郑智成

（温州市社会科学院党建研究所，浙江　温州　325000）

乡村治理视角下基层党建“项目嵌入”优化研究
——以温州基层党建项目为例

郑智成

（温州市社会科学院党建研究所，浙江温州325000）

在基层党建中创造性地开展“项目嵌入”工作，有助于彰显基层党组织的政治领导功能、利益整合功能和服务群众功能，从而推动基层治理的进步。基层党建中所嵌入的项目可分为三种类型，即注重系统性的宏观项目、注重针对性的中观项目、注重广泛性的微观项目。针对当前基层党建“项目嵌入”中存在的根源性、操作性问题，需要通过打好项目实施前的基础、精准项目设计时的定位、把控项目推进中的过程和深化项目实施后的反思进行优化。

乡村治理；基层党建；项目嵌入；优化

农村基层党组织是整个政党组织体系的重要基础，其功能的发挥，对落实党的农村政策、推动农村地区发展、促进农村社会和谐有着不可替代的作用。习近平总书记2015年6月在贵州调研时指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”〔1〕当前农村基层治理依然千头万绪，要完善治理需要进一步发挥基层党组织的功能，通过恰当的“项目嵌入”提纲挈领式地改善农村治理中的一些问题。

一、基层党组织在乡村治理中的功能

近年来，我国农村社会发展迅速，但转型中面临的困境对新时期乡村治理提出了重大挑战。比如，在经济发展上，农村集体经济如何进一步发展壮大，农村党员干部如何能致富不忘带头；在政治管理上，随着农村经济体制的改革和政府职能的转变，群众办事对村级组织的依赖性大为降低，村级组织的权威如何重塑；在思想价值上，农村的民间信仰、迷信、赌博兴盛，各种思潮为农村社会转型中的不公正现象提供了貌似深刻的解析，如何在价值上凝聚共识；在党群关系上，一些农村党组织不注重联系服务群众，办法不多，方式落后，效果不好。面对农村治理环境和治理需求的转变，农村基层党组织要更加坚定地凸显其政治领导、利益整合和服务群众的功能定位。

（一）政治领导功能

“任何政党要想进行有效的政治斗争，谋取和巩固政权，就必须凝聚所代表群体的政治意识，并最大限度地影响、整合国民的政治意识，使之尽可能地汇聚到本党的旗帜之下，形成广泛的共识和统一的力量”〔2〕27。广大农村是我们党的起家之本，中国近一半的人口常住在那里，并深刻地影响着城镇中的非农户籍人口，可以说，广大农村有着厚实的党群关系纽带，是我们党执政的重要根基。中国特色社会主义道路的实践和“两个一百年”目标的达成，离不开地域广大的农村地区的支持，这就需要党通过农村基层组织团结亿万农民，形成思想共识，使党的政治主张在农村得以实现，使党的基层政权进一步得到夯实。

（二）利益整合功能

“共识的凝聚要通过表达和体现利益来实现。利益表达是凝聚共识的前提，一个政党不能表达和体现利益，是无法凝聚共识的”〔2〕27。我们党的性质决定了党是人民利益的代表，这就要求农村基层党组织要在具体的工作中维护好农民群众的利益。近年来，随着生产的发展、生活的改善和农村社会多样化发展，农村群众的利益呈现出多元化、碎片化的需求，他们对党的认同更多地着眼于是否能够维护与发展他们的利益。面对农村群众的需求变化，基层党组织要有高超的利益整合能力才能够维护不同群体的利益，协调不同力量的诉求。这就要求基层党组织在实践中要主动引领农村群众形成正确的利益观，积极培养其法律意识、规则意识、诚信意识，引导他们用合法合理的途径表达诉求。利益整合功能考验着农村基层党组织的战斗力，基层党组织的威信和党在农村政权的巩固，在很大程度上与基层党组织表现出来的利益整合功能有着紧密的联系。

（三）服务群众功能

《党章》要求党的建设必须坚持全心全意为人民服务的宗旨，践行“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”〔3〕的群众路线。党的十八大报告指出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”〔4〕。政治思想家萨利托认为，政党的渗透力是政党能够实际占领的“空间”，如此看来，基层党组织的服务功能无疑是政党能够以看得见的组织手段去占领社会空间、提升政治渗透力的有效手段。党在农村的基层组织扎根于农民群众中，其对农村情况最了解，对农民最贴近，在服务群众、排忧解难、凝聚人心上发挥着不可替代的作用。基层党组织要想发挥好政治核心作用、价值凝聚作用、经济引领作用、利益调节作用，借助于服务功能的充分实现是一条重要路径。基层党组织要通过不断创新和完善服务载体、服务机制、服务方式，在服务过程中团结、引导并赢得群众，使群众发自内心地响应党的号召，真正团结在党组织周围。

二、温州基层党建“项目嵌入”的类型和特点

基层党建“项目嵌入”是指基层党建的管理者在一定管理区域和时间进度内，运用系统性思维和手段整合资源，对基层党的工作进行高度聚焦，开展高效率的谋划、组织、实施、控制，并较好地实现基层治理目标。基层党建中所嵌入项目，根据设计主体、内容复杂性、操作难易、实施时间等要素不同，可分为宏观项目、中观项目和微观项目三种类型。

