实施精准扶贫战略的四大重要关系

2016-02-13郭晓鸣

天府新论 2016年4期

郭晓鸣高杰

实施精准扶贫战略的四大重要关系

郭晓鸣高杰

摘要：精准扶贫的提出是扶贫攻坚进入新阶段的重大战略性调整，是决定全面建成小康社会目标能否实现的关键环节。调研结果显示，在精准扶贫战略实施过程中，不同区域不同程度地出现了一些偏差和失误：在个体性贫困与整体性贫困交织的地区，扶贫工作过于强调“精准”，而忽视了贫困地区的整体性条件改善，个体发展缺乏外部带动和支持；政府全面主导的模式对市场机制形成了排斥和挤出效应，增加了政府财政负担；因忽略了“精准脱贫”的目标，单纯追求脱贫手段的形式化和政绩化，扶贫目标难以实现；过度重视物质投入而轻能力建设，形成部分贫困者的“福利依赖”。因此，精准扶贫必须把握好整体与个体、政府与市场、目标与手段、物质帮扶与能力建设四大重要关系。

关键词：精准扶贫瞄准机制市场主体脱贫成效福利依赖

自20世纪80年代大规模开发式扶贫启动以来，我国的扶贫战略方向一直在根据经济社会发展态势和贫困特征的变化进行调整。近年来，随着国民经济的持续较快增长和扶贫工作的不断推进，我国贫困人口大规模减少、贫困发生率显著下降，同时，致贫原因、贫困表现以及贫困人口需求也出现了一系列新的重要变化。为适应客观形势的变化，2014年初，我国启动了精准扶贫战略，将瞄准对象从贫困地区转向贫困户，扶持方式从依靠大范围漫灌式扶持转向更有针对性的滴灌式扶持。

精准扶贫战略实施以来，我国扶贫开发成效得到进一步巩固和提升，贫困人口总量从2013年的8249万减少至2015年的5575万，贫困发生率则由2013年的8.5%下降至2015年的5.7%，消除绝对贫困、全面建成小康社会的目标取得极其重要的阶段性进展。但是，由于精准扶贫在扶贫对象、工作内容、实施机制等诸多方面与传统扶贫模式存在较大变化，因此，在精准扶贫战略的具体实施过程中，不同区域均不同程度地出现了一些偏差和失误，引发了一系列值得高度关注新问题和新矛盾。〔1〕笔者认为，精准扶贫是根据我国经济发展规律性变化做出的重大战略调整，是为抑制原有扶贫模式下减贫效应日趋递减而采取的应对策略。因此，当前必须立足新的形势变化，准确判识现阶段我国贫困问题新的特征，深入把握其演变发展的内在规律，通过更具现实针对性的制度设计和政策调整，有效处理好精准扶贫战略实施过程中影响全局的若干重要关系，从根本上保障精准扶贫战略顺利推进和实现预期目标。

本文以近期对四川秦巴山区、乌蒙山区、高原藏区等地的实地调研为基础，提出精准扶贫战略实施中必须高度重视的整体与个体、政府与市场、目标与手段、物质帮扶与能力建设四方面重要关系，并针对实践中已经出现的新问题和新矛盾，提出正确处理上述重要关系的政策建议。

