张琛，吕世辰（山西师范大学政法学院，山西　临汾　041000）



刍议农业转移人口差别化落户政策

张琛，吕世辰
（山西师范大学政法学院，山西临汾041000）

〔摘要〕实行差别化落户政策是实现农业转移人口市民化的现实要求，但是这项政策在落实过程中受到农业人口“三权”维护与转移机制不健全、农业转移人口市民化成本分担机制缺失等因素的制约。为此，应通过健全农业人口“三权”维护和转移机制、建立农业转移人口差别化落户的成本分担机制、推动居住证制度和积分落户制度改革等措施对农业转移人口差别化落户政策予以完善。

〔关键词〕农业转移人口；差别化落户；户籍制度；城镇化

党的十八大报告指出，应“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”〔1〕。农业转移人口目前已成为推进我国新型城镇化的重要力量，基于我国人口结构和长期形成的城乡二元化现状，要实现农业转移人口的城镇化，必须实行差别化落户政策。差别化落户政策可以引导农村人口向中小城市和建制镇有序转移，满足符合条件的农业转移人口的落户需求，进而实现城乡基本公共服务均等化和新型城镇化的发展目标。

一、实行差别化落户政策是农业转移人口市民化的现实要求

（一）大中小城市吸纳农业转移人口的能力不同要求实行差别化落户政策

大城市尤其是特大城市进一步城镇化的空间有限，如果不加以限制可能会出现城市病，但是完全拒绝吸纳外来人口也不合理，那样做城市会失去发展活力，所以应有选择地吸纳农业转移人口。中小城市城镇化空间充足，对农业转移人口进入城镇的需求较强，因此选择全面放开的落户政策。各类城镇因自身发展需求不同，则对生产要素的需求也不同，所以可借助差别化落户政策以各取所长、谋求发展。

从农业转移人口自身的落户需求来看，国务院发展研究中心2013年研究资料显示，68%的农民工愿意落户公共设施完备、资源丰富、福利优厚的大城市，32%的农民工愿意落户发展较为滞后、各方面吸引力相对不足的中小城市。基于这种现状，必须实行差别化的落户政策，全面放开建制镇和小城市的落户限制，有序放开中型城市的落户限制，合理放开大城市的落户条件与落户限制，严格控制特大城市的人口规模。只有借助差别化落户政策，才有可能缓解城市人口吸纳需求和农业转移人口落户需求之间的矛盾，从而满足农业转移人口市民化的种种要求，优化城镇化格局、规范城市发展模式、打造宜居环境，不断完善城镇化体制。

（二）东中西部城镇化差异要求实行差别化落户政策

我国幅员辽阔，各地区发展存在差异。目前，东、中、西部的城镇化率分别是62.2%、48.5%和44.8%〔2〕，东部城镇化发展处于饱和状态，中部发展不足，西部发展空间大。农业转移人口落户这些地区的成本也有差异，《中国农业转移人口市民化进程报告》显示，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东、中、西部地区人口转移的公共成本分別为17.6万元、10.4万元、10.6万元。从这种现实状况出发，必须严格实行差别化的落户政策，限制农业转移人口在东部地区的市民化规模，鼓励和积极吸纳其进入中西部地区。在具体政策上体现为：提高农业转移人口进入中西部地区的财政补贴，放宽农业转移人口进入中西部地区的政策限制，提升中西部地区城市基础设施建设的规模与质量，严格控制东部地区人口落户规模。

（三）不同形态村落农业人口的落户需求差异要求实行差别化落户政策

我国农村情况复杂，有远离城市的自然村、离城市较近的近郊村以及位于城市中的城中村等不同形态的农村。来自不同形态村落的农业转移人口也有不同的落户需求，一般来说，只有户籍所在地离城镇较远的农民工愿意落户城镇，他们迁入城镇可享受产业比较利益，享受城市文明，享受公共服务和社会福利，特别是可以让孩子享有更优质的教育资源。而对城中村和城市近郊的农民来说，许多人不愿意转为城镇户口，因为他们本来就享受着城镇的产业比较利益、公共服务和社会福利，转户之后可能会失去各种农业补贴、集体利益分配权等。所以，应全面推进差别化的落户政策及其配套政策，提高补贴幅度，吸引远离城市的农村人口进入城市；切实维护农民权益，让近郊村的农业人口放心进入城市落户，加大城市向近郊地区扩大城镇化的可能；保障农民利益，有序完成城中村改造以及城中村农民的就地城镇化。只有实行差别化落户政策，兼顾各种形态农村的农业转移人口的落户意愿和需求，才能全面推进农业转移人口城镇化。

