吴玢锋

治理中心城区交通拥堵的规划思路

吴玢锋

中心城区的交通拥堵问题已经成为亟须治理的“城市病”，也引起很多对于城市化本身的诟病。本文认为，治理“城市病”要去的是“病”，而不是去“城市”。治理中心城区交通拥堵要在顺应城市化规律的前提下进行。本文结合深圳市南山区实际情况，分析导致中心城区交通拥堵的原因及相应城市发展规律，提出治理中心城区交通拥堵的“三提”规划思路。

中心城区；交通拥堵；“三提”规划

深圳建设超大城市，中心城区需要扩容。深圳市委六届二次全会指出，南山区要加快形成与城市中心区相匹配的经济、科技、文化和国际交往等综合功能，建设宜居宜业的国际化创新型滨海中心城区。这一表述是对南山打造深圳“双中心”发展战略的充分认可。功能提升需要结构优化，结构优化需要规划引领。随着人口和产业的快速集聚，南山的交通拥堵问题日趋严重，迫切需要创新中心城区规划思路来综合治理。本文结合深圳南山区实际情况，对导致中心城区拥堵的原因及相应城市发展规律进行分析，提出治理中心城区交通拥堵的“三提”规划思路。

一、导致中心城区交通拥堵的原因分析

（一）人多车多

人多车多导致通行压力大，是交通拥堵的直观原因。深圳市南山区的人口和车辆都数量巨大而且在快速增加。那么，是否应该严格控制中心城区的人口和车辆数量呢？答案是否定的。不过两者情况有别，当分而论之。

人口集聚是城市发展的动力源泉，城市化对人类发展的最大意义是通过人口集聚为人们提供了互相交易的机会和平台。

人口流动和集聚到城市才能既升级产业和发展经济，又改善民生和保护环境。在经济转型升级和创新驱动发展时代，人的知识和技能本身成为最重要的生产要素，人口将以更快速度在城乡之间和城市之间大规模结构化流动。全球化时代的国际竞争主要是城市群和超大城市的竞争。中国经济的超级规模转型升级需要建设超级城市群和超大城市。

深圳提出要建设超大城市，是落实中央城市工作会议精神，迎接经济转型升级期人口结构化流动大潮的主动担当。南山打造深圳“双中心”发展战略，其实质是深圳实施国务院批复的《深圳城市总体规划（2010-2020年）》，在南山地域打造又一中心城区，实现城市主中心扩容为福田—罗湖—南山中心区。以扩容后的城市主中心为核，建立东进、西拓、北展发展轴，将为深圳推动各城区协调发展、建设超大城市、发挥全国经济中心城市作用、贯彻国家发展战略和参与国际开放竞争提供核心支撑。

因此，南山的人流密集是超大城市中心城区价值和竞争力的体现，是城区发展的动力和潜力来源。治理南山交通拥堵不能靠控制人口，而是要顺应未来10～15年南山就业人口倍增至400余万的快速增长趋势，提前谋划相应交通问题。

减少私车通勤要靠便利公交。2014年数据显示，深圳车辆密度480辆/公里，远超国际上270辆/公里警戒线。而南山区汽车保有量以50万辆计算，道路车辆密度更是高达1666辆/公里。因此，限购限行势在必行。但限购限行本身不是目的，其目的在于争取时间强化和优化公交系统建设，提升公交的便利程度。便利公交，便就是效率高因而便捷，利就是成本低因而有利。当公交系统便利，市民保有和使用私车的需求和偏好就会降低，车辆密度就会趋向合理。

城市道路拥堵主要是上下班通勤高峰期拥堵。因此，即使车辆保有密度提高，也可以通过提高停车成本和征收高峰期拥堵费等经济手段来降低车辆使用密度。当然，这要根据公交通勤的便利程度逐步实施，否则，提高了市民通勤成本（包括经济成本和时间成本），却达不到治理交通拥堵的目的。