一、实施精准扶贫战略要处理好整体与个体的关系

精准扶贫是根据各个贫困地区要素禀赋、贫困户致贫原因及脱贫需求实施的贫困治理模式，目的在于通过科学、规范的程序，对扶贫对象进行精确识别、精确帮扶、精确管理，最终实现精准脱贫。〔2〕与传统的扶贫模式相比，精准脱贫重视贫困对象的个体性和特殊性，更加强调通过差异化的帮扶政策提高扶贫资源配置效率，让更多资源向贫困群体集中。〔3〕但同时，我国贫困仍呈现较为显著的整体性特征，从总体上看，尽管通过持续努力，我国贫困人口的区域分布格局已经发生重要改变，由大面积、整体性分布向局部性、“插花式”分布转变的趋势十分明显，但是，在西部脱贫攻坚的重点和关键区域，贫困人口在空间布局上依然主要连片集中于边远山区、革命老区和民族地区。在这些地区，不仅贫困深度深，而且贫困范围广，个体性贫困与整体性贫困仍然相互交织。如四川凉山彝族聚居区，区内贫困村占行政村的比例高达74.6%。〔4〕此类地区中贫困户与非贫困户的收入差距较小，收入处于贫困线边缘的家庭占比较高，〔5〕解决个体性贫困与解决整体性贫困并重，在较长时间内应当是不可偏废的基本战略选择。应当指出的是，由于贫困人口的家庭结构和致贫原因多样，一刀切的传统扶贫模式必然效率低下，客观上需要突出差别、因户施策。然而，单个贫困户的脱贫活动是在社区范围内展开的，即便有更精准的外部支持，但受自身条件和能力限制，其脱贫目标的实现仍然离不开乡村社区的整体发展，社区发展不仅能够为贫困农户提供更多的就地发展机会，而且能够通过互助合作等方式为贫困农户提供稳定的乡土帮扶。因此，精准扶贫在高度重视贫困的个体性和特殊性的同时，应当同样重视贫困的整体性和一般性，在贫困人口集中度仍然较高的区域，要把解决区域性整体贫困作为一个重要的政策目标，特别应对强化贫困地区社区发展能力予以足够重视。

在当前推进精准扶贫的具体实践中，一些地方由于缺乏对个体与整体关系的清晰认识，导致在扶贫政策执行过程中出现了两种倾向：其一是过于强调“到户”、“到人”的个体化扶持方式，忽略了贫困户个体与社区的联系，致使贫困户成为乡村中的孤立群体，与乡土关系“脱嵌”〔6〕、与乡村发展脱节。贫困户之所以贫困，往往是因为缺乏劳动力、资本或知识技能等独立发展的必要条件，所以，其更加需要建立在乡土关系基础上的互助与合作。但调查显示，主要针对单个贫困户的分散化扶贫方式，在一些地方产生了弱化社区集体行动能力的结果，不仅贫困户之间凝聚力降低、合作性减弱，而且相互争夺扶贫资源的冲突以不同方式趋于加剧，在此背景下，贫困农户很难组织起来解决他们共同面临的发展难题。〔7〕其二是忽视贫困地区区域性整体条件的改善。传统的瞄准贫困区域整体的扶贫模式，存在着瞄准偏差、精英捕获等问题，但是，整村推进的方式在很大程度上却能解决贫困地区社区范围内公共品供给严重不足的问题，为贫困农户发展提供不可缺少的外部条件。精准扶贫战略实施以来，部分基础条件仍然较差的区域过于追求精准到户、到人的目标，过度强调扶贫资源要集中投向单个贫困户，〔8〕忽视了乡村道路、水利设施、农田整治等基础性、公共性项目的实施，社区整体发展能力不足的制约难以改变，〔9〕贫困户的个体发展严重缺乏外部带动和支持。

把握整体与个体的辩证关系，是精准扶贫战略有效落实的基础和前提。要处理好整体与个体的关系，在保证有限的扶贫资源真正用于帮助贫困农户的同时，还应根据不同地区的贫困特征建立起有利于解决区域整体性贫困的制度环境，促进实现共同发展和合作脱贫：一是应重视贫困地区整体发展环境的改善，探索建立瞄准到户与整体帮扶相结合的贫困瞄准机制；在基础设施条件仍落后的地区，应当适当放宽资金到户比例的要求，根据实际情况适度增大乡村基础设施建设项目资金所占比例，并有效吸引社会资本以多种形式参与贫困地区基础设施建设。二是探索农户之间的合作互助机制，鼓励贫困农户自主合作、资源互补，鼓励先富户、脱贫户与贫困户之间形成合作帮扶机制，通过政策激励发挥先脱贫户对贫困户的示范带动作用。〔10〕三是充分发挥农村社区在扶贫开发中的作用，将精准扶贫工作与完善乡村治理机制有机结合，以提高贫困农户组织化程度为导向，联动推进贫困村专业合作社、资金互助社等合作组织发展。

