黄华波

（人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 北京 100013）

把握全民参保计划的四个环节

黄华波

（人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心 北京 100013）

全民参保计划的基本任务之一是彻底摸清底数，建立全面、完整、准确的参保基础数据库，调查未参保原因，进而促进参保。本文结合前期试点情况，指出要把握数据库建设、促进参保、扩大应用和宣传培训四个重要环节,并就相关思路和方法提出思考和建议。

全民参保计划；数据库建设；促进参保；扩大应用；宣传培训

十八届五中全会明确要求实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。全民参保计划已从人力资源和社会保障部门的重点工作上升为党中央重大决策。2016年是全民参保计划启动实施的第三年，也是承上启下、加快推进、完善机制、夯实基础的关键一年。从前期试点情况看，数据库建设、促进参保、扩大应用和宣传培训四个环节的工作至关重要，有必要进一步探讨相关思路和方法，供理论与实践讨论。

1建立全面、完整、准确的参保数据库

全民参保计划的基本任务之一，就是要彻底摸清底数，建立全面、完整、准确的参保基础数据库，形成每个人唯一的社保标识。建设一个静态和动态上全面完整准确的参保基础数据库，是全民参保计划的核心和基础，也是整个计划的重点和难点。需要在建设全民参保计划信息系统的基础上，通过信息比对、信息采集、入户调查、动态更新等渠道，建设和维护全民参保数据库。

1.1信息比对

包括三个递进渠道：一是内部比对。以社会保障号码为每个人唯一标识比对、整合本地区各项社会保险业务系统的参保信息，并与劳动保障监察以及就业、劳动关系、事业单位管理、公务员管理、工资福利等数据比对，完善参保人员基础信息及其就业状态、参保状态等相关信息。二是横向比对。与公安、民政、卫生计生、教育、工商、税务、机构编制等部门进行信息比对，获取和完善人员户籍地址、联系电话、出生死亡、福利救助、升学、单位、纳税等相关信息。三是纵向比对。社保经办机构将全民参保信息定期上传至上一级全民参保数据库，建立和完善部、省级两级数据库，各地从上级数据库中取回本地户籍外出人员参保信息，开展跨地区信息比对。跨地区信息比对后，将全面准确的参保信息登记入库，对未参保、未参全、信息不准人员进行标识，完善未参保人员信息，作为下一步信息采集和入户调查的主要对象。在此基础上建设全民参保数据库，省级经办机构根据人员身份、险种特点等制定人员的入库规则，信息完整、准确的参保人员信息直接确认入库。

1.2信息采集

在信息比对基础上，通过业务经办、专项活动、自助服务、入户调查等方式补充采集未参保人员信息，核对、修正疑似问题数据信息。一是参保扩面时采集信息。结合参保扩面、基金征缴等社保经办工作，以及基层相关部门进村入户等公共服务活动，针对性地采集、核对未参保、未参全、疑似问题数据信息，校核后录入全民参保计划信息系统。二是业务经办提醒采集信息。如果未参保人员到窗口办理缴费、查询、待遇享受等业务、以及拨打人工咨询电话时，经办窗口能够自动弹出其缺失、不准信息。经办人员在办理相关业务的同时，采集全民参保计划相关信息。录入校核后确认入库，相应取消未参保人员标识。三是自助提醒补充采集信息。充分利用现代信息技术，实现群众使用电话、互联网、自助一体机、手机等自助终端开展查询、打印权益单、打印参保证明等业务时系统能够自动提醒，告知未参保人员以及疑似问题数据信息，提醒其主动修改完善相关信息，按规定程序校核后确认入库。

1.3开展入户调查

对于通过业务经办、专项活动、自助服务方式难以有效采集、修正的人员信息，可以采取入户调查方式采集。值得注意的是，这种方式往往耗时多、成本高。在经办人员数量约束下，可以充分利用购买服务等方式，建立购买服务机制，保障购买服务经费，组织开展入户调查、校核、录入和原始资料整理归档等工作。

