柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

以社会保护为重点的安置帮教工作改革探索

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

安置帮教是党和国家的一项重要政策，也是司法行政工作的一项重要职责。刑满释放人员作为一个特殊群体，是社会治理的重点和难点。长期以来以司法行政为主的安置帮教工作，帮助刑满释放人员融入社会、自力更生，为维护社会和谐稳定作出了巨大贡献。但随着改革的逐步深入，这项工作既面临着深化社会主义市场经济改革所带来的外部环境压力，也面临着传统方法手段不适应发展需要的挑战。党的十八届三中全会提出，要创新社会治理体制，改进社会治理方式；四中全会明确要求，要推进多层次多领域依法治理，建立健全社会组织和力量参与帮教特殊人群的机制和制度化渠道；五中全会则进一步强调，要坚持以五大发展理念为指引推动改革发展不断深入。安置帮教工作作为法治社会建设和社会治理创新的重要内容，处在历史发展的关键期，改革已势在必行。

一、强化社会保护——安置帮教工作改革的新思路

推进安置帮教工作改革必须勇于冲破思想观念的障碍，摆脱固有的思维定势，学习借鉴中外有益经验和做法，因地制宜地推动思维创新、制度创新、方法创新。从世界范围来看，当今各国都非常重视出狱人员的安置保护。关于刑满释放人员的回归指导和出狱保护，主要有两种模式：

出狱人保护制度。以欧美国家为代表，欧美出狱人保护制度在原生阶段主要“以民间和私人团体为主”①周涛、王淑华：《发达国家（地区）更生保护制度的思考与借鉴》，《沈阳工程学院学报（社会科学版）》，2014年7月。，最初致力于扶助出狱人的生活及就业，后逐步发展成为政府立法指导、提供经费，各种社会力量共同参与的官民合作的制度模式。出狱人保护制度并非一种处分，受保护者并不受任何强制和承担义务，而是一种以预防犯罪为目的的社会福利措施②王洪祥：《浅评西方国家的“更生保护制度”》，《中南政法学院》，1997年第4期。。此类制度注重为出狱人提供物质支援、精神支持和其他帮助，强调多样性、福利性、自愿性、通用性。

更生保护制度。以日本和我国台湾地区为代表，日本政府的法务省专门设立了出狱人更生保护局，统管全国的更生保护工作，注重发挥民间团体和个人在对出狱人更生保护中的作用，打造了包括政府、民间团体和公民个人都参加的“出狱人保护一体化”保护体制③［日］大谷实著：《刑事政策学》，黎宏译，法律出版社2000年版，第261～264页。。台湾更生保护制度与日本颇多相似之处，特别是都采取了“官督民办”的政府督导型④翟中东：《犯罪控制——动态平衡论的见解》，中国政法大学出版社2004年版，第226页。在这种模式下，司法行政部门发起设立出狱人保护协会，性质界定为群众性组织，广纳社会热心帮教人士参加保护工作，协会的工作任务就是帮助教育已被纳入保护范围的出狱人。司法行政机关检查、监督出狱人保护协会工作。组织模式。更生保护制度的特点是介入早，其实质上是社区矫正与刑后更生保护的一体化。

安置帮教制度。我国的安置帮教制度是在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对刑满释放人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动⑤引自1994年中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部、劳动部、民政部、国家工商行政管理局6部委联合出台的《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》。。各级党委政府在安置帮教工作中发挥着决策者和指挥者的职能，安置帮教相关部门（包括司法行政、公安、劳动、社会保障、民政、工商行政管理、共青团和妇联等有关部门和群众组织），肩负着重要任务和政治责任。政府主导是我国安置帮教制度的主要特点。

