代青霞

（广州工商学院，广东 广州 510260）

民办营利性高校管理的国际比较与启示

代青霞

（广州工商学院，广东 广州 510260）

民办高等教育发展迅速，已经成为我国高等教育的生力军，但是仍然存在一些产权模糊、收益分配不规范、政府监管不到位等问题。本文在区分盈利性高校和非盈利性高校的基础上，通过对美、日政府对营利性高校管理的对比研究，正确定义我国民办营利性高校，并采取相应的管理措施，有利于我国民办营利性高校的健康发展。

民办教育；营利性高校；非盈利性高校

自改革开放以来，我国的民办教育得到了较快的发展。截至2015年5月，我国有正规民办高校722所，在校生人数早已突破500万，占高等教育在校生的20%以上，已成为我国高等教育的一个重要组成部分。但在民办高等教育迅速发展的同时，由于投资的多元化，出现了产权模糊、收益分配不规范、政府监管不到位等问题，这与世界其他一些国家面临的情况是相似的。世界银行组织在2000年的报告中提出了要区分教育机构的营利性与非营利性，认为这比公立学校与私立学校的区分意义更大。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中也明确提出，“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。借鉴国外的一些经验，结合我国的特点，实施分类管理，将会使我国的民办高校在规范管理的基础上获得可持续性的发展。

一、营利和非营利民办高校的分类以及在我国的实践意义

营利和非营利民办高校的分类，一般应从资金来源方面进行划分，也就是捐资办学和投资办学。非营利性民办高校，是指公民个人、企业、社会团体及其他社会组织，通过捐资兴办的教育机构，举办者不享有财产所有权和收益权，不以营利为目的，不要求取得合理回报。营利性民办高校，是通过投资兴办的教育机构，投资者享有所有权和收益权，是以回报为目的的营利性活动，利润在投资者之间进行分配。

在我国民办高校蓬勃发展过程中，资金来源也日益多元化，但较多是投资性质的，要求取得一定的回报，与以往将民办高校统一界定为非营利公益机构的情况有很大的不同。因此，明确营利与非营利的性质，对规范和促进民办高校的发展具有较强的现实意义。

1.有利于国家对民办高校的分类管理。我国的民办高校大部分是投资兴办的，投资者或多或少地从办学中获得回报，这是普遍存在的事实。我国的《教育法》规定，任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《民办教育促进法》中，将民办高校定义为公益性事业，按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》界定为“民办非法人企业”，是“从事非营利社会服务活动的社会组织”，但在该法中，却又同时赋予了民办高校取得合理回报的选择权，区分了捐资举办、出资人不要求取得合理回报和出资人要求取得合理回报的情况，这在法律上是相互矛盾的，在实际管理中也是混乱的。如果是非营利性的，就属于公益性，享受免税和其他优惠的权利；如果是营利性的，就应该按照企业法进行登记管理，照章纳税。营利性与非营利性的混淆，使得许多民办高校打着“不营利”或“少营利”的幌子，行“多营利”或“营暴利”之实；众多的“独立学院”，利用民办的身份，把政府的无偿性投资变成了利益集团谋取自身利益的工具，且能合理地逃避政府的审计和监管。所以，对民办高校营利性质的分类，对强化教育行业的规范管理是十分必要的。

2.有利于促进民办教育的发展。民办高校始终面临着资金短缺的问题。由于将民办高校界定为公益性质，登记为“民办非企业法人”，就无法通过企业化的运作来筹集资金，不允许设置抵押，不能公开发行股票和债券，在没有大量捐赠和政府资助的情况下，使得资金问题始终成为发展的瓶颈。对于民间的投资者，获得利润是其主要动力源，承认民办高校的营利性，可以使较多的民间资本投入到教育行业中，促进民办高校的较快发展。明确产权归属，也可以促进民办高校投资的多元化，无论是政府投资、社会团体投资，还是个人投资，都十分清晰，并能得到相应的回报，从而激发办教育的积极性。

