乡村政治生态视阈下村干部廉政建设思考

2016-02-11付翠莲李崇斌

中共宁波市委党校学报 2016年5期

关键词：乡村干部村干部腐败

付翠莲，李崇斌

（1温州大学法政学院，浙江温州325035；2浙江海洋大学经济与管理学院，浙江舟山316022）

乡村政治生态视阈下村干部廉政建设思考

付翠莲1，李崇斌2

（1温州大学法政学院，浙江温州325035；2浙江海洋大学经济与管理学院，浙江舟山316022）

政治生态是一个地区政治生活状况和政治发展环境的集中反映，良好的政治生态能够形成内聚人心、外树形象、集中精力、形成合力的良性循环机制。目前我国部分乡村干部由于正式收入低微，与其责任、贡献及工作量脱钩而产生心理失衡，加上领导责任制及监督体系不完善等诸多因素导致滥用权力、谋取私利现象十分严重，负面示范效应强烈，严重影响农村政治生态稳定。在乡政村治体制内“国家-村庄精英-村民”的村庄三重权力结构下，要坚持依规、以德治党，依靠制度化反腐建设廉能政治，加强对乡村干部权力的有效监督和党风廉政建设，全面开展廉政文化建设，促进乡村治理结构向良性转化。

政治生态；乡村干部；廉洁自律；反腐倡廉

政治生态反映出一个地方政治生活现状以及政治发展环境，是指在一定社会生活范围内政治个体与政治生活环境之间相互作用而表现出的各种政治形式，主要由政治权力结构、政治运行机制和政治行为方式构成。而乡村政治生态是指乡村政治主体（指村干部）在一定的乡村政治环境下生存方式和发展状态，以及在此政治环境下养成的政治习性。我国党和政府历来十分重视政治生态中的廉政建设。习近平在政治局第十六次集体学习时强调：“加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态”。中纪委在向十八大工作报告中提出，“加强反腐倡廉宣传教育和廉洁自律工作，进一步规范领导干部从政行为。围绕社会主义核心价值体系建设，加强对领导干部的理想信念和宗旨教育、党性党风党纪教育、从政道德教育”。［1］2016年1月1日，新修订的《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）正式施行，一正一反、相互配套：《准则》坚持正面倡导、重在立德，为党员干部树立起能够看得见、够得着的高标准；《条例》围绕党纪戒尺要求，重在立规，开列“负面清单”，划定党组织和党员不可触碰的“底线”。两部法规实现了依规、以德治党的深度融合，为乡村干部的廉政建设提供了有利的制度保障，也为营造良好的乡村政治生态奠定了坚实的基础。现阶段，我国乡村政治生态现状并不让人满意，一些村干部滥用权力，利用权力寻租、谋取私利现象十分严重，多地频现“小官大贪”乱象，极大制约了乡村政治生态的健康发展。因此，加强我国乡村干部政治思想建设，加强对乡村干部的监督，净化乡村政治生态迫在眉睫。

一、村干部廉政建设面临的政治生态困境

处在农村工作第一线的乡村干部，是农业生产和农村社会活动的组织者和领导者，是党的路线、方针、政策在农村的宣传者、推动者和执行者，是团结带领农民群众建设社会主义新农村的带头人。［2］作为乡村政治主体，乡村干部是构建乡村良好政治生态的关键。党中央开展的“三严三实”、“两学一做”教育活动，提升了村干部的思想水平，增强了村干部在基层的执政能力，进一步增强了党支部的模范带头作用。应该说，大多数乡村干部思想境界高，在带动乡村经济水平提高、实现农村共同富裕和保障乡村基层社会稳定和进步等方面发挥了重要的作用。然而，近年来随着城镇化的快速发展，国家对农村资金、资源、资产补贴数额增大，强农、惠农、富农力度不断加大，特别是随着农村集体土地快速增值，而乡村治理体制机制建设滞后，部分乡村干部凭借手中权力收受贿赂、将公共资产据为己有的腐败现象也越来越严重，村干部的廉政建设面临着一系列政治生态困境。

利用乡村财务制度不健全的缺陷贪污集体资产，使国家集体资金大量流失。目前我国部分乡村财务制度不健全，村级财会人员的业务能力达不到标准，出现“一任干部，一茬会计”的现象，部分村级财务收支甚至是村主任“一支笔”审批，村主任集会计、出纳之权于一身，直接管理财务。由于监督机制不健全，不少村干部通过隐瞒收入不记账、虚列支出、开假票据、打白条和重复报销等违法违规手段，使村集体资产大量流失，破坏了村级财务的公开性、标准性、正当性和可靠性，使乡村政治生态趋于恶化。