在比较借鉴中外相关经验的基础上，江苏对改革完善安置帮教工作制度进行了分析、论证，提出了以社会保护为重点，以“四项目标”为内容，紧扣准备、启动、衔接、照管、解除“五大环节”，积极推广前置化、协议制、社会化改革措施，努力提升刑满释放人员适应和融入社会的能力，构建具有江苏特色的安置帮教工作制度的改革思路。与传统的安置帮教工作相比，改革更强调社会保护效果，突出柔性管理，有效弥补了政策不足的缺陷。具体而言，改革体现了四个方面的特点：一是更加注重社会化协同。把对刑满释放人员的教育帮扶纳入社会治理体系，激发社会组织、各界人士的参与热情，引导、整合社会资源和社会力量参与安置帮教工作，为刑满释放人员营造宽松友善的社会环境。二是更加注重流程化管理。构建从释前、衔接到安置、帮教等各个环节无缝衔接、全流程服务管理机制，发挥职能部门作用，推动建立目标一致、协同配合、优势互补的工作体系。三是更加注重法治化推动。改变传统的行政主导、强化管控的工作模式，建立符合法律规范、尊重安置帮教对象自主意愿的柔性管控机制。比如通过签订协议的方式，细化和规范刑满释放人员社会保护的权利义务安排和管理措施。四是更加注重人性化关怀。坚持以人为本，服务为先，加强人文关怀、心理疏导，实现工作方式由防范、控制型管理向人性化、服务型管理转变，最大限度地激发刑满释放人员回归社会的积极性、主动性。这四个特点体现了刑满释放人员社会保护的内在要求，深刻认识和把握这四个特点，有利于推进安置帮教工作改革深入开展。

二、监地协同推进——江苏安置帮教工作改革探索

2015年8月以来，江苏省司法厅在苏州、南通、盐城三个地区和江宁、金陵两所监狱部署实施了以衔接前置、分类安置、社会支持为内容的安置帮教工作改革试点。监地之间加强协同，主动探索研究，推进安置帮教机制、流程、平台和方法创新。

一是规范出监教育管理。金陵、江宁两所监狱分别建立出监监区，配备专兼职民警25人，累计分流接收试点地区籍罪犯177名，占正常释放人员总数的14.13%，建立“半天教育、半天劳动”出监罪犯管理模式，开展各类专题教育300余场次，有针对性地开设技能培训项目16个，初步探索形成出监监区建设标准和出监教育管理机制。

二是探索衔接前置模式。设立地方安置帮教工作站，监地之间开展合作共建，南通市构建了“一站五扶”工作机制，“一站”即在试点监狱设立安置帮教“回归加油站”，“五扶”即给予刑满释放人员“扶心、扶困、扶技、扶业、扶学”等方面的帮扶。盐城市健全了帮教衔接工作机制，对“必接必送”对象实行分级分类衔接，提升了衔接前置效能。

三是推行安帮协议制度。加强法治引领，开展罪犯帮扶需求调查，与刑满释放人员签订安置帮教协议。苏州市探索引入社会组织全程化参与安帮工作，在全省首创社会组织与刑满释放人员签订安置帮教协议，协议签订率和履行良好率均达100%，并推行了安帮协议履行百分制考核和多元化的正激励手段，有效增强了刑满释放人员接受安置帮教的主动性和参与度。

四是加强教育帮扶工作。省厅联合15个省级部门制定出台《关于加强刑满释放人员救助管理工作的实施意见》，新建2个省级过渡性安置基地，有18个县（市、区）成立了安置帮教工作协会，发展了14个社会组织参与安置帮教工作，建立并推行帮扶对象分类制度，初步形成差异性帮扶、社会化协同的安置帮教新模式。

试点过程中，苏州、盐城、南通三市累计接收刑满释放人员177名，10名重点帮教对象全部实现“必接必送”，其他167人由亲属等接回，为95人办理了医保、低保等社会救助事项，有137名刑满释放人员成功就业或自主创业，无一重新犯罪。