1.4实行动态更新

建立全民参保信息的动态更新机制。一是通过业务办理。单位、个人办理社保参保、缴费、待遇核定、待遇支付、证卡办理、稽核等业务，经办机构处理与参保信息相关业务时，涉及全民参保计划数据信息变动的，通过系统对接，自动更新相关数据。全民参保数据库与社会保险业务库、社会保障卡持卡人员基础信息库等数据库对接，实现信息共享共用，准确记录参保人员和未参保人员参保信息变更情况。二是通过自助服务。单位、个人使用互联网、咨询电话、手机终端、自助一体机、经办机构设置的自助电脑等自助服务设施开展查询、打印记录、缴费等业务时，通过系统提醒其校核、更正相关登记信息，经办机构确认后，更新全民参保数据库。三是通过信息交换。建立全民参保数据信息动态交互机制。经办机构会同信息机构与公安、民政、财政、税务、卫生计生、工商、税务、机构编制等部门建立定期或不定期信息交换、比对机制，建立流动人员全民参保信息动态维护机制，及时更新全民参保数据库。

2全民参保计划促进参保

全民参保计划的直接目标是2020年实现全覆盖。建立起静态和动态上全面完整准确的全民参保数据库，就有可能即时掌握全民参保未参保情况，未参保原因，以及身份、就业状态、收入情况、联络方式甚至居住地点等基本信息，进而精准施策，促进全民参保，如期实现全覆盖目标。全民参保计划促进参保功能可以分解为以下三个方面：

2.1彻底摸清底数，合理确定扩面计划

目前，基本养老保险参保超过8.5亿人，大数上看还有两亿左右人员没有参保；城镇医疗保险参保6.6亿人，加上新农合超过了13亿人，基本实现全覆盖，但由于存在重复参保、重复统计等问题，重大疾病人员没参保案例时有出现，屡屡冲击社会道德底线。工伤、生育、失业保险离法定人员全覆盖都还有一定程度的差距。但到底差多少、具体到各个地区分别差多少，目前并无确切数据，更难落实到具体人头。国家每年给地方下达扩面任务很难精准，有时甚至出现鞭打快牛现象。实施全民参保计划，彻底摸清底数，就可以综合评估各地扩面空间，拟定科学的扩面计划，增强工作的针对性和指导性。

2.2查清未参保原因，精准施策促进参保

从试点情况看，摸清底数的同时，必须全面掌握未参保原因。如重庆将未参保人员分为在市外参保、参军、未上户、服刑、空挂户和举家外出等6个大类，分类摸清具体情况，有效锁定本区域扩面参保的重点人员对象，并发现未参保比例较高的是30岁以下的城镇居民，从而更有针对性地制定扩面计划和采取措施。

各地试点情况看，未参保主要有三方面原因：一是认识不足。由于城乡居民参加基本医疗保险和养老保险是自愿参保，每年需要承担一定比例的缴费义务，出于家庭经济状况、认知水平、身体条件等种种考虑，部分居民参保意识、意愿不强，积极性不高。即使是社会保险法要求参保的职工群体，也会由于经营者赢利状况及其职工参保缴费意识等原因，不主动参保。针对这些情况，经办机构通过有针对性地介绍社保法律和制度政策、讲解社会保障短期和长期效果，未参保人员大都会主动参保。二是经济困难。这部分人员难以承担缴费支出，一些地区经办机构通过给予经济帮助促进其参保。如乌海市通过贷款帮助613名困难群众参保，昆明市桃源社区募集6.3万元捐款帮助困难群众参保。三是失业断保。在市场经济环境下，职工在就业和失业间转换难免会发生断保。对于这种情况，经办机构通过促进就业以促进参保。比如重庆、浙江、云南等地在实施全民参保计划过程中，对因失业而断保人员，实施专门培训、职业介绍等帮扶措施，先促进就业再实现续保。

