一串，主要表现为：一是村支两委成员共同作案，其中村主任、村支书在犯罪中起主要作用，例如游仙区石马镇某村村支书钟某、村主任杨某、村出纳石某三人共同作案，涉嫌贪污犯罪；二是勾结国家工作人员合伙作案，多为和驻村干部、包村镇领导沆瀣一气谋取私利。在近年来所发生的23件案件中，窝案串案有11件，占47.8%。三人以上案件就有5件。

(四)犯罪对象特定，罪名集中，涉案金额逐渐增大

2015年6月，绵阳市游仙区人民检察院立案侦查了苏某某、陈某某涉嫌挪用公款的犯罪活动，涉案人苏某某、陈某某在担任某村村支部书记和村主任时，利用职务便利，将上级划拨的国家改厨、改厕的专项资金共计8万元的公款挪作私用。从该案例可以看出：乡村干部在协助政府管理公共事务时，其直接经手的公款数额巨大，受到的诱惑更大，贪污挪用公款的机会更多。总结近五年查办的案件，可以发现乡村干部犯罪对象主要为土地征用补偿款、扶贫移民安置款、农业项目款、计划生育款等。贪污、挪用公款占查办案件的60%，同时涉案金额呈逐渐上升趋势。

(五)文化程度较低，法制观念淡泊

被查处的“村官”中95%均为高中以下文化程度，受自身素质的局限，这些人村干部都是土生土长，具有一定的农村工作经验。但文化程度较低，法制观念淡薄，大都不懂财会制度、不了解法律法规，更不熟悉罪与非罪的界限。“村官”法律知识的匮乏，加之长期的“经验主义”，增加了违法犯罪的可能性。如某村村支书岳某某受贿案中，其一直认为自己收取的2万元礼金是行贿方给自己儿子结婚的礼金，是礼尚往来却不认为是因为其因为帮行贿人拨付工程款提供便利的好处费。

二、乡村干部产生职务犯罪犯罪的主要原因

乡村干部产生职务犯罪犯罪的原因是多方面的，包括历史的、文化的、管理的等多种因素，我们认为主要包括以下几个方面：

(一)干部综合素质较低， 法律意识不强

近年来，针对国家工作人员的法制教育较多，而对于乡村干部的法制教育相对较少，再加上乡村干部普遍接受教育程度较低， 很难从讲政治的高度认识到农村老百姓是中国共产党执政的基础，乡村干部职务犯罪影响政权的巩固和社会稳定等问题。乡村干部们整天忙于事务性工作，很少看书学习，也不参加什么培训活动，根本谈不上对法律知识的自觉学习。由于受自身思想素质、文化程度的限制，乡村干部普遍法律知识缺乏，有的甚至意识不到自己的行为已构成犯罪。多数乡村干部认为拿点用点不算什么，挪用一下公款到时归还就可以，不致于构成犯罪要被判刑。在中国传统文化中，人情主义、“面子文化”根深蒂固，而人情化和关系网很容易使人丧失原则，不少乡村干部正是在“人之常情”、“情面难却”等心理驱动下而丧失心理防线，在日常交往中，尤其是在收受好处费时，对何谓收受贿赂，何谓正常人情往来，往往划不清界限。

(二)财务管理混乱，村务、财务公开不到位

各村虽然公开村务，但仅流于形式，尤其是村级政务、财务公开不到位，有的只公布数字，不公布具体事项，村民无法履行监督权利，有些村务公开的程序不够规范，把公布当成公开，上墙后了事，公开信息多贴在办公室或会议室，群众不易看到，难以监督；还有的村干部由于自身工作不过硬，为一已私利或补助名单有猫腻而不愿公开、不敢公开。另外出现村干部职务犯罪案件的单位普遍存在着财务制度混乱的现象。有章不循，无章可循，出纳、会计一人兼。有的村有财会，但都不是专业的，更谈不上什么财会原则，对村书记、村主任言听计从，甚至有的财会与村干部一起同流合污、共同贪污、挪用公款。少数干部独揽财务等问题为滋生腐败通过了温床。一些基层干部收取的公款长期不交财务，自收自支，利用白条和虚假发票冲账、隐瞒收入等手段进行贪污、挪用公款。

