华北抗日根据地廉政制度建设研究

2016-02-11安娜

中共山西省委党校学报 2016年5期

关键词：边区抗日战争政权

安娜

（山西大学马克思主义学院，太原　030006）

华北抗日根据地廉政制度建设研究

安娜

（山西大学马克思主义学院，太原030006）

抗日战争时期，针对党内和政权中出现的贪污腐化现象，华北抗日根据地开展了广泛的廉政建设，取得了明显的成效。为了建立廉洁政府，根据地相继颁布和实施了一系列的廉政制度，如颁布了施政纲领，制定了民主监督机制、财政管理制度、干部教育培训制度、廉政法律制度等，为抗日战争的胜利提供了重要的制度保障，并形成了宝贵的廉政建设经验。

华北抗日根据地；廉政制度；廉洁政府；经验借鉴

抗日战争时期，廉政建设是根据地党的建设和政权建设的重要内容。在华北地区各抗日根据地创立之初，党中央即要求把建设廉洁政治作为根据地建设的重要目标。针对党内和政权中出现的贪污腐化现象，华北抗日根据地从思想教育和廉政制度建设等方面加强约束和监督，使根据地的党风、政风出现了新的气象。

一、抗日战争时期廉政制度建设的历史背景

在华北抗日根据地发展壮大过程中，廉政制度建设伴随着政权建设的始终。中国共产党人很早就认识到，贪污腐化问题的存在，严重影响和削弱着根据地作用的发挥，降低了党及抗日民主政权在民众心中的地位，必须与之作坚持不懈的斗争。

（一）抗日民族统一战线性质政权的建立

抗日根据地的政权是抗日民族统一战线性质的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派实行民主专政的政权。抗日战争期间，华北抗日根据地在对各级政权的改造和建设过程中，大体上也是依据原有的政权建制，使中国共产党党员在政权中的数量大体保持1/3，党外进步分子和中间派各占1/3。这种“三三制”的抗日统一战线性质的政权的建立，主要目的在于团结各革命阶级，调节各抗日阶层的利益。在“三三制”政权中，不仅有工人阶级、农民阶级，还有小资产阶级、民族资产阶级和大资产阶级。因此，在抗日民主政权建设的过程中，不可避免地使党的思想纯洁性受到挑战，官僚主义、个人享乐主义思想开始滋长，如在太行革命根据地，1943年处理的贪污案件达到606件〔1〕。为了巩固和扩大抗日民主政权，中国共产党必须在这种特殊的背景下加强廉政建设，以确保党的组织的纯洁和对抗日民主政权的领导。

（二）党员干部素质参差不齐

1938年3月，中共中央发出的《关于大量发展党员的决议》提出：“目前党的组织力量，还远落在党的政治力量之后……大量的发展党员，不是采用不经审查的拉夫式的办法，新党员的入党，必须经过支部一定党员的介绍与一定党部的审查”〔2〕187。但在实际发展党员的方式方法上，由于战争形势的紧迫，出现了降低党员标准、突击入党的情况，忽视了党在思想上、组织上阶级的严肃性，使党的基础的巩固受到了一定的影响。中共晋冀豫抗日根据地的党员人数，仅在1938年2月至9月，就从2月的1 000余人猛增到9月的30 150人〔3〕。根据地党员数量的迅速增加，导致一些投机分子和落后分子也混入党内，使得党员的成分变得复杂，因而在思想上、组织上产生了许多混乱现象。面对此状，1939年8月，中共中央颁布了《关于巩固党的决定》，明确指出：“两年来党有大的发展，一方面有很大的成绩，另一方面有很大的弱点，一般地说是不巩固的。”〔4〕574此外，一些根据地的基层干部也不同程度地存在着素质低下问题，既影响了基层政权在广大群众心中的形象，也影响了工作的质量和效率。例如五台县委就针对干部素质存在的问题提出批评，有些干部“自私自利，群众观点不强，甚至危害群众利益，一切为个人打算，影响到群众对我党的认识。有些村干部帐目不清，群众非常痛恨，要求清理，但区委没有切实解决，马虎过去了”〔5〕。