（四）不同类型农业转移人口的利益保障差异要求实行差别化落户政策

我国农业转移人口规模巨大，个体情况极其复杂。按年龄层次可分为老中青三代农民工，他们有着不同的落户意愿和需求，进城目的有所不同，包括获取更高的劳动报酬、为子女创造更好的教育条件、获取城市户籍、享受城市资源和城市福利、提高社会地位等，另外在工种和劳动报酬方面也存在差别。面对这些复杂的、具体的个人状况，要保障农民工进入城镇落户过程中的个人利益，就必须实行差别化的落户政策，出台相应的配套措施，大力推广居住证制度，以居住证代替原有的暂住证，一些人口压力较大的地区还可以通过积分落户制度来进行人口准入。

二、影响农业转移人口差别化落户政策有效落实的制约因素分析

（一）农业人口“三权”维护与转移机制不健全

“三权”指土地承包经营权、宅基地使用权和集体利益分配权，是农民的利益所在和可以依赖的底线，只有维护好农民的“三权”，才能使其在城镇化过程中无后顾之忧。目前，社会上对于是否以“三权”作为农业人口进城落户的条件存在争议。一种观点认为，如果以退出“三权”或其中部分权利作为换取城市户口的条件，将损害农业人口利益，打击农业人口落户城市的积极性，不利于推进城镇化进程，而且农业人口市民化本身就需要一定的成本，这样会使农业人口失去进城落户的动力。另一种观点认为，如果不以“三权”作为农业人口落户城镇的条件，则可能对农业规模化经营和农业现代化留下一系列后遗症，也对农村社会纠纷的产生埋下伏笔。中央强调“现阶段，不得以退出‘三权’作为农民进城落户的条件”，在农业转移人口差别化落户过程中，农业人口“三权”的维护和转移问题是核心，当前与此相关的机制不健全影响着农业转移人口市民化的进程与质量。

（二）城市公共服务能力不强

我国特大城市及大城市资源丰富、公共设施完备、公共服务良好，但这些城市人口压力大、城镇化空间小、落户条件严苛，人口落户群体主要集中于高技术或高学历人才，尤其是一些特大城市实行积分落户制度或其他落户政策，门槛过高，农民工很难落户这些城市。而中小城市虽然城镇化空间充足，落户条件也相对较低，但城市公共服务落后，基础设施建设较差，各类城市资源较匮乏，对农业转移人口吸引力不足。大量农业转移人口进入城市也容易增加社会管理难度，对城市公共服务能力形成巨大压力。

（三）农业转移人口市民化成本分担机制缺失

我国仍未全面建立农民工市民化的成本分担机制，政府财政转移支付还缺乏较科学的依据，以基本稳定概率的常住人口为基数，提供基本公共服务、实现基本社会管理就目前看还难以做到。落户成本分担机制的缺失，使农业转移人口在市民化过程中面临巨大的经济负担，极大地阻碍了农民工落户城镇，减缓了新型城镇化的进程。

（四）居住证制度和积分落户制度未产生明显效果

为了更好地全面推进差别化落户政策，国家相继在一些城市及地区进行了居住证制度的试点与积分落户制度的探索。笔者认为居住证制度在实行过程中存在一些问题，不利于农业转移人口市民化。实行居住证制度的城镇人员包括三部分，即进城务工经商的农民工，取得城镇居住权的居住证人口，还有城镇户籍人口。他们在城镇中享有的权利是不同的，有的城市甚至用制度将其固化。而积分落户制度则主要是针对特大城市或人口压力较大的城市所提出的一种落户制度，其最大的问题是准入门槛过高、办理程序繁琐、要求条件复杂，更不利于农业转移人口落户。可见，这两大制度对于农业转移人口落户未产生明显效果。

