宋州，江娅（中南财经政法大学马克思主义学院，武汉　430073）



农村基层民主政治建设问题探讨

宋州，江娅
（中南财经政法大学马克思主义学院，武汉430073）

〔摘要〕改革开放以来，农村基层民主建设进程不断加快，村民自治从无到有，日趋成熟。但在其推进实践中也存在一些问题，如相关法律法规不完善及执行力不够、村民自治与行政权有时发生冲突、农民对村级事务的参与度和积极性不足等。进一步推进农村基层民主政治建设，应完善相关法律制度，维护法律的权威性和严肃性，为农村基层民主政治建设提供制度保障；明确区分乡镇、村两级组织的职能，各司其职，充分发挥好各自的功用；提高广大农民群众科学文化素质和职业技能，培养新型农民，并打造一支高素质的农村基层干部队伍。

〔关键词〕农村基层民主政治；农民；村民自治；法律制度

中国近现代历史发展进程表明，农民是中国革命、建设和改革中最广大的依靠力量，在21世纪的今天，能否坚定不移地依靠广大农民群众，充分调动他们的能动性，直接关系到我国社会主义现代化事业的成败。因此，必须高度重视“三农”问题。而“三农”问题的有效解决，有赖于农村基层民主政治建设的成功推进，从而保证农民在基层当好家作好主，因而农村基层民主政治建设是一个亟待探究的理论和实践问题。

一、我国农村基层民主政治建设卓有成效

党和国家一贯高度重视农村基层民主政治建设，并在实践中逐步探索出一条符合中国实际的推进农村基层民主政治建设的有效方式和基本思路，即实行村民自治。所谓村民自治，就是村民依法行使自己的权利，“依法办理自己的事情”，“自我管理、自我教育、自我服务”〔1〕；其组织形式是村民委员会。

村民自治从20世纪80年代初期开始探索至今，历经探索、发展、提高三个阶段。1998年九届人大常委会第五次会议修订通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治的权利有了法律保障，从而得到极大的发展。到2007年，全国村民委员会已达61万多个，98%以上是由村民直接选举产生的；到2013年全国大部分省、市的村委会已经过了8轮至9轮的换届选举，村民平均参选率高达95%以上。村民的民主意识和民主能力的提升由此可见一斑〔2〕。

（一）农村基层自治组织得到较快发展

依据《中华人民共和国村民委员会组织法》，绝大多数村委会设立了人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等下辖委员会，并建立健全了各项规章制度，使直接管辖的各类组织架构日益合理和规范化，部门之间相互配合，分工明确，各司其职。在建设社会主义新农村、维护村民的合法权益等方面，有组织可依托，有规章可遵循。与此同时，农村服务性、公益性、互助性社会组织也纷纷出现并不断完善，推动着村民参与村级事务，建言献策，在村民自治中发挥着越来越有效的作用。

（二）村民民主意识明显提高，民主权利正日益得到保障

“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”是村民自治的主要内容，村党支部、村委会、村民代表均由村民直选产生，村民行使管理村里的经济、政治、文化和其他社会事务的权利。据此，各级党组织和政府部门以国家法律法规为准绳，有序地推进农村基层民主政治建设。在基层群众性自治组织的选举上，充分尊重普通党员和群众在干部任选上的选择权和表达权；在村级事务上，培养农民的参与意识和参政能力，鼓励村民参政议政，实行村务公开等。通过这样广泛的全体村民的直接参与，逐渐树立起村民的民主意识和主体意识，提高和锻炼了村民的民主素质、民主观念和民主能力，推动着他们积极地投身于农村基层民主政治建设。

（三）农村基层民主政治建设逐步纳入法制化、制度化的轨道

1982年12月我国颁布的第四部《中华人民共和国宪法》指出，村民委员会是农村基层群众性自治组织，这表明村民自治得到国家根本大法的认可。从1987年开始到2010年，《中华人民共和国村民委员会组织法》历经“试行”—“修订”—“再修订”的过程，与之相伴随，农村基层从开始依法实行村民自治，到以一部相对完善的法律引领、规范村民自治，几十年来的探索成果最终以法律的形式固定下来，村民自治亦在探索和实践中不断走向成熟。与此同时，在法律和党的路线方针指引下，各地农村又订立了《村民自治章程》《村干部施政守则》《村规民约》等，使村级工作运行、各项制度运作、村干部和村民的行为，均有规范可依，有准则可循〔3〕。