利用所谓的“潜规则”接受商业贿赂，使村干部公信力和权威下降。乡村干部是乡村权力的实际掌控者，管理着村集体土地的分配和使用。一些土地经营者为了达到排挤其他竞争者的目的，私下给村干部以财物或其他好处。部分村干部在这样的诱惑下丧失自我，腐败堕落，忘记党和人民赋予的使命，利用权力运行过程的互通和共享的“潜规则”，在“圈里-圈外”结成非正式的关系网络，构成不同的政治生态链，利用村集体财产大肆牟利，在对外租赁、转让集体土地时接受商业贿赂，致使干群关系恶化，进一步印证了张厚安教授提出的老百姓中流传的民谣：“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政府信任现象，大大降低了村干部在基层群众心中的地位。

利用村集体财产牟私利，使处于非均衡的村庄权力博弈中的普通村民利益受损。我国乡村政治生态下的“村官政治”表现为村官代理着国家权力在乡村治理中发挥着基础性作用。目前“村官政治”国家基层政权建设与乡村社会互动下基层权威逐渐趋于官僚化。村官政治糅合了国家治理与村民自治。国家治理进入乡村治理领域是通过村官政治这一重要桥梁来实现，即国家政权通过村官执行国家“三农”政策来对乡村进行治理和建设。随着“三农”补贴数量的逐步增加，各级政府普遍增大了对农业的扶持力度，改善农村基础设施资金数额巨大，乡村干部经手的资金不断增加，权力的“含金量”越来越高。乡镇政府与村干部形成“利益共谋”的局面，而农民在这一权力场域中处于弱势。部分村干部把手中权力当作以权谋私、巧取豪夺、中饱私囊的工具，非法挪用私吞政府的各项补贴，使在乡村权力结构中处于下层的普通村民利益受损。

二、乡村干部面临廉政风险原因分析

权力腐败作为一种权力异化现象，是公权力行使者利用手中掌握的公共权力谋取私利并损害公共利益的行为。国际货币基金组织将腐败定义为：“滥用公共权力以谋取私人的利益”。［3］当前村干部腐败的因素很复杂，归纳起来主要有自身原因、社会原因、制度原因和监督原因四个方面。

（一）缺乏服务群众意识，自身素质有待进一步提高，是乡村干部面临廉政风险自身方面的原因

我国大部分村干部的素质较低，思想观念落后，法治意识淡薄，部分干部凭着个人经验行使公共权力。当基层干部被自身的贪欲和扭曲的权力观所侵蚀，人生观、世界观和价值观容易发生扭曲，部分基层干部在掌握了权力后，自感地位提高、身份改变而逐渐脱离群众。此外，村干部工作忙碌，参加党政部门思想教育培训班的机会不多；再加上一些乡村干部不注重自身素质的提升，导致一些村干部法律观念淡漠，经不住诱惑而使权力行使中的失范行为发生。“在一个特定空间内，政治体系及其次体系与自然环境、社会环境通过能量流和物质流的循环与交换，相互联系、共同组成的整体，就是一个政治生态体系。”［4］。在乡村熟人社会中的关系网络抵制下法理意义上的民主监督缺失，导致权钱交易、贪赃枉法、侵吞国家补贴等行为的发生，这使乡村政治生态体系恶化。

（二）传统“人情社会”和“官本位”思想的影响，社会贫富分化的拉大引起心理失衡，是导致乡村干部廉政风险的社会原因

费孝通先生的《乡土中国》描述中国乡土社会时使用了“差序格局”的概念，认为社会结构“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。”［5］受这种差序格局中血缘关系、地缘关系的影响，以每个人为中心所推出去的圈子构成了人情社会关系网。人们利用各自所拥有的资源及利益关系时往往会导致腐败的产生。乡村干部往往来自乡村，其生活的圈子比较小，关系网往往由家族成员和同乡组成，因此他们更容易被人情社会所影响，在工作中就会以维护家族和熟人的利益为重，在工作中讲关系走后门。同时，受“官本位”思想影响，许多村干部利用自己所掌握的权力获取不法利益，贿赂上级，将升职作为自身工作的重心；在任用下属时，优先提拔对自己升职有利的人，导致“官本位”思想的蔓延。此外，贫富分化加剧也同样导致村干部腐败。在贫富差距较大的社会生活中，不少村干部为追求享乐，认为其正式收入较少，认为劳动所得与其贡献、责任和工作强度脱钩，心理上的不平衡使他们滋生出以权谋私利的思想。