（三）贪污腐化现象滋生

在抗日根据地，最主要的工作是武装斗争，消灭敌人的有生力量，这是事关根据地能否发展壮大和党的生死存亡的大问题，因此，实行党员军事化，由中国共产党来掌握武装，组织和领导武装斗争，便成为当时根据地所面临的最根本问题。但在根据地建设和发展过程中，也出现了一些非常痛心的贪污腐败行为，“出现了一些人搞贪污，破坏党和政府的威信，借着党和政府的名义做不正当的事情”〔6〕。以华北根据地为例，从1939年至1941年，在陕甘宁边区20个县由司法机关审理的刑事案件中，贪污案件共235起；晋冀鲁豫边区1943年至1945年由司法部门审理的案件中，贪污案件共1 075起〔7〕。彭真在谈及抗日战争期间贪污腐化的严重危害性时曾指出：“如果贪污不能彻底肃清，再伴以政府工作人员的腐化生活，不但影响到前线的抗战，而且会使政府无法与民众打成一片，给敌寇以挑拨离间之机会。”〔2〕659当时根据地贪污腐败案件的频频发生，直接影响到了党群干群关系及党和政府的形象与威望，甚至影响到前线将士的斗志和士气，鉴于此，我党提出必须大力、广泛地开展廉政建设，尽快消除腐败现象。

二、抗日战争时期推进廉政建设的制度化

抗日战争时期，为了加强和巩固政权建设，应付持久战浩大繁重的消耗，华北根据地大力推进廉政建设，相继颁布和实施了一系列的廉政制度，确保了各级政权的廉洁高效，为抗日战争的胜利提供了重要的制度保障。

（一）施政纲领是廉政建设制度化的政治保证

抗日战争时期，中国共产党在抗日根据地大力加强政权建设，尤其是在抗战初期抗日民主政权尚处于初创阶段、各根据地政权建设还不平衡的情况下，党就提出了开展廉政建设、建设廉洁政府的主张。1937年12月，《中国共产党对时局宣言》中明确提出要“刷新各省吏治，肃清贪污腐化分子，使政府一切机构和施政方针，能适应抗战的需要”〔8〕。1940 年3月，中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，对根据地政权建设的原则和政策作了具体的规定，此后，根据地政权建设进入一个新的发展阶段。林伯渠等人在论及关于在新区建立统一战线模范政权问题时提出，建立的政府“必须是清廉纯洁的政府，贪污腐化，损公利己，阳奉阴违，官僚主义，消极怠工，应坚决反对”〔9〕。1939年4月，《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》在民权主义部分明确提出，要“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博”〔5〕159。1940年8月，《晋察冀边区施政纲领》中明确指出，要“整理村财政，建立严格经济制度，肃清贪污浪费”〔10〕267。1941年4月，中共中央北方局在《关于晋冀豫边区目前建设的主张》中提出了要“加紧民主政治建设、建立廉洁政府、肃清贪污浪费的主张”〔10〕317。这些施政纲领都明确规定了抗日民主根据地的性质、特点和基本的政治、经济政策，强调了建立的抗日民主政府是廉洁的政府，是与以往的旧政权有本质区别的，并把廉政建设的内容写入了施政纲领之中。

（二）民主监督机制是廉政建设制度化的核心

要保持党员干部的清正廉洁，必须有强有力的监督机制。抗日战争时期，我党在边区政府的建立和发展过程中，非常重视监督机制建设，出台了一系列制度规定，包括党对“三三制”民主政权的指导与监督、强化参议会的监督作用、各级政府设立专门负责督查的监察部门、发展巡视制度、开展群众自下而上的监督等多个方面，有力地促进了根据地的廉政建设。

中国共产党对“三三制”抗日民主政权的正确原则是指导与监督。“党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则”〔11〕。党对政权的监督主要是保证“三三制”的正确实行，保证各级政权掌握在党和进步分子的手中，否则就无法保证党的领导与优势。党的监督作用还体现在监督自己的党员和党团上，使其用模范作用去引领其他非党干部。如在边区政府组织法中，明确指出边区及县区政府都要设立监察部或监察科。与此同时，边区政府还设立了派出机关专员公署和县政府的派出机关区公署，并设立边区行政督察专员制度。行政督察专员的职权当中，有关监察的内容主要包括：随时考察及督导所属各县地方行政规划与创办分区内应兴应革之事项、督察所属各县经费之收支情形、亲自轮流巡视各县。这一重要制度对于增强政权效能、争取抗战胜利有着不可低估的意义〔12〕。此外，各级党的委员会为了便于工作，还设立了巡视员制度，由上级党委向下级党委派遣巡视员，传达上级党委的意见，考察下面的情形并报告上级党委，巡视员没有决定与强制下级党委执行的权力〔2〕773。