2.3动态清零，保持全覆盖成为常态

3.6.2加强饲养管理望谟县属于热带河谷地区，夏季高温要防止中暑，注意加强饮水，在鸡舍周围搭设凉棚，应早晚多放，中午赶到树荫下或简易的避阳棚休息，或赶回圈舍；冬季当地气温不是很低，对保温防寒要求不高，在气温较低时把鸡只赶回鸡舍，鸡舍地面可加厚垫料保持室内温度；遇到雷电、雨、大风天气要及早将鸡群召回，赶入鸡舍，若被雨水淋透的鸡只要迅速放入温暖环境，使羽毛快速干燥；同时要注意防止黄鼠狼、老鹰、野猫等兽害。

2020年实现全覆盖目标，应该是一个连续的累进的过程。随着工作的深入，应该着力于两个层面：一是已参保人员不断保；二是新的未参保人员及时参保及断保人员及时续保。在计划实施过程中，可以在全民参保数据库下建立起两个此消彼长、准确完整的子数据库：参保人员数据库、未参保及参保不全人员数据库。围绕这两个数据库，实施全民参保计划至少有三个层级的基本任务：一是通过上述渠道的信息比对、入户调查、动态更新等措施，逐步将全体人员全部纳入这两个数据库中，没有遗漏。二是通过有针对性的参保扩面工作，促进未参保人员参保，未参齐人员参齐，逐一从未参保库转入参保人员数据库。三是在实现基本全覆盖的基础上，建立动态清零机制，实现未参保人员数据库中新发生人员及时参保。通过动态清零，保持全覆盖成为常态。

3全民参保计划的生命力在于应用

全民参保计划的生命力在于应用，前提是全民参保登记数据有用、能用、好用，能够服务当前，利于长远。不难发现，在促进参保、实现全覆盖目标的基础上，该计划的实施和结果还可以广泛用于人社工作的其他领域如就业、劳动关系等，其他部门如公安、民政等。正是由于全民参保计划强大的正外部性，因此可以促进各个部门主动参与、共同推进计划实施。

3.1促进社保精确管理

近年来社会保险经办明确提出实现精确管理的目标，底数不清显然无法实现精确管理。建立起全民参保数据库并实现动态更新，社会保险经办机构就可以根据业务需要定期或不定期对全民参保数据进行统计分析，生成相关报表及对应人员明细数据表，有效掌握户籍、常住及流动人员参保状况，广泛支持社会保险权益记录、基金征缴、基金预算、精算分析等宏观决策和业务经办管理服务，为制度的完善、创新和加强社会管理提供支持，实现精确管理。

3.2促进就业与劳动关系改进

如前分析，失业是断保的重要原因之一，一些就业人员也会由于种种原因而未参保，从而影响劳动关系的和谐稳定。通过全民参保计划发现未参保、断保原因，有针对性地加以解决，有利于促进就业，也有利于及时纠正一些单位不参保或不全员参保的问题，更好维护职工的社会保障权益。

3.3促进社会治理

全民参保计划还可以应用于更大范围的社会管理。比如由于全面完整准确的数据库解决了重复参保、底数不清等问题，财政部门在核拨城乡居民医疗保险和养老保险补贴时就可以减少甚至避免重复补贴问题，可以更好制定社会保险预算。如山东省即墨市2015年起将全市各类参保群体纳入同一管理平台，减少了8万余人的重复参保和3000多万元的财政重复投入；公安部门可以加强流动人口管理和户籍管理，有的地方已在全面摸底调查过程中发现了长期追逃人员，为公安部门破案提供了帮助；发展改革部门可以依据全面准确的人口信息及其变化趋势进行宏观决策等。