三、问题驱动发展——深化安置帮教工作改革的再思考

改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。深化安置帮教工作改革，就是要有强烈的问题意识，抓住重大问题、关键问题研究思考，加强顶层设计，认真谋划改革举措。江苏在推进安置帮教工作改革过程中，尤其注重问题导向，强化各项改革举措的针对性、关联性和系统性，以破解难题驱动改革攻坚，重点在三个方面的问题上取得明显突破。

（一）关于职责定位、制度建设问题

推进安置帮教改革，首先要解决职责定位和制度缺失的问题。要树立法治思维、底线思维和系统思维，积极推动政策完善和制度创新，努力提高安置帮教工作规范化水平。一是理顺组织运行机制。坚持以党政主导与社会参与有机结合为要求，建立健全司法行政机关为主的安置帮教工作机制。各级司法行政机关要建立专门的安置帮教工作部门，配备专职人员⑥为更好地履行江苏省综治委赋予的全省特殊人群服务管理和刑满释放人员安置帮教工作两项职能，从实体型实战化运作出发，江苏省司法厅于2014年将两项职能办事机构合署办公，设立了特殊人群服务管理办公室，并实行独立运转。。省、市、县三级安置帮教工作办公室充分发挥指导员、协调员、监督员角色作用，牵头抓好工作责任分解和任务分工，做到“两个为主”：在推动相关政策制定上发挥主导作用，积极承担特殊人群管理领导小组办公室的职责，争取党委政府、综治部门支持，开展联合调查研究，强化顶层制度设计，推动刑满释放人员社会救助、就业扶持、社会保险等政策制度的出台，增强政策的支持力度。在统筹力量上强化主动协调，推动增加安置帮教工作在平安建设、综治工作等考核中的权重，将成员单位履职情况纳入单位部门绩效评价内容，定期通报履责情况，切实将软任务变成硬指标，提升安置帮教工作合力。二是健全制度规范体系。我国安置帮教制度经历了由强制到非强制的发展过程，性质逐渐软化，但在功能上仍承担一定的监控管理等硬性任务。西方国家和我国台湾都实行软硬两种相结合的制度，对刑满释放人员实施保安处分的硬性制度和非强制的社会保护软性制度。在我国现阶段没有完整保安处分制度的情况下，只能通过增强安置帮教制度的政策硬度来解决这一问题。比如通过签订协议，将安置帮教纳入治安管理，并加强与治安管理、社会保障、社会服务等方面的政策衔接和制度对接，延伸拓展协议制的内涵、载体与形式，将其贯穿于安置帮教各个阶段和环节，充分发挥协议对刑满释放人员的激励约束功能和效用。目前，中央、省委对安置帮教工作已有专项工作意见，要进一步加强制度建设，推动地方立法，建立健全危险评估、跟踪帮扶、动态管控等方面的配套制度，研究制定标准化工作手册和操作指引，构建科学、完备、实用、可行的安置帮教制度体系。三是完善服务管理政策。安置帮教工作从法治角度来看，是避免刑满释放人员重新犯罪的一种预防措施，从社会视角来看，是帮助和促进刑满释放人员再社会化，从“监狱人”过渡转变为合格的“社会人”⑦《社区矫正促“监狱人”尽快向“社会人”转变》，《晶报》，2006年11月1日，转引自深圳新闻网。。为此，在研究制定刑满释放人员服务管理政策时，要以推动构建社会司法体系建设、社会关系损害修复为方向，考虑再犯预防和社会保护的双重目标定位，其中再犯预防是前提，社会保护是方向。在再犯预防方面，要将安置帮教纳入平安建设领域中，抓住刑满释放人员重新违法犯罪率这个关键评价指标，更加突出对重点人员的风险干预和预防。在社会保护方面，要坚持以人为本，推动建立社会保障、生活帮扶等方面的社会保护制度，为其提供人性化服务和帮助，促进其顺利回归融入社会。