在华北抗日根据地，政府还注重发挥群众在整治贪污中自下而上的重要监督作用。如晋冀豫区党委在总结当时情况时指出：一段时间以来，晋冀豫根据地出现了严重的贪污腐化、剥削欺压群众现象。一些党员干部在群众合理负担中多派钱，屯粮中多派粮，并用各种手段相威胁，群众不敢作声〔13〕。再如某县税务局局长，为某当局之亲属，被荐于边区政府者，在任十天之内全部税收只不过三百元，而该局长竟从中贪污了二百元，于是群众大愤，立即召集大会检举，使税务局长当场具悔过书，保证以后再不贪污，并全部退出了赃款〔2〕659。由此可见，民众的监督在边区政府的权力行使过程中发挥了重要的作用，保证了各级政府的廉洁，并间接保证了政府在群众中的威信。

（三）整顿财政管理制度是廉政建设制度化的关键

在华北抗日根据地形成和发展过程中，财政经济政策及办法得到了逐步的发展和完善。财政经济工作的中心任务主要侧重于筹粮筹款，保证军队的供给。邓小平曾强调指出：“敌后的经济战线，包含了两个不能分离的环节，一是对敌展开经济斗争，一是在根据地展开经济建设。”〔14〕遵循这样的方针，晋冀鲁豫边区、晋察冀边区等都相应建立了各级财政领导机关，统一完善财政制度。如1939年6月，为改变根据地财政困难局面，中央中央作出了《关于严格建立财政经济制度的决定》，要求统一收支，严格建立预决算制度，建立会计审计制，厉行节省，堵塞贪污浪费，并责成中财经部随时督促检查〔4〕352。

1940年4月，中共中央北方局提出，要坚持敌后抗战，就必须确立正确的财政经济政策，这是巩固根据地的一个重要工作，主要内容是统一收支，建立严格的预算决算制度，并设立审核委员会以审核预算和决算〔10〕243。此后，边区各级政府纷纷设立审计处，审查边区各级政府的征税征粮、预决算、金库收支和其他各项收支，取得了明显的效果。如晋察冀边区在开展反贪污活动过程中，对村一级的政权进行了村概算制度，要求每村每个季度都要作出概算，并将账目予以公布。实践证明，通过建立各项财政制度，统一了收支，规范了预决算制度，堵塞了财政上的漏洞，从制度上对贪污浪费的情况进行了有效遏制。

（四）加强教育培训是推进廉政制度建设的基础

抗日战争初期，随着敌后抗日根据地的不断扩大，党员数量迅速增长，与之相比，这一时期党的教育远远赶不上党员数量增长的需要，使党在思想上、组织上产生了一些混乱的现象。因此，党随后开展了一系列的学习教育活动，其中以1942年开展的整风运动最为典型。为配合这次运动的开展，毛泽东、刘少奇、陈云等中央领导相继发表了诸多加强党员干部党性教育的文章，这些文章被列为整风学习期间的重要学习材料。如刘少奇在《论共产党员的修养》中指出：“共产党代表无产阶级和人类解放的整体利益和长远利益，党的利益是无产阶级和人类解放利益的集中表现，绝不能把共产党看成是图谋党员私利的、行会主义的小团体。”〔15〕在整风运动过程中，加强党员的廉政意识是学习内容的重要方面。如北方局党校和太行区委党校在整风学习过程中，邓小平请从重庆回来的同志给直属干部作报告，详细讲述国民党政治腐败的种种现状。在文艺作品方面，将郭沫若的《甲申三百年祭》和苏联剧本《前线》翻印给干部阅读，并请一二九师先锋剧团上演《前线》话剧〔16〕。通过这些生动的艺术形式，教育广大干部时刻要保持清正廉洁、密切联系群众的作风。

为摆脱财政紧张、经济困难的局面，努力保证前线将士的给养，华北抗日根据地广泛开展了艰苦奋斗和清正廉洁教育，号召全体党员干部发扬廉洁节约作风，严厉反对贪污腐化现象。如太行革命根据地的精兵简政会议报告中强调：“改善工作方式，每一个党员要有计算的精神，精确加以计算，减少组织与会议，可以克服‘干部荒地’，村政委员浪费等现象，克服占居民百分之三以上的劳力浪费现象。”〔17〕从落实结果来看，尽管根据地广大基层干部的薪酬极低，但是大多数干部保持了清正廉洁的作风，为廉政建设的开展奠定了坚实的基础。