三、完善农业转移人口差别化落户政策的几点建议

（一）健全农业人口“三权”维护和转移机制

我国在户籍制度改革关于农民“三权”维护的探索中，不少地区的经验值得借鉴。例如，重庆市在户籍制度改革中，允许落户农民自主处置农村利益，在制度设计上为进入城市的农业转移人口提供了保留、流转、退出等多种选择方式。建立了承包地和宅基地的“双交换”模式，用城市社会保障换取农民在农村的承包地，用城市住房换取农村的宅基地。天津市则探索用“宅基地换房”的办法来促进农业转移人口的就近城镇化。其政策规定农民所拥有的宅基地可以按照相应的置换标准换取小城镇住宅，从而迁入小城镇居住，农民原有宅基地则由集体组织统一整理复耕，实现耕地占补平衡，保障农业生产不受损失。从这些地区的探索实践中可以得到一些启示，即健全农业人口“三权”维护和转移机制一要保证公平，既保障农民落户城市后生活水平与物质财富有所提升，也要使“三权”在市民化过程中得到科学合理的转移以谋求更长远的发展；二要坚持维护农业发展和农地面积不减少的改革原则。

（二）提升城市公共服务能力

应加大财政对城镇基础设施建设和城市公共服务的投资，保障落户城镇农民工在城镇的基本权利，使其在城镇可以进得去、留得住。应提高相应的政府支持以主要保障落户农民工享有城镇基本公共产品和公共服务权利，在就业、医疗保险、养老保险、子女教育、技能培训等方面同市民享有同等权利，并逐步扩大其他权益。应激发城镇发展动力与活力，增强城镇的人口吸引力。城镇应根据其对劳动力的需求、自身能够提供公共产品和公共服务的能力、生活空间的大小来制订发展规划，实现政府宏观总量监控。教育、医疗、住房、社保和城镇设施等是农业转移人口落户城镇最看重的城市资源，只有增加这些方面的建设力度，才能进一步提升城镇对农业转移人口的吸引力。

（三）建立农业转移人口差别化落户的成本分担机制

合理的成本分担制度是差别化落户政策有效落实的重要因素。应建立由政府、企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担制度。政府应实行与农业转移人口市民化数量挂钩的财政转移支付制度，主要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施方面的公共成本。企业应实行农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，依法为农民工缴纳职工养老、医疗等社会保险费用，依法保障农民工在落户城镇后的各种权益。农民工自身也应积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城镇的能力。政府、企业和农民工所承担的成本比例要根据不同的城镇类型和具体情况来确定。

（四）推动居住证制度和积分落户制度改革

居住证制度的实施要坚持同一标准，即居住证持有人所享有的社会保障和公共服务应该是同样的，无论是新增原市民户人口、居住证持有人，还是新申请城镇居住的农村转移人口，都应同样享受居民权利，当然也应同样履行居民义务。笔者认为居住证持有人不必再申请常住户籍，持居住证即为常住户籍人口，政府也不需再办理常住户籍人口手续，从制度上为消除城乡二元和城内二元结构做准备。另外，在大城市及特大城市实行的积分落户制度则要向农业转移人口降低门槛，为已落户这些城市的农业转移人口提供市民化可能，而不应只成为大城市引进高学历、高技术人才的工具。

〔参考文献〕

〔1〕本书编写组.十八大报告辅导读本〔M〕.北京：人民出版社，2012：23.

〔2〕国家新型城镇化规划（2014-2020年）〔N〕.人民日报，2014-03-17（1）.

责任编辑梁华林

〔作者简介〕张琛（1990-），男，山西太原人，山西师范大学政法学院硕士研究生。吕世辰（1956-），男，山西大同人，山西师范大学政法学院教授，硕士研究生导师。

〔基金项目〕教育部项目“农民工承包地流转与城镇化”（14YJA840008）。

〔收稿日期〕2015-员2-2缘

〔中图分类号〕F323.6

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0059-03