（二）道路容量不足

道路容量不足导致通行速度慢，是交通拥堵的直接原因。城市道路主要包括地面交通和轨道交通，南山在这两个方面的容量都不足，尤其是轨道交通。

地面交通容量不足。南山的路网密度，高速路、次干路、支路等远低于深圳城市规划标准，快速路、主干路虽达到现行规划标准，但也拥堵严重，其容量已经过载。除了路网密度不够，还有对外通道资源有限导致高峰期通勤交通压力巨大、“微循环”梗阻导致干路拥堵很难分流等问题。

轨道交通容量不足。一是轨道线网密度较低。福田区当前轨网密度每平方公里0.52公里，远景规划每平方公里1.52公里；当前500米轨道覆盖率28%，远景规划49%。而南山区当前轨网密度每平方公里仅0.25公里，远景规划每平方公里仅0.69公里；当前500米轨道覆盖率仅12%，远景规划仅27%。

二是缺乏南北向轨道线路。南山辖区南北方向地形狭长，但过去布局的轨道主要都是东西向过境轨道，南北向轨道线路缺乏，如，南海大道、后海大道、前海路、南新路、沙河东路和沙河西路沿线都是高密度居民区和产业片区，但缺乏南北向轨道覆盖。

三是重点片区轨道规模不足。在深圳市公布的九大未来重点发展区域中，南山有六个在列。其中前海自贸片区、蛇口自贸片区是国家层面的战略布局，深圳湾、后海、留仙洞、高新北四个片区则是深圳的重点战略区域。其中前海片区规划轨道网密度将达到每平方公里2.47公里，可以说是轨道密集。而蛇口、深圳湾、后海、留仙洞、高新北等其余五个片区现有及规划的轨道线路、站点与前海相比差距巨大，远不能满足现有片区交通需求及将来与前海协同发展的衔接交通需求。

（三）职住分离和住服分离

职住分离导致通勤距离长。职住分离即就业和居住的空间分离，它带来了偏高的交通需求和交通成本，在交通设施供给不充分情况下，就会造成交通拥堵。南山的职住分离问题颇为突出。有专家指出，居住和就业同在南山只占59%，福田是67%、罗湖是72%，所以南山的职住分离在中心城区中最突出。科技园等重点片区产城融合不足，因而导致“上班时间进不去，下班时间出不来”的潮汐式交通高峰拥堵。随着这些片区周边旧城改造项目的推进，如不提前谋划旧改项目的供给总量和供给结构等规划工作，原来在这些旧城居住的企业员工等会面临“挤出效应”，不得不到更远距离居住，南山的职住分离问题会更趋严重。

住服分离导致通勤频次高。住服分离是指居住和民生服务设施的空间分离。居住地缺少民生服务设施，导致市民为了靠近这些设施产生额外的通勤频次，对城市交通形成没有经济效率的额外压力，也降低了民生幸福指数。民生服务设施应以市民可达性为优先考虑，协调配置到人口密集区。南山的住服分离问题，首先体现在民生服务设施不足，存在一些短板。如，目前南山没有一所市级医院。每千名常住人口病床数低于全市平均水平，仅相当于福田的1/3。其次是民生服务设施配置不平衡。如，目前全区优质教育资源主要集中在南部，北部片区的教育资源相对薄弱。

二、治理中心城区交通拥堵的“三提”规划思路

（一）提速：发展轨道交通

中心城区需要中心轨网。对于超大城市来说，轨道交通应是公共交通供给的主要途径。

根据空间的时间价值原理（空间的价值来自于让人们以最短时间到达想要去或者需要去的地方，即通常所说地段价值的来源），城市是有边界（城市边界可以跨越行政区划，但会受行政区划影响）的，也是有中心（南山的中心城区地位奠基于其独特的经济地理空间特征和改革开放时代特征）的。中心城区的交通顺畅带来的产业集聚溢出效应和辐射带动能力对于整座城市发展都至关重要。南山作为超大城市的中心城区，是在高密度人口和产业集聚区继续高速发展，地面交通已经饱和甚至过载，而轨道交通又显著不足，迫切需要建设高密度轨道交通网络来支撑。从这个意义上说，中心城区需要中心轨网。

