高薪翔

流浪乞讨人员救助管理模式探析

高薪翔

我国现行的流浪乞讨人员救助管理制度是一种典型的行政救助管理模式，其存在着信息不对称、专业人员缺乏、救助能力不足、经费收支结构不合理等问题。社会协同治理的兴起对行政救助管理模式提出了新的挑战。因此，有必要建立一种由政府、社会力量共同参与，多个层面协同治理的新模式。

一、历史沿革及其特点

20世纪80年代，我国对于流浪乞讨人员实行的是既具有强制性质又具有福利性质的收容遣送制度。它是在特定历史背景下的产物，起初是对游民的收容，后来逐渐成为对灾民和流浪乞讨人员的救助、安置以及遣送返乡。到了90年代，随着社会的发展和变化，大量的无业人员涌入城市，该制度的强制色彩越来越浓厚。2003年，我国政府废除了执行20余年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（简称《救助管理办法》）。

《救助管理办法》实施十多年来，使我国在流浪乞讨人员救助管理方面形成了典型的行政救助模式。其具备以下四个特点：一是执行机构以民政部门为主，公安部门和相关行政部门为辅。《救助管理办法》第四条规定：“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”在实际的工作中，由于城管、公安等部门的参与容易遭人诟病，因此救助工作主要还是由救助管理站来执行。二是救助管理站的工作人员普遍属于行政事业编制人员，工资由国家财政负担。其分为管理、专业技术、工勤技能三类岗位。其中管理岗位多为部队转业干部，工勤技能岗位多为安置的退伍军人，专业技术岗位则是面向社会招聘。三是专项救助经费由地方政府全额拨款。《救助管理办法》第三条规定“县级以上城市人民政府应当采取积极措施及时救助流浪乞讨人员，并应当将救助工作所需经费列入财政预算，予以保障。”四是救助管理站实行的是来去自由开放式管理，受助人员享有完全的人身自由。对于来站求助的人员，只要符合救助条件，救助管理站不得拒绝提供帮助。对于长期在街头流浪的乞讨人员，经劝说愿意进站的，救助管理站要及时进行救助，对于不愿意进站的流浪乞讨人员，救助管理站的工作人员也会免费为其提供食品棉被等物品。

二、现行救助模式的局限

（一）救助管理站与求助对象之间存在着信息不对称。主要表现在，一是社会知晓度较低，多数流浪乞讨人员既没有听说过救助管理站也不知道自己是否符合救助的条件。二是救助管理站对求助人员的身份难以甄别。在实际工作中，救助管理站往往以求助对象口头提供的资料为甄别依据，很难确定其是否符合救助条件。

（二）救助管理站的救助力量难以满足现实的需求。近年来，我国政府对社会救助服务方面的投入不断增加，然而依旧难以满足急剧增长的救助需求。有关调查显示，我国的救助管理站平均职工为10人左右，然而最繁忙的时候一个救助管理站要救助200多个求助对象，人手严重不足。

（三）救助管理站的经费支出结构不合理。如北京市，各救助管理站每年有3000万左右的专项资金用于受助对象的疾病治疗、食宿开支和护送返乡，其中仅精神病人的医治费用一项就占据80%以上。如果能拓宽思路，进行开源节流，如让慈善机构、医疗机构等社会力量承担部分费用，可以有效地解决资金问题。

（四）救助管理站普遍缺少专业技术人员。随着我国社会经济不断发展，救助的理念也在逐渐变化，人们强调对流浪乞讨人员的救助不仅仅是物质上的，更应对其身心健康和教育培训方面的需求给予满足。但由于救助管理站编制等方面的限制，无法大量引进专业人才。