(三)权力失控，缺乏监督

按照《村民委员会组织法》规定，村委会决定事项应当采取少数服从多数原则，对涉及村民利益的事项应当提请村民会议讨论。但我们在调查中发现，由于一些乡村干部长时间任职，在当地树立了一定的威信，村里的重大事项，往往说一不二、独断专行，村民不了解真实情况，基本上没人敢监督。从今年来查处的乡村干部职务犯罪案件情况来看，发案单位权力失控、监督不到位的问题比较普遍。有的常年不开民主生活会，有的述职述廉只是走过场；缺乏有效的审计监督，任中审计几乎没有开展，离任审计也是轻描淡写，很难发现问题。

(四)心理失衡是引发犯罪的内在动力

据了解，乡村干部协助当地党委、政府从事的公务活动涉及面广，种类繁多，如计划生育、经济统计、疾病防控、社会治安综合治理、项目工程建设等等，工作较为辛苦，而年工资偏低，生活相对较为贫困。个别村干部受“有权不使，过期作废”等腐朽思想支配，对物质占有欲望上升，产生了职务犯罪的内因条件，片面认为“我给你办事，就该有好处”、“村干部辛苦分点钱理所应当”等等，因此铤而走险走上犯罪道路。

三、乡村干部职务犯罪的危害

(一)损害党和政府在人民群众中的形象

乡村干部职务犯罪案件最直接地损害广大人民群众的切身利益，人民群众反映强烈，有的甚至引起群体上访、越级上访、多头上访，严重影响当地经济的发展和社会稳定。例如我院办理的科创园西园社区书记谢某某等人受贿案中，该社区20余户人因涉案被科创园管委会扣发生活费，并取消了应享受的其他福利待遇，多次到市区各机关上访，上访人员情绪激动，在社会上造成极坏影响。案件查处并做好相关善后工作群众情绪才得以稳定，冲突得到缓解。

(二)破坏农村社会的稳定

随着社会主义新农村建设的加快，国家对农业工作的高度重视，惠农的各项财政投入也越来越多，农村正发生翻天覆地的变化。但是广大农民群众看不得贪官污吏，他们痛恨那些把“经”念歪的“和尚”，哪儿出现这种情况，哪儿就出现不稳定局面。因此，“村官”的职务犯罪问题得不到遏制，势必影响农村改革开放的顺利进行，成为农村社会稳定的隐患。

(三)阻碍农村经济的发展

一个地方经济发展的好坏、快慢，除了当地的自然资源等外在条件外，重要的是看有没有一个能带领广大群众共同致富的好的带头人。建立一个好领导班子对农村改革发展和稳定，以及农民致富奔小康起着关键的作用。我们在办案中发现这样一条规律，凡是党政建设作的不好的地方，干部涣散，群众就怨声载道，经济发展就会受到影响。

四、对策建议

(一)完善教育培训机制，提高乡村干部素质

要按照建设社会主义新农村的要求，针对乡村干部在贯彻执行党的农村政策、学用科技、健全基层民主法制等方面存在的问题，以县乡党校为阵地分期分批集中培训。既要培训市场经济知识、党的农村政策方面的内容，更要突出廉政教育，增强乡村干部自律意识，防止在工作中以权谋私，权钱交易，减少腐败现象发生。通过培训，使乡村干部的法律政策水平和统领协调能力有新的提高。

(二)完善选人用人机制，增强基层班子的战斗力

党和政府在“三农”上的各项方针政策，最终都要通过乡村干部去落到实处，乡村干部素质的高低直接关系到农村广大人民群众的最根本利益，直接影响党和政府的形象。因此，乡镇党委和政府要切实加强农村基层组织建设，严格选拔程序和标准，注重优化班子结构，拓宽选人渠道，采取多种方式选拔人才。在村级，重点加强村干部任期目标责任制和村务公开、民主管理制度的落实，既要严格管理，又要放手使用，真正实现人尽其才、才尽其用。想尽办法改善农村基层组织人员的政治待遇和经济待遇。