南北、成网、加密。南山区委书记姜建军同志结合南山实际情况，提出了南山轨道网络规划的三个关键词——南北、成网、加密。

“南北”通达。解决南山交通问题必须按照人流走向补齐短板，解决南北交通问题。如，南海大道、后海大道、前海路、南新路、沙河东路和沙河西路等南北向通道择重点逐步解决轨道覆盖问题。

环线“成网”。建设轨道环线是治理交通拥堵先进城市的经验，如，东京中心高密度城区有环城铁路和环城地铁，上下双层轨道环线。南山六大重点发展片区呈放射状，需要一条环线连接成网聚核，形成南山发展的“核裂变”，形成与深圳中心城区相匹配的辐射带动城市发展的综合功能。

“加密”织网。要以南山各片区高度密集的人口和产业集聚区为轨道汇集节点“加密”织网，建设合纵连横的中心城区轨道网络。

（二）提高：建设紧凑城市

中心城区要高。中央城市工作会议提出要树立“精明增长”、“紧凑城市”理念。“紧凑城市”不能“摊大饼”，而是要“摞小饼”。集约用地，建更高的建筑，这样才能充分发挥人口和产业的集聚效应。南山作为超大城市中心城区，面临人口和产业超级规模集聚的压力，必须要突破空间瓶颈，向空中发展。也就是说，要显著提高中心城区的容积率，建高楼。有了相当数量的高层建筑和超高层建筑，才能在单位面积上提供更多就业机会和居住机会，缓解职住分离，缩短通勤距离，减少交通拥堵。同时，建高楼才能留出更多地面空间和通道，才能建设更多城市公园等开放空间，为市民创造更加舒适的通行环境。

从城区房价的角度看，对标中心城区的综合功能和人口集聚规模，显著提升片区整体容积率，才能实现住房供给和需求的大致平衡，保持房价稳定健康发展，平抑营商成本和生活成本的非良性上涨，提升宜居宜业水平和创业创新活力。

混合功能和职住平衡。建设“紧凑城市”，还要求城市建设混合就业、居住和民生服务设施等用地功能，实现职住平衡和住服平衡。混合功能可以在一个片区内实现，这样市民可以用步行或自行车方式通勤；也可以在一栋楼内实现混合功能，构筑立体城市，那么市民运用电梯就可以通勤了。需要注意的是，追求混合功能和职住平衡的规划，要在推动产业集聚的基础上做“加法”，而不能靠人为分散工作机会做“减法”，要因地制宜推进。

（三）提质：优化城市更新

加快城市更新。城市“精明增长”，要求用足城市存量空间，开展城市更新，以释放新的更加优质的增长空间。加快城市更新，才能筑牢“地基”，消除安全隐患，夯实深圳长远发展基础，提升市民幸福感。南山要加快对城中村、旧小区和旧工业区等旧城区的改造，重新规划，显著提高拆建比以积极增加居住和产业空间供给总量，强化市政基础设施和民生服务设施建设，以缓解职住分离和住服分离问题。同时，通过平面收缩、立体长高的改造可以拓宽和打通原旧城区的道路，畅通交通“微循环”。

优化供给结构。南山的城市更新，除了增加总量供给，还要优化供给结构，缓解对中低收入就业人群的“挤出效应”。一是优化户型结构。南山就业人群的特点是年轻人多、白领多，他们对户型的需求或者说能承担的户型主要是“小而精”，即小户型、精品化。因此，应通过规划控制、激励和引导项目实施主体多提供此类户型。二是优化保障房供给结构。要通过提高拆建比等方式适当提高城市更新保障房配建比例。保障房既要“保低”，更要“保才”。深圳市住房保障发展规划（2016-2020）提出，保障房面向人才群体供应不少于70%。根据南山就业人群的特点，人才保障房的比例还可适当提高。

责任编辑：钟晓媚

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1673-5706（2016）03-0123-03

2016-03-09

吴玢锋，深圳市委党校南山分校副校长、副教授、博士。