二、我国农村基层民主政治建设面临的困境

在取得重大成就的同时，我国农村基层民主政治建设亦面临诸多发展困境，有些问题甚至影响着农村的稳定，制约着农村基层政治民主化的进程，影响着社会主义新农村的建设，因此，必须给予高度重视。其主要表现在：

（一）农村基层民主政治的相关法律法规不完善，执行力不够，村民民主参与的渠道不够畅通

法律法规的主要功用在于，以法律指导、规范人们的行为，教育人们守法，明辨是非，惩治犯罪。因此，农村基层民主政治建设必须依靠法律来推进和保证。当今中国正处在转型期的大背景之下，无论是城市还是农村，都会出现新的问题、新的矛盾，若能严格按照法律规章制度办事，把群众合法的诉求和权益放在首位，将有利于化解这些矛盾和冲突。事实上，尽管国家对村民自治制定了一系列的法律法规和制度，对村民选举权、村委会的组成及其职能等均作出了明文规定，但基层组织领导者利用职权牟取私利、基层组织懈怠松散不按法律法规办事等情况仍屡屡出现，之所以如此，一个重要原因就是相关法律法规还不健全，执行力不够，落实不到位。

在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四位一体的村民自治中，农民群众往往只是享有选举权，而决策、管理、监督等权利则有待真正落实。一方面表现在上情下传的渠道不畅。有些基层党组织对下级成员或村委会不落实信息公开政策，以至于他们无法开展工作和行使党员的权利。另一方面表现在民情上达的渠道不畅。党章明文规定，党员有权利向任何一级组织反映问题；村委会组织法也指出，要实行民主管理和民主监督。但是由于各方面的原因，基层党员和村民许多良好的和建设性的意见不能被如实反映。即使在村干部选举的问题上，有的地方也没有尊重村民的真实意愿，而是按照上级的意见，走走形式，有的地方甚至出现贿选。这表明，农民的知情权及其依法享有的民主权利未得到应有的保障。由于上下交流不畅，使得基层民主发展中存在的一些问题即使已经暴露出来，有时也难以得到解决。

（二）村民自治与行政权有时发生冲突

村民自治的相关法律虽然原则上规定了乡镇政府指导村委会，村党支部领导村委会，但对如何具体指导、领导并未作出明确规定，导致实践中村委会与乡镇党政机关、村党支部的责权错位和冲突时有发生。首先，乡镇政府与村民委员会之间的关系，往往不能协调，以至于国家权力的宏观调控与村民自治不能有机统一。要么乡镇政府过多干预村委会的行政事务，村民自治流于形式；要么村民自治无视法律规范，过度膨胀，对乡镇政府的权威构成了挑战，干扰了国家正当的政务活动。其次，有的地方未能正确处理村委会与党支部的关系，二者职责界限模糊不清，使村委会不能充分有效地行使权利，村民的合法权益受到损害〔4〕。

（三）农民参与村级事务的积极性不足

尽管改革开放以来我国农村民主化程度不断提高，但是依然存在许多问题。例如，有的农民群众受封建思想的消极影响，或受文化素质、文化水平不高的制约，他们不懂法或轻视法律，或已经违法却不自知，进而导致政治意识比较缺乏，民主意识比较淡薄；有的农民群众集体观念不强，仅关注自己的土地和利益，对国家和集体的事务漠不关心，对参与基层民主政治建设抱着可有可无的心态，对如何依法行使自己的民主权利不理解；有的农民群众则不能正确对待、处理权利和义务的关系，只享受权利，而对村民会议或村民代表会议的决议决策，常常会寻找各种借口拒绝执行。上述种种情况均有可能导致村民自治因内在动力不足而难以健康、持续发展。

三、加强农村基层民主政治建设的路径

农村基层民主政治建设是一个复杂而艰巨的系统工程。其中，协调好乡镇与村两级的关系、协调好村委会和村党支部之间的关系、营造良好的村民自治环境是关键，建立健全相关法律法规和制度是保证，提高广大农民群众的民主意识、综合素质和参政议政的能力是内在动力。一句话，需要各种要素相互配合、相互作用，共同促进农村基层民主政治建设顺利开展。