(三)完善监督机制，强化责任

要结合实际，进一步加强业务管理制度化、规范化建设，健全资金、财务、人事和检查等各项业务管理制度，健全运作规范、制约有效的权力运行机制，严格依法行政，防止权力滥用。并坚持内外联动，监督预防。一是强化程序意识，严格按照程序办事，严格按照程序行使权力；二是坚持民主监督，尽最大可能保证群众参与的广泛性，并赋予群众监督的权力；三是加强政务公开、村务公开和财务公开，把政务、村务和财务置于“阳光”下；四是坚持舆论监督，大力支持和引导新闻媒体对村干部职务犯罪进行舆论监督，把一些不正常的行为曝光，引起社会广泛关注，让村干部职务犯罪无处藏身。

(四)完善预防机制，筑牢“三道防线”

检察机关要充分发挥职能作用，筑牢“三道防线”。一是强化法律教育，筑牢思想防线。要利用各种有力时机，结合乡村特点和实际，运用典型案例，以案释法，提高乡村干部的抵抗力和免疫力。二是着眼科学管理，筑牢制度防线。要通过预防工作，完善和落实各项规章制度，畅通监督渠道，加强日常监督，增强重大事项决策和财务、政务公开的透明度，查堵漏洞，促进乡村依法行政，构筑起遏制职务犯罪的制度防线。三是打防并举，标本兼治，筑牢警戒防线。对那些群众反映强烈，损害人民利益，影响大、震动大的案件要坚决依法查处，决不姑息，通过查办案件，以震慑和警示教育广大乡村干部。对普遍存在的问题，要分析研究，从中发现其原因、特点、规律，提出有针对性的预防对策和措施，达到从源头上预防职务犯罪的目的。

乡村干部职务犯罪的预防是一项长期而系统性的工作，需要政府、媒体、公众的密切监督和党的高度重视，更需要检察机关多措并举。积极分析乡村干部职务犯罪的特点及原因，不断完善教育培训机制、乡村干部选任机制、监督机制、检察机关预防机制，才能有效遏制乡村干部职业犯罪现象的发生，为农村社会的稳定、农村经济的发展提供保障。

注释

①曹建明.最高人民检察院关于反贪污贿赂工作情况的报告——2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-10/22/content_1810629.htm.2013-10-22.

②李斌.人民日报聚焦：如何铲除“村官腐败”[EB/OL].http://theory.people.com.cn/n/2014/1105/c40531-25976565.html.2014-11-05.

③曹建明.最高人民检察院工作报告——2015年3月12日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上[EB/OL].http://news.china.com.cn/2015lianghui/2015-03/20/content_35111172.htm.2015-03-20.

④最高人民检察院工作报告——2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上[EB/OL].http://www.china.com.cn/legal/2016-03/21/content_38072760.htm.2016-03-21.

参考文献

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[5]李闽粤，郭俊.农村基层组织人员职务犯罪实证研究[J].国家检察官学院学报，2010(02)：92-98.

nvestigation on Rural Cadres’ Duty Crimes and Countermeasures——A Case Study of Youxian District of Mianyang City

PU Xin-wen

(Mianyang City Youxian District People’s Procuratorate, Mianyang 621000,Sichuan,China)

Abstract:With Youxian district of Mianyang city as an example and based on the investigation of rural cadres’ duty crimes from 2011 to 2015, the characteristics, causes and harms of the rural cadres’ duty crimes are analyzed in this paper. And the countermeasures for preventing the crimes are put forward from the perspective of village cadres training, grass-roots group selection, improvement of supervision system and prosecutors prevention system.

Key words:Rural cadre; Duty crime; Youxian District of Mianyang city; Countermeasure

收稿日期:2016-05-02

作者简介：蒲欣文(1968-)，女，绵阳人，学士，一级检察官。研究方向：职务犯罪预防。

【中图分类号】D912.114

【文献标志码】A

【文章编号】1672-4860(2016)04-0082-04