（三）我国领导责任制的弊端，以及反腐败法制建设存在的漏洞，是乡村干部面临廉政风险的制度原因

我国实行的行政领导制度是行政首长负责制，各项事务在讨论后由行政首长定夺决定，行政首长独立承担行政责任，使各部门存在很多“一把手”。在这种制度下，行政首长在行政决策的实行、监督，部门人事方面的任用提拔以及财政下发、使用等诸多方面拥有较大的权力，一些行政首长在工作中独断专行，违规使用行政权力，导致了腐败的滋生。就如邓小平同志所指出：“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”［6］村委会是村民自我管理的基层群众自治组织，但是有些村委会并不严格执行国家规定，村委会和党支部的权力都集于一人之手，这样的村委会主任权力就最大化了，利用手中的权力中饱私囊，以权谋私，对财政暗箱操作。由于对村委会主任缺乏有效的监督，到时村委会主任拍板决定村中的事务，村民自治形同虚设，加上一些财务制度不健全，会计出纳之权集于一人之手，部分村委会主任甚至自行任命财会人员，使集体财产的流向缺乏有效的监督，导致账目管理混乱，集体财产去向不明。

此外，现行反腐败法制有不完善的地方。首先，法律法规针对的主体和权责不明确。如上所述，我国现行首长负责制在实行过程中权利和责任严重失衡，在处理事务上往往会效率低下，出现问题时推诿扯皮，找不出问题的所在。我国目前的法律法规对行政首长的权责规定不完善，导致行政首长专断独裁，使政府决策失真，相互包庇。其次，法律法规不完善。乡村干部的腐败形式多种多样，而相关法律的制定并不完善，我国的反腐败立法很少涉及村委会财务管理方面，法律对于腐败人员侧重于惩罚，忽略了对乡村干部的监督，忽略了对腐败的预防，以上导致司法机关在应对反腐败时缺少法律依据，纵容了一些不法分子的腐败行为。

（四）监督体系的不完善，社会监督乏力，是乡村干部面临廉政风险的外部原因

我国的乡村政府对村民自治组织的监督上存在较多问题。相关法律没有对如何监督村民自治组织做出具体规定，导致在监督乡村干部工作时无法可依。在《村委会组织法》中规定，乡镇政府无权干涉村委会的合法的自治工作。但在实际工作中，乡镇政府和乡村干部往往相互配合，二者形成利益共同体，在产生腐败问题时，相互包庇，相互串通，大事化小，小事化了。另外，在村委会内部监督也同样乏力。村委会成员大多由村支书任命，任人唯亲，任人唯钱现象严重，内部监督流于形式。在我国，村支书一人说了算的现象十分普遍，村委会成员的监督无法顺利进行。

社会监督分为群众监督和社会舆论监督，能较早地发现腐败问题并且可以有效地防止腐败的进一步发展。可是，在群众监督方面，底层农民表现为“不敢、不能、不想”监督。其一，乡村群众的科学文化水平普遍较低，不知道如何行使自己的民主监督权利；受封建思想影响，也不敢“犯上”监督。相关法规对举报人的保护不完善，举报乡村干部后很容易遭到报复。其二，制度方面不完善，底层农民不能监督。由于相关制度的缺陷，我国大部分乡村政务信息不公开透明。因此基层民众无法及时得到有效的信息，也不能行使监督权利。第三，在农村人情社会的影响下，乡村干部与基层群众关系密切，一些农民碍于情面，不愿监督村干部。社会舆论监督主要指使用媒体和网络通过公共信息平台进行监督。由于媒体是盈利机构，大都只会选择社会热点案件进行报道，大多数乡村干部的腐败案件并不是社会的热点，因此媒体对此的舆论关注度很低。网络监督是近几年来新兴的监督方式，微博、微信、论坛、博客等新媒体为广大群众查找村干部滥用权力及道德失范提供了便捷平台。但由于基层民众通讯条件较差，对网络反腐的知晓程度较低，不能很好利用网络监督的力量达到预期效果。同时，网络是一个具有匿名性和隐秘性的舆论平台，信息的真实性不高，使有关部门在进行调查取证时十分困难，监督效率较低。