二、实施精准扶贫战略要处理好政府与市场的关系

扶贫开发具有公共品性质，这客观上决定了政府必然要发挥主导作用。在贫困人口总量大、区域发展水平不均衡的条件下，政府能够在较大范围内迅速调动资源，并通过自上而下的行政推动，统筹安排扶贫任务和内容，保证各地扶贫目标的按期实现。因此，在精准扶贫阶段，政府仍然要处于主导地位。但扶贫开发也是一种通过社会资源的重新配置从而改变贫困者福利状况的经济行为，同样要充分尊重市场规律，借助市场主体力量。市场机制不仅在改善资源配置效率方面具有不可替代的优势，而且能够发挥多元扶贫主体的力量，减轻政府财政压力，减少行政过度干预对于扶贫目标的异化问题。

能否处理好政府与市场的关系，将从根本上决定精准扶贫战略的实施效率和长期持续性。政府行政主导的扶贫模式，能够短时间调动大量资源并迅速取得成效，但政府过度的大包大揽，也会造成对市场的排斥，从而弱化贫困地区的持续发展能力。〔11〕大量调查发现，在精准扶贫实施过程中，为按期完成脱贫目标，一些地方政府部门在扶贫开发中的地位过度强化，政策制定、资金投入、项目规划、运行管理、监督检查等工作几乎全部由政府部门一力承当，甚至在一定程度上替代了原有社会组织和社区的功能，对市场机制形成了排斥和挤出效应。政府职能的过度发挥和市场机制的严重缺失，一方面大幅增加了政府的财政负担，由于承担过多工作甚至超负荷运转，相关部门的人力物力严重不足。另一方面，扶贫资金使用和扶贫项目运行缺乏市场化的运行机制导向，导致管理方式普遍效率低下，特别是完全由政府主导的产业扶贫项目往往因不符合地区比较优势或管理低效而失败。〔12〕如在一些地处山区的贫困村，贫困农户基于自身基础普遍希望发展养猪、养鸡等熟悉的养殖业，但地方政府要求将水果、蔬菜或乡村旅游作为主要产业扶贫项目实施，由于缺乏比较优势和产业发展基础，扶贫企业缺乏参与动力、贫困户不愿或难以参与，项目运行既缺乏资本带动又缺少农户推动，致使不少扶贫项目成为应对检查的形象工程，对贫困户实际的增收带动作用极为有限。

因此，在精准扶贫战略实施中，必须正确处理政府和市场的关系，注重在合理界定政府职能的基础上增强市场机制在扶贫开发中的作用，发挥市场优势，借助市场力量解决精准扶贫过程中面临的组织资源供求失衡和扶贫资金使用效率不高的突出矛盾。一是主动培育市场主体。鼓励贫困农户参与扶贫项目运行，在扶贫对象确认、扶贫需求评估、扶贫项目选择、扶贫项目实施和扶贫项目监测等各个环节全面提高贫困农户的参与度，使之能够充分表达利益诉求，变被动扶助为主动参与。同时，通过政府购买服务、政府与NGO合作等多种形式，鼓励和引导社会组织参与扶贫开发，带动贫困地区发展。二是强化贫困地区城乡要素市场体系建设。全面推进贫困地区农村产权制度改革，依托有利的土地政策加快推进农村土地流转市场建设。进一步消除城乡要素双向流动的阻碍，激励城市资本、技术与贫困地区的土地要素相结合，形成持续性的贫困地区内生发展动力。三是探索扶贫资金的专业管理模式。在符合条件的地区试点政府负责出资、指导和监管，农民组织或民间专业机构管理的模式，减少项目选择和运行过程中的行政干预，有效提高扶贫资金使用效率。