三、社会协同治理的兴起及其要求

协同治理是当代社会公共管理职能社会化的结果。与传统的政府公共事务管理主体不同，协同治理强调除了政府以外，社会组织和市场也应当成为社会治理的主体。治理主体的多元化在一定程度上优于二元对立的治理模式，能够更好地适应现代化社会发展和公众需求，提升公共服务的质量和水平。一方面，社会公共事务逐渐增多并且日趋复杂，对政府管理部门不断提出新的挑战，政府在应对社会多元化需求及服务质量要求等方面显得越来越力不从心；另一方面，市民社会的兴起及社会组织的蓬勃发展为社会力量参与社会协同治理提供了契机。在此背景下，政府、社会与市场三方互动逐步深入，社会团体、私人企业也开始介入公共服务供给并承担起部分社会协调及微观管理职能。由于这种多元化主体优先参与只能作为一种社会协同治理的过渡形态，因此，彻底打破政府对社会治理的垄断，使多元化主体的社会力量平等地与政府一道进行治理才能够实现真正意义上的社会协同治理。

社会协同治理理论的内在要求表明，构建政府与社会力量多中心协同治理关系需要具备以下几个基本条件：（1）以人为本的救助管理服务理念。参与救助管理工作的政府工作人员不应该以管理者的身份对待流浪人员，而要以服务者的姿态充分地尊重他们的选择和需求，帮助其解决生活困难并引导其回归正常生活。（2）社会组织与政府救助管理单位具有平等法律地位。从目前的救助管理工作实践来看，社会组织已经开始介入流浪乞讨人员救助服务，但由于政府主管部门只是持鼓励态度，没有进一步详细规定，因此导致了社会组织在对流浪乞讨人员救助服务上虽然具有合理性和诸多优势，却缺乏正当途径和合法的身份。因此，民政部门有必要公开认可社会组织参与社会救助的合法性和正当性。（3）社会公民普遍具有较强的慈善意识和志愿精神。社会公民作为社会力量的重要组成部分，也是多中心社会协同治理的主体之一，能为政府和社会组织提供必要的资金和人手。社会各界应该共同致力于社会公益精神的培养，鼓励社会普通公民的志愿行为，为实现公共事务的多中心社会协同治理奠定基础。

四、救助管理社会协同治理模式的构建

基于社会协同治理理论，我们可以探索构建一种新的流浪乞讨人员救助管理模式，在这个新救助管理体系中，多中心包括了政府部门、社会组织、公民以及其他的社会力量三大救助主体，各主体间通过有效的协调和沟通，以协同治理的方式对流浪乞讨人员实施救助服务。各个主体之间的协同治理主要通过以下五个方面来实现。

（一）加强整合政府与社会组织的资源。政府应该推进救助管理站的转型，实现救助管理站与社会组织的合理分工。同时，救助管理站还应该引入社会组织内的志愿力量，使服务更加人性化。在此基础上，政府在资金方面给予社会组织一些必要的支持，如财政补贴、合同外包、购买项目等。

（二）加强政府与社会组织的信息协同合作。政府部门与流浪乞讨人群之间有着无形的隔阂，然而社会组织却具有这方面的优势，通过政府与社会组织的信息合作共享，可以将政府一些必要的信息通过社会组织传递给服务对象。

（三）发挥政府对公民及社会力量的引导作用。虽然我国的公民及其他社会力量在参与救助方面远不及欧美等发达国家，但也在逐渐兴起和成长。因此，政府需要在培育社会慈善意识和志愿精神上加大力度，确保这一股力量成为救助服务的强大支撑。

（四）做好社会组织与政府的工作对接。政府与社会组织因为在性质上的差异，在救助管理服务上各有优势，所以，通过政府和社会组织在工作中相互衔接，可以提高其社会资源的使用效率，改善流浪乞讨人员的生活现状。

（五）实现社会组织与公民及其他社会力量的系统交换。社会组织利用自身的影响力吸引公民和企业等社会力量通过捐赠和贡献志愿劳动等支持其服务的开展。同时，公民及其他的社会力量通过社会组织公开的人事、财务等信息了解资金的使用情况和实际救助的效果，以此来监督社会组织实施的有关项目，促进社会组织更好地履行社会协同治理的任务。

作者单位：（陕西省汉中市救助管理站）