（二）关于方式方法手段创新问题

安置帮教工作对象特殊、事务繁杂，要按照突出重点、分类指导，规范程序、强化措施的要求，科学、全面、系统地推进改革，加强方法创新，积极探索安置帮教工作新模式。

第一，在程序上构建无缝化衔接新流程。围绕准备、启动、衔接、照管、解除等五大环节，明确和完善各环节的基本程序、基本内容、基本方法和基本要求。在准备环节，监狱和地方安置帮教部门共同抓好三项工作：一是综合调查，开展预释放人员的基础信息对接、回归需求调查和出监综合评估，为研究制定针对性安置帮教措施提供指引和依据；二是政策宣讲，向预释放人员宣传介绍安置帮教政策和规定，鼓励引导其刑释后积极主动申请和接受安置帮教；三是技能培训，联合社会力量为预释放人员开展职业技能培训和就业推介、创业指导，增强回归谋生能力。在启动环节，对自愿申请或经教育引导同意的服刑人员，结合共性和个性需求，组织签订安置帮教协议，逐一制定衔接安置方案，其中对“三无”、“三假”、老弱病残等重点人员，要提前与民政、人社、卫生、公安等部门沟通协调，为符合条件的罪犯办理涉及过渡安置、临时救助、社会保障、疾病收治等方面对接工作，有效防范和化解“释放难”问题。在衔接环节，对“必接必送”人员特别是重点帮教对象实行“一人一案”，确保重点帮教对象接送率100%。对一般帮教对象，动员亲属、家庭、社区多方力量，做好接送工作，确保接送率不低于70%。在照管环节，依托政府、社会、家庭三位一体的工作体系，以帮助和促进刑满释放人员自我发展、回归社会为落脚点，采取就业扶持市场化、基本保障社会化、救助帮扶多元化的基本方式，为刑满释放人员提供临时性、阶段性、延续性的社会保护和服务。其中“临时性”包括刑释回归接送、过渡生活安置、给予临时补助、社会保障衔接等，“阶段性”包括申办社保指引、职业技能培训、社会就业推介等，“延续性”包括创业扶持、心理健康服务、特困帮扶等。在解除环节，根据政策规定，监所刑满释放人员安置帮教满5年的，以及解除社区矫正满3年的，按期解除帮教。帮教解除由司法行政、公安等部门和村居、社区等基层组织参与进行合议。对自主生活能力差、确有必要延期帮教的刑满释放人员，应适当延长帮扶期限，建立长期跟踪机制。对回归适应能力较好、重新犯罪风险较低的刑满释放人员，结合协议履行情况，有条件地提前解除帮教。