3.有利于促进教育公平和社会公平。目前，我国民办教育办学主体十分复杂，有社会团体、国家资助、个人捐资、企业投资以及个人投资等，还有数量众多的“独立学院”。有的办学主体资金投入不多却利用高额学费获取了大量的资金；有的名义是民办高校，却获得了国家的地方财政的无偿资助；有的以公益事业的旗号享受国家优惠政策，在学校用地和房地产税上获得了不少的利益。这使得同样是民办高校，却不在同一起跑线上，造成民办高校办学的不平等、获取财富机会的不平等，以及社会分配的不平等。

4.有利于规范公办高校的办学行为。公办高校是国家全额拨款兴办的，但在办学过程中仍有一些不规范的行为。如学校扩招中的高收费行为；借助某些新增项目或合作项目收费营利；在享受税收和优惠政策后，利用校内设施和条件从事高收费性质的业务活动等，这些应按照非公益性营利性的标准进行管理。公办高校也可以通过股份的形式，吸引更多的社会资金参与办学，使投资者得到相应的利润回报，也使学校较快适应当前社会需要，发展新兴专业。在内部管理上，公办高校也应该借鉴民办高校的营利式精细管理办法，克服办学资金浪费问题，使国家的教育投资产生最大的效益。

二、美、日政府对营利性高校的管理

（一）美国政府对民办营利性高校的管理

1.确定营利性高校的企业性质，自主经营，照章纳税。美国的民办高校有着悠久的发展历史。自20世纪90年代以后，由商业性公司设立的营利性高校发展迅速，2011—2012学年，已占美国高校教育市场份额的13.3%。政府对民办营利性高校，是按照公司企业进行界定的，在工商部门注册，与企业的权力义务是一致的，在征地、收费、纳税等方面不享有各级政府的优惠政策，照章纳税，一般在税前要准备出年度盈余的40%用作缴税，有“公司所得税”“销售税”“财产税”等。对资金的来源没有限制性的规定，可以通过多种方式筹资，包括发行股票等。其收益分配可以比照企业进行处置，对举办人及参与者的分红也没有限定。也就是承认其企业性质，完全按照市场机制来运行，使教育资源达到效益的最大化。

2.政府两级管理体制，以州政府为主。美国对高等教育管理体制实行高度的分权制。州政府具有高等教育的立法权，制定各种规范性和指导性的政策；联邦政府对高等教育无立法权和管理权，只能通过制定战略目标、间接的经费资助及对民间高等教育质量鉴定机构的认可等来影响高等教育的发展。

3.通过发放学生的助学贷款，间接提供财政资助。营利性高校的收入主要来源于学费，占90%以上。联邦政府对学生采取奖学金、助学金、贷学金等方式进行资助。如1973年设立的“基本教育机会助学金”，面向所有家庭经济困难的学生，保证了营利性高校的学生生源，成为营利性高校快速发展的一个转折点。各州对营利性高校的资助有所不同，但都有一定程度的资助。如纽约州就有“学费资助计划”“非全日制学生资助项目”等。

4.联邦政府通过实施对民间高校鉴定机构的认证，间接实施对营利性高校的质量管理。对私立大学的教育质量认证，是通过独立于政府、大学之外的民间鉴定机构来进行的。鉴定机构有多家，高校也有多种选择，信誉度高的鉴定机构可以得到政府认可，其所鉴定高校的学生助学贷款也会顺利提供。营利性高校要想得到顺利发展，都非常重视鉴定机构的评估，注重提高教学质量。

5.审批学位授予权。学生是否取得学位对就业和收入影响较大，对此营利性高校十分重视。美国的学位授予批准权在州政府，各个州要求的条件有所不同，但基本条件是相差不多的，如经费、藏书、设备、师资等。美国2005年有4500余所营利性高校，大约有近800所院校可以授予学位，而1990年时仅为316所。