三、基层乡村干部廉政问题的影响与危害

廉洁自律是政治健康的重要体现，社会腐败会使政治的根基不牢固，严重影响政治的根基稳健性。塞缪尔·P.享廷顿认为，“利用政治权势谋取经济利益意味着政治的价值观和制度必须屈从于经济的价值观和制度。于是政治的首要目的不是为了实现公共目标而是为了攫取个人利益”。［7］在社会主义中国，国家领导人把廉政建设看做是社会工作的重中之重，不论城市还是农村，廉洁建设对政治生态的建设都尤为重要，腐败要从根基上铲除和遏制，不能让其扩大和蔓延。因此，“苍蝇”式腐败虽不如“虎贪”者金额巨大，但却是发生在基层，距离群众最近，对群众的伤害也是最直接的。“蝇腐”不除干净，就会变成“老虎”，“蝇腐”胜于“猛虎”。

（一）基层村干部贪腐严重损害党和政府的形象。乡村领导干部，是掌控国家农村经济命脉的中坚力量，由于其所在岗位面对的是广大知识层面较低的农民群众，其言行举止在农村农民眼中都是国家、政府的具体代表，他们对党和政府的认识，直接来源于、形成于对乡村干部的认识。农民群众对党和政府是否拥护和信任，直接取决于对乡村干部的看法和态度。［8］乡村干部在任期间要务必做到廉洁自律，才能使党、使国家、使政府在广大农民心目中树立起良好的形象，产生强大的凝聚力。一直以来，全国各地区的乡村时不时都会爆出村干部贪腐数额巨大的案子，这样个人的犯罪行为会直接危害国家的形象和名誉，影响党在乡村群众中的地位和形象，造成党对乡村治理的困境。

（二）侵害农民群众的切身利益，制约村集体经济的发展。某些地方乡村干部自私自利，金钱欲不断膨胀，弃伦理道德和广大乡村群众的利益于不顾，在担任干部期间贪污国家公款和地方性民众财产，甚至利用职务之便挥金如土，整日出入高端消费娱乐场所、包养情妇、出国旅游等等，这些行为对基层群众的利益造成了极大的损害。一旦乡村干部走上了腐败之路，必然会如星火燎原一般，越演越烈，什么理想道德丧失不说，更不用谈及什么强有力的领导和凝聚力了。腐败的乡村干部在中饱私囊的同时，会逐渐丧失在广大乡村民众中的地位，制约村集体经济发展。实践表明，乡村干部越腐败越会阻碍乡村的发展，影响广大乡村民众奔小康的进程。

（三）基层村干部贪腐影响农村的政治生态稳定。乡村干部本是乡村民众的父母官，是带动大家脱贫致富的领头羊，但因为腐败，逐渐沦为乡村民众谈虎色变的“吸血鬼”，他们的腐败造成广大农民对国家政策、社会现实的不满和抨击，对党是否能领导好国家持有怀疑的态度，甚至保持戒心，农民上访问题的多发和此息息相关，这种事件不但造成了极坏的影响，还会严重滞后农业生产和生活，激化社会不同阶级家庭的矛盾深刻化，甚至造成广大农民故意和国家政府作对，严重影响农村政治生态稳定。

四、加强乡村干部党风廉政建设，构建乡村良好政治生态

鉴于当前我国部分乡村干部问题处于“群众不敢管、上级顾不上管、法律管不着”的状况，在乡政村治体制内“国家-村庄精英-村民”的村庄三重权力结构模式下，着力增强乡村干部的党风廉政建设，对于构建乡村良好政治生态尤为重要。

首先，要坚持依规以德治党，切实加强乡村干部党风廉政建设。乡村干部腐败问题频繁出现，其根本原因是其错误的权利观所导致的。当务之急是要坚持依规以德治党，打造出一支素质过硬的干部队伍。依规以德治党是强化规矩纪律、增强看齐意识的现实要求。一是要坚持依规治党，把权力关进党规党纪的笼子，明确党规党纪是较国家法律更高的标准，党纪始终严于国法，体现出党员高于普通公民之先进性与纯洁性；二要坚持以德治党，建立干部失德行为调查机制、惩戒机制，一旦发现乡村干部在官德上出现苗头性、倾向性问题，要加以警示和诫勉；对于官德败坏、影响恶劣的乡村干部，进行严肃处理，公开处理结果。将政党的伦理规范与党纪分开，把道德挺在纪律前面，为权力戴上道德的紧箍。通过依规治党和以德治党的紧密结合，不断增强乡村干部的自律观念和决策能力，牢固树立“权为民所用、利为民所谋”的正确权力观；三要加强对乡村基层干部的思想廉政教育，充分结合乡村基层的特殊情况，有针对性地增强乡村基层干部思想廉政教育。乡镇机关以及村党组织要把党风廉政建设作为重要内容进行学习，教育广大乡村干部切实增强政策观念。