第二，在措施上建立科学化帮教新机制。紧紧围绕“三大重点”改革内容，完善机制、细化举措、规范管理，全面提升安置帮教工作整体质效。一是推动衔接前置化。衔接前置是推进刑罚执行一体化建设、强化监狱刑罚执行与地方安置帮教工作无缝对接的一项制度创新。坚持以地方为主、监狱协同，着重围绕出监评估、信息对接、回归指导、人员接送等方面，细化衔接前置相关措施。在出监评估方面，要突出监狱机关作为出监评估工作主体单位的作用，立足提高教育改造质量，对每一名服刑人员在监管改造各个环节的教育改造效果进行评估、建立档案。刑释前一个月对预释放人员的服刑表现以及回归社会危险性进行综合评估⑧陈尚明主编：《安置帮教工作理论与实务》，河海大学出版社2002年6月版，第137页。。同时，安置帮教部门要提前介入，参与监狱机关对预释放人员的出监评估，详细了解评估过程和结果，根据监狱出具的综合评估意见和帮教建议，制定针对不同对象的服务管理方案和措施。在信息对接方面，县一级司法局及基层司法所与监狱要通过安置帮教信息平台，从线上、线下两个层面，做好预释放人员特别是重点人员信息的录入核查、对接互换和分析研判。在回归指导服务方面，县一级司法局采取单独组织或多地联合的途径，为本地户籍预释放人员提供必要的回归指导服务和帮助，在本地户籍预释放人员较多的监狱，定期开展专场活动，在其他监所可采用委托监狱发放宣传材料、播放视频等方式开展回归指导。在人员接送方面，县一级司法局要分级分类落实好人员衔接责任和要求，重点牵头协调对“必接必送”人员的个案管理，对需由公安、信访等部门单独负责或协同参与接送的刑满释放人员，要主动联系，提前通报，确保“无缝衔接”到位。二是实行帮教协议制。通过签订帮教协议，不仅可以明确安置帮教对象接受管理监督的义务，强化必要的行为约束，也是对安置帮教工作本身的规范和约束。主要由县一级司法局负责对协议签订的管理、指导和监督。协议内容要结合需求调查情况，坚持平等、互信的原则，由协议双方确定。强化协议履行，充分运用法律服务、特殊人群帮扶、社会组织等方面的资源，帮助刑满释放人员解决生活困难、顺利融入社会。对安置帮教对象履行协议不到位的，要结合实际追究其违约责任，提高协议履行质量。三是促进帮教社会化。树立融合、开放、共享的理念，不断完善多元参与、多方联合的社会化帮扶工作机制。一方面，加强政府各部门之间的协同。依据有关法律法规和政策文件，根据不同部门的业务职能，细化和明确刑满释放人员安置帮扶的责任划分，协同落实安置帮扶政策和措施⑨舒宇光、李曙华：《加强安置帮教工作 推进社会管理创新》，湖北省司法厅门户网站（2011-11-10）。。涉及多个部门参与或联动的，通过建立联席会议制度等多种途径，提升协调能力和帮扶效率。另一方面，加强与社会组织之间的合作。推动将刑满释放人员安置帮扶纳入政府购买社会服务范围。向刑满释放人员提供的所有安置帮扶服务内容，均可通过项目化运作，采取有偿或公益的方式，委托有资质、有意愿的社会组织直接办理。同时，要重视引入和运用志愿者等社会公益人士或团体，开展结对帮扶等活动，提升安置帮教社会化水平。

第三，在场所上打造实战化运作新平台。一是加强过渡性安置基地建设。以实战、实用、实效为导向，深化过渡性安置帮教基地建设⑩司法部安置帮教工作完善与创新研究课题组：《安置帮教工作完善与创新研究》，《中国司法》，2014年第7期。。对自主型安置基地要采取政府投入、社会参与、监地共建等多种途径，确保各设区市及所辖的县（市、非主城区市辖区）至少建立1个集办公管理、咨询服务、教育培训、心理辅导、临时安置等功能为一体的自主型安置基地，用于过渡安置“三无”“三假”等重点人员。对依托企业设置的安置基地，可以通过出台和落实税费减免等优惠政策，引导和争取各类社会企业、机构或社会组织支持、参与安置帮教工作，帮助安置刑满释放人员临时就业。司法行政机关要按照层级对等要求，加强不同级别安置基地的评估认定和运行管理，探索引入社会组织参与日常运行，有效提升基地的影响力和社会效益。二是加强出监监区建设。推进出监功能监区体系建设，围绕组织体系、运转流程、工作模式、基础配套等内容，研究出台出监监区建设与管理标准。在出监功能监区设置上，充分考虑不同监狱的戒备等级、押犯特点、场所条件等因素，对押犯基数大的，设立出监监区；对出监罪犯流量相对较少的，可以设立出监分监区或小组；对短刑犯，可采取学分制的方式完成出监教育。加强以“出狱人、社会人”为特质的监区文化建设，科学配置回归适应模拟实训、回归辅导教育等功能区域及设施，满足巩固教育改造成效、促进罪犯回归社会的需求。三是加强安置帮教工作站建设。安置帮教工作站是开展衔接前置、社会帮教等工作的重要载体。要按照实体化管理、实战化运作的要求，加强安置帮教工作站建设，建立健全工作站的运行模式和管理规范。工作站日常管理由监狱教育改造部门负责，监狱方面涉及安置帮教的工作人员全部进驻工作站开展工作，强化对外联络协调、信息交换、会商会办等功能；地方司法行政机关以及社会组织以工作站为主阵地、主平台，进监联系开展衔接前置、社会帮教等活动。