（五）健全廉政法制是加强廉政制度建设的法治保障

廉政建设要想取得实效，必须建立廉政法制，形成廉政保障体系。在抗日战争时期，华北抗日根据地在政权建立过程中特别重视法治建设，制定了大量的有关惩贪的专门刑事法规，并全部以“惩治贪污”的名称出现。例如，1938年的《中共晋察冀省委关于在政权机关中工作的党员必须遵守的条例》，1941的《晋西北惩治贪污暂行条例》，1942年的《晋察冀边区惩治贪污条例》及《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》。在这些惩治贪污条例中，将贪污主体大致都规定为部队、机关、公营企业之人员，特别强调了其身份的公职性。《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》则将贪污罪的主体规定为边区一切政民人员。对于政府工作人员，晋察冀边区还特别规定了相关条例，要求在政权中工作的党员必须刻苦耐劳，积极负责，绝对廉洁、正直。从以上法规条例可以看出，在抗日战争的残酷环境中，中国共产党充分认识到贪污腐败是对根据地政权最大的威胁，因此对惩治贪污腐败问题特别重视，并以刑法的手段对贪腐人员形成威慑力量。

三、抗日战争时期华北抗日根据地廉政制度建设的历史经验

抗日战争时期华北抗日根据地廉政制度建设的初步实践，取得了明显的成效，并积累了宝贵的经验。这些历史经验，对于当前开展党风廉政建设和反腐败斗争，坚持党要管党、从严治党，具有重要的借鉴价值。

（一）完善各项廉政制度，从制度方面入手形成廉政保障体系

与强化思想政治教育和集中开展一段时间的反腐运动相比，廉政制度的建立和完善是从根本上防治腐败行为的举措。在抗日战争时期，党在这一方面进行了积极有益的探索，如制定了财政经济制度、政府工作人员规定、监察制度、巡视制度、干部培训制度等，并通过这些严格的规章制度去约束党和政府的工作人员，做到了有法可依，真正督促了根据地的广大干部保持自律，从而保证了廉政建设的顺利开展。

（二）建立全面民主监督机制，以广泛的监督促进廉政建设

监督机制是保证党员干部清正廉洁的强有力机制。抗日战争时期，华北抗日根据地反腐倡廉的一条重要经验就是实行民主监督、强化监督机制，其内容主要包括：党对“三三制“民主政权的指导与监督，强化参议会的监督作用，各级政府设立专门负责督察的监察部门，发展巡视制度，设立行政督察专员，实行舆论监督，开展群众自下而上的监督等。通过这种全方位、多层次的广泛监督，从根本上保证了政府廉洁机制的运行。

（三）综合运用多种手段和措施，确保廉政建设取得实效

抗日战争时期，华北抗日根据地开展廉政建设的手段和措施是全方位的，不仅仅侧重于某一方面。比如，在开展整风运动过程中，大力加强思想教育，注重从思想根源入手，调动人的内在自觉性，将勤政廉政变成一种自觉行动；在领导干部率先示范方面，要求各级党政领导不搞特权，与人民群众同甘共苦，起到了很好的榜样带动作用；在制度建设方面，建立健全了一系列惩治贪腐制度，对贪腐分子起到了巨大的震慑作用。总体来看，教育、示范、法制、监督等手段的综合运用，使抗日根据地养成了清正廉洁的良好风气，深受广大人民群众的交口称赞，为抗日战争取得最终胜利奠定了可靠的政治和经济基础。

〔1〕张希坡，韩延龙.中国革命法制史：上册〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1987：339.

〔2〕建党以来重要文献选编：第15册〔M〕.北京：中央文献出版社，2011.

〔3〕太行革命根据地史稿（1937-1949）〔M〕.太原：山西人民出版社，1987：44.

〔4〕建党以来重要文献选编：第16册〔M〕.北京：中央文献出版社，2011.

〔5〕五台县委一年来组织工作总结报告（1945年12月）〔Z〕.山西档案馆藏，革命历史档案A146—1—16.

〔6〕张闻天文集：第2集〔M〕.北京：人民出版社，1994：428.

〔7〕单远慕.中国廉政史〔M〕.郑州：中州古籍出版社，1991：292.

〔8〕建党以来重要文献选编：第14册〔M〕.北京：中央文献出版社，2011：767.

〔9〕建党以来重要文献选编：第17册〔M〕.北京：中央文献出版社，2011：329.

〔10〕中共中央北方局（抗日战争时期卷）：上册〔M〕.北京：中共党史出版社，1999.

〔11〕邓小平军事文集：第1卷〔M〕.北京：中央文献出版社，2004：204.

〔12〕翁有为.抗日根据地政权建设中的重要地方制度：行政督查专员制度〔J〕.中共党史研究，2004（2）：51-58.