三、实施精准扶贫战略要处理好目标与手段的关系

消除绝对贫困是我国全面建成小康社会的必要条件，因此，中央明确提出了“到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的扶贫攻坚总体目标。毫无疑问，精准扶贫是实现这一目标的重要手段，通过精准扶贫，直接瞄准贫困群体和致贫原因，集中资源对其进行最直接有效的帮扶，最终实现剩余贫困人口全部脱贫。可见，通过精准瞄准、精准帮扶从而实现精准脱贫，是我国现行经济发展阶段和贫困特征的背景下实现消除绝对贫困目标的基本手段。消除绝对贫困的目标可以量化为贫困人口的减少数和贫困群体收入的增加值，这些量化指标可以分解到各个阶段和不同区域，形成各个地区的阶段性目标，各个地区根据目标制定精准扶贫的具体实施方案。在这一过程中，作为精准扶贫战略实施主体的政府部门如何做到明确目标和手段的关系，防止本末倒置，避免因忽略最终目标而单纯追求脱贫手段的形式化和政绩化，是一个需要引起足够重视的重要问题。

调查显示，随着扶贫开发工作进入“冲刺期”，各地工作任务加速加重，不同程度地已经出现了一些以手段代替目标的短期化、形式化、政绩化等现象，不仅严重影响了精准扶贫的实际效果，而且蕴含着引发大规模返贫的潜在风险：一是减贫任务重数量而轻质量。调研发现，各级政府向下级部门下达目标任务时，倾向于加重任务量，造成了脱贫时间逐级加码提前的现象。由于扶贫工作任务重、时间短，有的基层政府只能以非正常方式完成年度脱贫任务，如只要享受了新村建设补贴等其他惠民政策的贫困户，统一无条件率先“摘帽”，结果部分农户刚刚评为贫困户，还未获得任何帮扶就已经“被脱贫”。其结果是统计意义上的脱贫成效虽然显著，但这种“成效”因缺乏基础支撑而不具备持续性，如果短期化的“被脱贫”现象大量存在，必将成为引发大规模返贫的重要诱因。二是过度追求精准标准而导致偏离扶贫开发的工作目标。为了符合精准扶贫要求，许多地区制定了区域性的扶贫政策，但是，有的政策仅是中央宏观导向政策的简单复制，与当地贫困的现状和特征不相吻合。如中央要求通过“五个一批”工程帮助不同贫困群体脱贫，许多地区将“五个一批”任务层层分解，要求基层必须按照比例将建卡贫困人口严格分解为界线清楚的不同类型，进而一一对应分批次完成脱贫任务，但是，目前许多贫困都是多种致贫因素相互作用的结果，并非为单一因素，很难按照人为设定的标准严格区分，基层干部和相关部门人员大都只能凭主观人为划分，以此为依据施策脱贫到户，其针对性和有效性必然大打折扣。为适应自上而下的统一要求，基层部门不仅疲于应付各种表格和检查，而且往往是正正规规地走形式，认认真真地做表面文章，在一定程度上，扶贫形式化问题已经逐渐显露。此外，一些地方对少数扶贫点以“吃偏饭”的方式集中资源支持，脱离现实基础地塑造典型、打造样本、追求形象，把应当全域覆盖并且更加注重“雪中送碳”的精准扶贫工作，实际上变成了突出“锦上添花”的政绩工程。