（三）关于充实力量、强化管控问题

安置帮教是一项群众性工作，其属性和功能要求参与力量和可用资源的多元化。要抓住深化社会治理创新的有利契机，加快构建党委政府领导、司法行政主抓、成员单位协同、政社双向互动的安置帮教工作格局，依托“大数据”应用，推动建立安置帮教信息大平台与公安联网的控制系统、与社会相关部门联网的帮教系统、与监狱单位联网的衔接系统，做到基本信息数据联通、交换和共享，为实施精准教育帮扶提供支撑。

第一，将重点人员管理纳入社会治安防控体系。要依托公安机关的治安管理和防控体系，建立信息化平台，建立信息共享、业务协同的联动机制，进一步做好刑满释放人员稳控工作。强化风险防范意识，针对少数再犯风险高的安置帮教对象，明确管控责任主体。协调公安部门将“必接必送”等有明显重新违法犯罪倾向的人员以及人户分离人员列为重点人员，制定管控方案，落实管控责任。安置帮教部门通过专题会商等形式，定期向有关部门集中收集和反馈刑满释放人员动态信息。

第二，注重发挥政府各部门的作用。主动加强与各政府部门的联动，按照安置帮教工作成员单位职责分工要求，对各类资源进行统筹协调和优化配置，形成安置帮教工作齐抓共管的格局。协调公安机关，严格落实对重点刑满释放人员的管控措施；协调人社、民政、财政、税务、银行等部门和单位，进一步完善刑满释放人员社会救助、失业保险、养老保险、基本医疗保险等社会保障政策体系，做好培训、就业和社会保障工作，鼓励、引导刑满释放人员回归社会11王华菊、才凤伟：《诊断、干涉和重塑：安置帮教工作的运行逻辑》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2015年第4期。；协调卫生部门，对患有严重疾病刑满释放人员落实托底治疗和医疗救助事宜；协调共青团、妇联等群团组织，调动社会资源和力量，帮助解决刑满释放人员思想、工作、生活上的困难和问题12司法部安置帮教工作完善与创新研究课题组：《安置帮教工作完善与创新研究》，《中国司法》，2014年第7期。。

第三，重视社会力量的建设与运用。一是建强安置帮教协会。按照司法行政领域社会组织培育发展的总体要求，重点推进县（市、区）安置帮教协会建设。借助和依托安置帮教协会，构建社会资源、社会力量的引入和整合机制，切实发挥好枢纽作用。二是优化社会工作者。逐步配全配强安置帮教社工，有条件的地区，推动社工队伍从兼职型向专职型转变，以专业化、职业化为要求，加强社工日常管理、教育、培训和监督，提高专业素质和能力水平。三是用好社会组织和志愿者。着力培育发展一批植根基层、运作专业、管理规范的专业型安置帮教社会组织，直接面向安置帮教对象，承担起服务管理具体事务13司法部安置帮教工作完善与创新研究课题组：《安置帮教工作完善与创新研究》，《中国司法》，2014年第7期。。积极探索政府购买服务的方式，创新社会组织参与安置帮教工作的途径和渠道。加强志愿者队伍建设，强化志愿服务的统筹和指导，以帮教小组为主要形式，与刑满释放人员开展“多对一”“一对一”的跟踪帮教和结对帮扶，提升帮教效果。

安置帮教工作改革是一项系统工程，同时也是全面深化改革和社会治理创新的有机组成部分。推进安置帮教工作改革要坚持以党的十八届三中、四中、五中全会精神为指引，把握当前的历史机遇，从大局着眼，从问题入手，以深化改革为驱动力，以强化社会保护为重点，导入社会资源力量，夯实推进安置帮教工作改革的深厚基础，推动安置帮教工作不断创新发展。

（责任编辑张文静）