（一）进一步完善相关法律制度，维护法律的权威性和严肃性，为农村基层民主政治建设提供制度保障

加强农村基层民主政治建设，要建立和完善相关法律法规，尤其要注重村民自治行为规范的具体程序的设计，以增强相关法律法规的可操作性，使之能够切实解决现实中存在的问题。各省、市、自治区人大要从本地实际情况出发，以国家法律为依据，尽快制定和实施切实可行的地方条例和政策，规范村民自治的运作；乡村也要根据村民委员会自治法的规定，制订或修订乡规民约等。同时，要加大执法和监督的力度，对侵犯农民民主权利的行为，违法必究，执法必严，切实保证村委会组织法和其他法律法规的贯彻实施。

（二）明确区分乡镇、村两级组织的职能，各司其职，充分发挥好各自的功用

乡镇政府应转变政府职能，从过去发号施令、统管的角色转变成以服务为主；村民委员会则应依法行使自治权，依法维护广大农民群众的合法权益，促进农村经济社会全面发展。从乡镇党政机关来看，要切实加强和改善对基层民主政治建设的领导和指导。一方面，加强对村党支部的领导，保证村党支部在村级组织中处于强有力的领导核心地位，同时加强对村委会的指导和支持，监督和审查村委会的决议和决策，若发现村委会的决议和决策等有违背党和国家大政方针的情况，应及时向村委会说明，并提出指导性意见，帮助其改正；另一方面，对于依法属于村民自治范围内的事务，则不要干预，让村民依法办理自己的事情。从村民委员会来看，要切实履行自己的职责，完善村民自治，推进基层民主协商，依法保障村民参与管理和监督的民主权利。

（三）提高广大农民群众科学文化素质和职业技能，培养新型农民，并打造一支高素质的农村基层干部队伍

广大农民是村民自治的主体力量，是农村基层民主政治建设的动力源泉，而提高农民素质，对于凝聚力量意义重大。要把大力加强农村基层民主政治建设与提高农民素质相结合，一方面要大力发展农村文化教育事业，提高农民的文化知识水平，另一方面要加强农民的职业教育和培训，培养与现代化相适应的新型农民。此外，还要将提高农民素质与农村体制机制创新紧密结合，积极培育农村新型经济社会服务组织，极大地发挥农民在基层民主政治建设中的主体作用。

干部队伍建设在促进农村民主进程中不可或缺，为此，必须加大对农村基层干部培养的力度，将干部的培训、教育和管理结合起来。既要强化干部的政治学习，提高其思想觉悟、理论水平和政策执行力，又要组织其学习现代科学技术和管理知识，并引导其理论联系实际，学以致用，使其成为村里思想过硬、业务精通、善于管理的“能人”。目前，重点是学习、掌握党和国家关于民主政治建设的大政方针、法律法规，深入学习贯彻党的十八大及十八届三中全会、四中全会和五中全会的精神，引导基层干部提高处理新形势下农村复杂利益关系和人民内部矛盾的能力，使他们成为农村基层民主建设的中坚力量。另外，还要加强干部管理，探索社会主义新农村下农村干部管理和监督的有效形式，为干部队伍建设提供组织上、制度上的保证。

总之，当前我国农村基层民主政治建设虽然存在较多的制约因素，但成效也是显著的。我们相信，随着改革的进一步深化，我国农村基层民主政治建设必将步入一个新阶段。

〔参考文献〕

〔1〕中华人民共和国村民委员会组织法〔M〕.北京：法律出版社，1998：3.

〔2〕白钢.中国村民自治法制建设平议〔J〕.中国社会科学，1998（3）：88-104.

〔3〕黎莲芬，袁翔珠.历史与实践——广西村民自治的若干法律问题研究〔M〕.桂林：广西师范大学出版社，2011：56.

〔4〕周育中，颜晓华.农村基层民主建设存在的问题及对策〔J〕.党史文苑，2009（1）下半月：61-62.

责任编辑周荣

〔作者简介〕宋州（1963-），女，湖北武汉人，中南财经政法大学马克思主义学院副教授，主要从事马克思主义中国化、中共党史研究。江娅（1990-），女，湖北荆州人，中南财经政法大学马克思主义学院马克思主义中国化研究专业硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。

〔收稿日期〕2015-员1-2缘

〔中图分类号〕D616

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕1009-1203（2016）01-0020-03