因此，在精准扶贫战略实施中，必须明确目标和手段的差别，不能因短期需要而偏离长期目标，目标应当引导手段，手段必须服从目标。就当前而言，最重要的是要在消除绝对贫困的目标导向下因地制宜地实施精准扶贫政策，避免以扶贫手段代替脱贫目标，有效扼制已经出现的短期化、形式化和政绩化等有害倾向。为此，在应对策略上以下两个方面的选择至关重要：一是要因时和因地制宜合理分解减贫任务，根据不同阶段的总体目标和不同区域的实际情况，确定分阶段、分区域目标，建立以脱贫人口数量、贫困人口收入增加幅度、扶贫产业发展水平、生态环境保护情况等为主要内容的扶贫工作绩效考核综合指标体系。二是要构建能够持续运行和持续带动脱贫的扶贫项目运行机制，建立短期与长期效果相结合的项目验收制度，加强对扶贫项目可持续性和长期实际减贫效果的目标考核，通过有效的制度建设防止扶贫短期化、形式化和政绩化现象的蔓延发展。

四、实施精准扶贫战略要处理好物质帮扶与能力建设的关系

生活和生产资料匮乏是现阶段我国贫困问题中最直接的表现，因主体能力不足引起的发展机会缺失是导致贫困的最主要原因。因此，通过外部给予的物质帮扶能够在短期内提高贫困人口福利水平，而增强贫困人口和贫困地区的自我发展能力则能够保证其实现长期、持续脱贫增收。从二者的辩证关系看，物质匮乏制约了贫困群体的能力获得，因此，物质帮扶是能力建设的重要载体；能力不足使贫困群体无法有效利用外部投入的帮扶资源，因此，能力建设是物质帮扶高效、持续发挥作用的重要保障。

长期以来，扶贫开发中关于外部帮扶与能力建设的关系一直被形象地比喻为“输血”和“造血”的关系，能否正确处理二者关系也被视为决定扶贫长期绩效的关键。但是，进入精准扶贫阶段后，由于目标紧迫、任务加重，同样出现了重外部帮扶、轻能力建设的倾向。为按时完成减贫任务，短期成效显著的物质投入式帮扶成为许多地方脱贫开发的主要手段。不少部门将为对口贫困户捐款捐物作为扶贫的主要方式，单纯以资金投入比重作为“一刀切”考核要求，对贫困人口自我发展能力建设、实用专业技术培训等明显关注不够，对人力资源和社会资源的引入缺乏足够重视，物质帮扶与能力建设未能有效结合。重物质帮扶而轻能力建设的扶持方式不仅会造成扶贫效果短期化的问题，还会在一定程度上形成部分贫困者的“福利依赖”，使其失去主动脱贫的发展意识和内在动力。

要实现精准扶贫的根本目标，保证贫困群体的持续、稳定脱贫与发展，就必须明确物质帮扶与能力建设的关系，协同实施两种扶贫手段，当前特别要在提高物质投入效率的同时，更加重视从以下三个重要方面补足能力建设短板：一是建立分类培训体系，提高贫困者知识技能水平。应根据不同贫困者实际情况提供多种教育培训途径，既为具有一定学习能力的贫困者提供参加学历教育、职业教育等系统教育的机会，又为急需通过产业发展实现脱贫的贫困户提供方便有效的田间实用技术培训。二是注重传统理念改造，激发贫困人口参与意识。一方面，增强贫困人口市场参与能力，引导贫困农户改变传统思维，建立市场经济意识，帮助其了解市场运行特征，形成主动参与市场、主动寻求市场机会的发展意识；另一方面，提高贫困人口在扶贫项目中的参与度，在发挥扶贫投入资金提高贫困群体福利水平的同时，提升贫困农户自我管理和自我发展的能力，从而确保扶贫成果的稳定性和可持续性。三是重视贫困地区社区建设，增强贫困人口集体行动能力。社区功能的增强能够为贫困人口自我发展提供依托，因此，在精准扶贫过程中，要特别重视农村社区的建设和发展，将精准扶贫与贫困地区乡村治理机制的再造有机结合，以提高贫困农户组织化程度为重要导向，增强贫困人口集体行动能力，通过贫困农户的互助合作提高扶贫成效。

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