其次，强化对村级财务的管理，加强对乡村干部权力的有效监督。村级财务管理混乱是导致乡村干部腐败的主要原因之一。因此需要规范村级财务工作，要以《会计法》《会计基础工作规范》等为基础，对相关人员进行业务培训，提高村级财会人员的整体业务素质。按照国家财会制度的统一要求，设置规范的账目，统一管理。各村由乡镇会计核算中心统一开设中心账户，专账管理，账钱分管，从机制上真正实行对村级财务的监管。［9］建立村务监督委员会。在村民委员会之外设立由村民选举产生的独立机构，加强对村委会的监督，使村委会的政务信息公开、有效、透明，对乡村干部的廉政问题进行有效地监管，预防和制止腐败问题的发生。

第三，建立健全村务公开责任追究制度，提高乡村干部腐败预期成本。乡村干部腐败频繁发生的主要原因就是腐败成本过低，由此导致越来越多腐败行为的产生。针对乡村干部腐败问题频繁发生的现象，目前最急需的是提高乡村干部腐败的预期成本，增加其腐败的预期风险，要不断加大对乡村干部腐败问题的查处力度和惩治力度。我国对于乡村干部的腐败行为一向秉持宽大处理的态度，乡村干部腐败的机会成本变小，等同于变相鼓励乡村干部腐败。要与时俱进根据实际情况对相关法律法规进行修订及完善，调整对乡村干部腐败行为的惩罚力度和广度。不断提高执法力度和惩治力度，提高腐败的预期成本，从而降低腐败行为的发生。

最后，全面开展廉政文化建设，营造良好的政治生态文化环境。廉政文化建设是拒腐防变的基础工程，不良的官场文化和现象，是政治生态恶劣的具体表现，因此，构建良好政治生态离不开行政廉洁文化建设。不断加强廉政文化建设，积极倡导反腐倡廉的政治氛围，营造惩治腐败的强大舆论，用优秀廉政文化滋养政治生态，树立起良好的社会风气，在全社会形成厌恶腐败、提倡廉洁的风气，把反对“四风”放在突出位置，促使村干部自觉走公正廉洁的从政轨道。进行廉政教育，是开展廉政文化建设的先锋，也是廉政文化思想意识建立和巩固的重要基础。加强对村干部廉政教育，在信念、品德、纪律和作风方面严格要求自己，提高其抗腐蚀的能力，加强自身道德修养，形成对腐败的内部约束机制；同时，要对于廉政官员进行奖励，进一步巩固其保持清廉的内因，同时树立良好的廉政榜样。要面向全社会，扩大反腐倡廉教育范围，增强廉政先进典型的榜样宣传力量，正确引导社会舆论，不断提升全社会反腐败的信心。总之，倡导廉政文化，促进全社会形成以廉为荣、以贪为耻的社会风尚，在全社会营造出“山清水秀”、清正廉明的政治生态文化环境。

［1］王岐山.中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告［N］.人民日报，2012.

［2］范柏乃，安慧霞，江蕾.我国乡村干部的腐败问题及其治理对策研究［J］.公共管理学报，2007，03：70～75，125.

［3］楚文凯.腐败概念的泛化和界定［EB/OL］.（2005-10-08）［2007-01-23］.http://news.xinhuanet.com/lianzheng/20 05-10/08/content_3593525.htm.

［4］刘京希.政治生态论——政治发展的生态学考察［M］.济南：山东大学出版社，2007：124.

［5］费孝通.乡土中国［M］.北京：北京出版社，2005：32.

［6］邓小平文选（2）［M］.北京：人民出版社，1994：329.

［7］［美］塞缪尔.P.享廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华等译.上海人民出版社，2008：53.

［8］李振义，郭磊.干部要把人民群众的信赖作为崇高追求［N］.河北日报，2004-11-11.

［9］何越兰.对村级财务管理的几点思考［J］.审计与理财，2006（5）：46～47.

责任编辑：刘华安

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