4宣传培训

对于需要人人参与、社会联动的全民参保计划，广泛、深入、有效的宣传，有利于形成共识、形成合力，提高计划实施的效率，保证取得预期效果。

4.1广泛宣传

地方试点有两点值得关注：一是宣传内容要全。一年半的时间，全民参保计划召开了两次专题视频会，下发了一系列文件，涉及重大意义、目标任务、原则要求、内容措施、信息标准、系统建设等各个方面，这些应该是宣传的主要内容。还可以广泛宣传各地好的经验做法，促进相互学习借鉴。更重要的是，要根据形势发展，结合党中央国务院新的要求，不断完善全民参保计划的内涵外延，如将全民参保计划与四个全面的要求相结合，与十八届五中全会要求相结合等，从而不断赋予该计划新的时代意义。二是宣传方式要活。既可以充分利用传统宣传渠道，如电视、报纸等主流媒体进行宣传，也可以广为张贴社区公告，发放宣传画、宣传手册、标识礼品等。既可以派出专员下到乡镇、社区进行宣传，也可以充分利用广场、车站、街道等公共场所集中宣传。既可以拉横幅标语增强宣传冲击力，也可以利用出租车、LED大屏滚动播放扩大宣传范围。如云南省在昆明市最繁华的广场召开试点启动仪式，吸引大量群众参与。浙江省制作专题宣传片在电视台黄金时段连续播放。长沙市制作全民参保计划专题视频，开发手机APP二维码，群众通过扫描二维码即可下载观看。

4.2强化培训

全民登记计划具有很强的政策性、技术性、实践性，且是一项全新的工作，国际国内都没有现成的经验可供汲取。这就要求既要做好顶层设计，明确时间表路线图，也需进行必要的政策和技术培训。一是培训内容要全。二是培训对象要广。全民参保计划涉及部、省、市、县、乡、村等各个层级，外部涉及发改、公安、民政等多个部门，内部涉及行政、经办、信息等多家单位，都应该不同程度掌握全民参保计划的要求。如云南省召开视频会，从省到村社五个层级参加，海南的启动会则省市两级人社、公安、税务等九个部门负责人员参加。

[1]人力资源和社会保障部.关于实施“全民参保登记计划”的通知（人社部发[2014]40号）[Z].2014.

[2]人力资源社会保障部办公厅关于印发《全民参保登记经办规程（试行）》的通知（人社厅发[2015]44号）[Z].2015.

[3]黄华波.把握和完善全民参保登记的四个机制[J].中国医疗保险，2015,76(1)8-10.

以更加公平更可持续为目标，更加注重深化社会保障制度改革。加强养老保险改革总体设计，立足制度的长远发展，扎实推进各项重大改革，建立长效机制。推动医疗、医保、医药联动，在保基本、强基层的基础上，进一步完善基本医疗保险制度，深化医疗保险支付方式改革，健全稳定可持续筹资和报销比例调整机制。积极探索建立长期护理保险制度。要以人人享有为目标，实施全民参保计划，推动社会保障由制度全覆盖到人群全覆盖。

做好2016年工作，实现“十三五”开门红。织密扎牢社会保障安全网。推出养老保险制度总体改革方案等重大改革举措，在总体改革方案基础上，制定出台职工基础养老金全国统筹方案、渐进式延迟退休年龄方案等重大改革举措。继续扎实推进已出台重点改革举措落实落地，推动机关事业单位养老保险制度改革实施，确保稳健运行。抓紧制定基本养老保险基金投资管理配套措施和具体办法，稳步推进基金投资运营。实现大病保险全覆盖，适当提高人均筹资水平和支付比例。积极推进城乡居民基本医保制度整合。全面推进医保支付方式改革，加快推进基本医疗保险异地就医结算，着手研究探索长期护理保险制度。深入推进全民参保计划，将更多的人纳入社会保障。

——摘自尹蔚民2015年12月28日在全国人力资源和社会保障工作会议上的讲话《深入贯彻落实党的十八届五中全会精神 开创人力资源和社会保障事业发展新局面》

Grasp Four Links in Registering for Universal Coverage Scheme

Huang Huabo(Social Insurance Business Management Center, Ministry of Human Resources and Social Security, Beijing, 100013)

One of the basic tasks of universal coverage plans is to get a clear picture of the baseline number, to establish a comprehensive, complete and accurate insured fundamental database, and to fi nd out the reason for non-insured to promote participating. Based on the condition of early pilot study, this paper points out we must hold four important links such as constructing database, promoting insurance participating, expanding application, and propagating and training; and puts forward thinking and suggestions on relevant ideas and methods.

universal coverage plan, constructing database, promoting insurance participating, expanding applications, propagating and training

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）1-9-4

10.369/j.issn.1674-3830.2016.1.002

2015-11-21

黄华波，人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心副主任，主要研究方向：医疗保险经办管理。