6.设有专门的管理营利性高校的行政部门。如亚利桑那州由“中学后私立教育理事会”负责，加利福尼亚州由“私立中学后教育和职业教育局”负责等。这些行政机构提供服务和帮助，不干涉日常办学行为，允许营利性高校自定收费标准，市场调节，优胜劣汰。有的州政府还通过发放许可证的办法对营利性高校进行管理。

（二）日本政府对营利性高校的管理

日本是世界上民办高校规模最为庞大的国家之一。2008年，日本民办高校共978所，占全部大学1246所的78.5%，在校生224.5万人，占全部高校学生数的73.2%。除传统的私立高校具有一定的营利性活动外，先后成立了8所由公司设立的营利性大学。日本政府对营利性高校管理有如下一些特征：

1.营利性大学的产生与实施“结构改革特区”政策密切相关。“结构改革特区”与我国的经济特区的思路相似，所不同的不是在经济领域，而是农业、医疗和教育领域，特区也不是由中央政府指定，而是采取地方政府申请、中央审批的制度形式。此项改革萌芽于20世纪90年代初，开始于21世纪，是小泉纯一郎首相提出“规制缓和”的政治改革措施之一，即在一定区域内，灵活采取一些现行法律所不允许的一些具体做法。在高等教育改革方面，一改之前日本政府严格禁止营利性商业公司设立学校的规定，允许营利性公司设立大学；放宽对设立大学的校园面积及体育活动设施的限制。此项改革对促进民办营利性高校的发展起到了较好的作用。

2.私立高校的产权及分配关系明确。1947年颁布的《教育基本法》，承认其私立学校的管理权和财产权，规定了只有依法确定的法人才能够开办学校，举办者必须管理学校，负责学校的资产和经费。办学者出资办学属于捐款行为，是放弃产权、放弃回报，更不论盈利。一经捐款，“不得变更捐款行为”，如果确实需要变更，则依法履行严格的审批手续。《私立学校法》规定，捐赠者只有在学校解散后才会获得一定的财产归属。即“解散的学校法人的剩余财产，除合并及破产场合外，在向主管机关提出清理终结申报时，依捐赠行为规定，归属其应归属者”。为了促进民办高校的发展，《私立学校法》中规定学校法人可以在不影响所设私立学校的情况下，可以从事相关的营利性事业，包括餐饮、零售、住宿、医院、农场、研究所、制造业等，并获得一定的回报。前提是学校法人经营的事业必须与所设私立学校的财务分开。

3.营利性高校的办学理念与社会需求紧密相关。设立营利性大学的母体公司多为有长期教育经营经验的教育培训公司，公司与大学领导人均有从事相关事业的丰富经验与创业激情，学生多以成人为主。营利性高校采取市场导向的办学理念，通过设立社会迫切需求的专业、高质量的教学、高水平的服务以及提高学生的就业率等来扩大知名度，争取生源。专业主要是工商管理、会计、法律和实用的计算机信息技术等。既招收攻读学位的学生，也招收单科选修生；既有全日制的，也有夜校；既采取面授，也采取网络函授制。教师没有终身教职，没有科研，而根据教学工作的数量和质量计酬，其收入与普通高校教师的平均水平相当。以兼职教师为多，约占55%以上。

4.对民办高校的财政资助措施。政府资助是私立高校重要的经费来源。日本政府对私立高校的资助，主要是依据《私立学校法》《日本私学振兴财团法》《私立学校振兴援助法》等法规，运用《学校法人会计基准》进行管理。政府经费的资助主要通过私立学校振兴财团发放。主要有以下几部分：一是补助金制度，是用来维持和提高私立高校和科研活动的一种财政资助，包括经常费补助金和设施、设备补助金。二是通过私立学校振兴财团获得长期低息贷款，用于购置设施、维修及其他经营方面的需要。三是对私立高校法人在税收方面提供优惠政策。对私立院校法人的校舍、体育馆等用于教育的财产免征固定资产税，免收私立院校的法人税、事业税等，对学校法人、宗教法人和民法法人等的公益法人利息所得税和收益所得税减税等。

三、对我国民办营利性高校发展的启示

1.正确认识民办营利性高校在我国教育发展中的作用。传统的观念认为，发展教育是政府的责任，必须由政府来投资，其他主体的投资都是名不正、言不顺；学校是公益性的，应以育人为目标，不能以营利为目的，教育不能沾染“铜臭”。这是混淆了最终目标与实现目标工具两者的关系。无论是公办的还是私立的，都是在培养社会需要的人才。日本营利性大学的发展历程表明，私立的以赚钱为直接目的的营利性大学生机盎然，办学质量水平较高，同样为日本的经济发展作出诸多的贡献。在历史上，多是私立学校承担了人才的培养任务，举办人从办学中得到了合理的回报，保证了学校的延续和举办人的投资热情。我国目前已有发展势头较好的营利性教育公司，如新东方等，它们靠教育质量赢得了社会的认可，也获得了良好的经济效益。

2.在法律层面界定民办营利性高校和非营利性高校。分类是管理的前提。现行的《教育法》和《民办教育促进法》中没有此种分类，使得许多实际营利的教育机构在“不以营利为目的”的旗号下，享受国家大量的税收等优惠政策，比“以营利为目的”的民办教育机构赚取了更多的利润。所以，应先从法律上加以界定，在管理上采取不同的方式，非营利高校可以登记为事业单位法人，享受着诸多的税收优惠，而营利性的高校可以登记为企业单位法人，像企业一样照章纳税。民办高校的分类可采取自愿和审核相结合的办法，由举办者先行申请，政府相关部门进行审核确定。目前，上海、浙江、陕西等省市已开始进行分类试点，为进一步的规范管理积累经验。

3.明确产权关系，保障投资各方的利益。我国民办高校的财产主要来源有捐赠、政府资助、学费以及各种投资等，应明确这些投资的产权主体。民办高校受赠的财产及其办学积累形成的资产应为学校所有，学校停办时，应归社会所有，继续用于发展民办教育事业；政府的资助，包括直接资助和各种优惠政策的间接资助，归国家所有，学校停办时，继续用于教育事业；投入民办学校的资产归举办者所有，在扣除学校的各项费用后，将一部分结余回报给投资者。除了正常办学中的盈余外，对经营学校的餐饮、零售、住宿、农场、工厂等所获得的收益，也一并按各方权益进行分配。产权得到确认，投资得到回报，就能更好地鼓励民间资本进行教育投资。

4.完善政府的贷款资助体系。鼓励在各种经济开发区等地方兴建民办营利性高校，同时享受与其他企业公司一样的政策优惠。各省级教育管理部门，可根据当地经济发展和社会对人才的需求，制定特殊的政策，吸引投资者兴办营利性的高校，弥补人才缺口。改善学生资助体系，使民办高校与公立高校的学生处在同一平台上。目前，国家的助学贷款、国家奖学金、国家助学金、勤工助学等的资助对象，往往限定于高校全日制本专科（含高职、第二学士学位）和中等职业学校在校生，这有失偏颇，限制了民办高等教育的发展。要重新认识教育的社会属性和公平性，使报读民办高校的家庭困难的学生同样获得上学的机会，得到同等的国家资助。

5.加强对民办营利性高校的监督和管理。目前，我国关于民办高等教育的法律法规并不完善，对许多具体问题的处理找不到相应的条款，这给管理监督工作带来了难度。教育行政部门应专门设立民办高等教育的管理机构，从中央到地方形成一个完整的体系，不能用公办院校条条框框作为参照标准来考核和管理民办院校。教育行政部门除严格审批营利性教育机构的设立外，还应会同工商、税务等部门加强对营利高校市场行为的管理和监督，核查收费标准，避免高收费、乱收费的现象。还应探索建立政府授权的民办评估机构，制定操作性强的评估指标，将评估结果与政府的管理政策与支持力度挂钩，促进民办高校加强内部管理，提高教学质量。

参考资料：

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1673-0046（2016）6-0161-03