（一）宏观项目的嵌入可系统性推进基层工作

基层党建中的宏观项目是对基层党建工作的系统性布局和整体性推进。如2013年9月，温州市委推出了“红色细胞工程”党建项目，其主要内涵是“以基层普通党员为主体，以党员干部为骨干，以入党积极分子为补充，实现普通党员直接联系服务群众、党员干部直接联系普通党员、干部联户包村全覆盖”〔5〕。其目的在于，以这张“红色细胞”组织网络为基础，及时向群众宣传党的路线方针政策，帮助群众解决生产生活中的思想困惑和实际困难。经过两年多的实践，“全市27万多名基层党员干部服务139万多户群众，为群众办实事好事32万多件”〔6〕。

宏观项目的特点主要体现为设计上的“顶层性”、内容上的综合性和推动上的层次性。一是项目设计的“顶层性”。基层党建中嵌入的宏观项目，其设计主体往往不是基层党组织，而是省、市、县地方党组织。事实上，宏观项目作为“顶层设计”，它强调的是对某一地域党的工作的总体性布局，需要一种整体性思维。基层党组织并不适合开发宏观层面的党建项目，不论是乡镇街道亦或是村居社区，都不具备地方党组织的工作视野及拥有的体制资源。当工作中碰到群众的自住房建设、房屋拆迁、土地征用补偿、学校布局调整等现实诉求时，至少需要县级以上部门出面才能解决，这是基层党组织难以回避的难题。二是项目内容的综合性。宏观项目作为“顶层设计”，其目标设置追求多维效果，兼顾当前与长远、显性与隐性。如“红色细胞工程”项目就含有维护群众利益、创新服务机制、打造基层党组织、发挥党员模范作用、密切党群关系、助推地方发展等多重目标。宏观项目在内容上注重全局性的安排，各项工作相互支撑、合理搭配，以达到整体效果大于局部之和的系统性成效。三是项目推动的衔接性。宏观项目的实施需要一个较长的周期，地方党组织往往会先试点、再推广。如“红色细胞工程”项目采取了“先摸底再实施、先培训再铺开、先整治再推进”的思路，以“试点—扩大试点—全面推开”的方式分批推进。在推进过程中，地方党组织会充分调动组织、宣传、监督等政治资源，以推进项目的落实。如“红色细胞工程”项目在组织上要求形成党委统一领导、相关部门齐抓共管、一级抓一级的工作格局；在宣传上通过召开学习会动员会、开辟媒体专栏等途径进行广泛的宣传动员，并通过推出工作典型来发挥示范作用；在监督上强化明查暗访、督查督办、定期通报等多种形式的考核督导以确保实施的质量。

（二）中观项目的嵌入可针对性突破基层难题

基层党建的中观项目具有专项性的特点，其所要解决的问题也相对聚焦。如乐清市在加强农村基层党员队伍建设中探索出了“5·15”学习工作法，将学习过程和内容分为五个步骤，即住社联村干部政策宣讲、村委会主任工作汇报、党员联系情况反馈、与会党员自由讨论、党组织书记总结点评，每个步骤十五分钟，项目操作一次大概用时一个半小时，这一做法在实践中取得了扎实成效。从中也可看出中观项目具有对症匹配、流水操作和类型多样等特点：一是项目对症匹配。中观项目的设计主体以县、乡党委部门为主，项目宽度与解决的问题和实现的目标有很强的匹配性，即项目的成功实施能够确保问题的解决和目标的达成。如“5·15”学习工作法项目，其出发点是解决长期以来农村党员学习形式简单、内容空洞、效果不佳的问题，进而达到通过改进学习方式提升党员素养的目的。二是项目流水操作。中观项目有简易的操作流程作为项目实施的模板，即按照流程中各环节的要求进行操作就能逐渐取得成效。如“5·15”学习工作法项目在流程上将整个项目分为五个环节，在每个环节明确具体的工作内容并限定操作时间，使整个项目在可预估的时间内予以完成。该项目在乐清市900多个行政村的推进中严格要求按照流程操作，取得了较好的效果。实践表明，模式化、流程化的项目更易被学习和推广，更适合农村基层工作的实际。三是项目类型多样。基层党建中观项目在温州市近年来的实践中，可归结为四类：第一，联系群众类。如瓯海区“四和院”项目，按照生活地域、关系熟识、生产习惯、兴趣志向等标准组建虚拟“四和院”，由一名党员认领，数名党员配合，联系十至二十户家庭，解决党群联系问题。第二，民情处置类。如苍南县“五站式”民情服务项目，针对党员干部收集上来的问题，通过村民情梳理会、乡镇民情分析协调会、县机关部门民情下访、县民情中间站、县民情现场办公会等途径予以解决。第三，队伍建设类。如上述中的乐清“5·15”学习工作法项目。第四，监督考核类。如瓯海区“双测评”项目，通过“党员满意度”和“群众认可度”的测评，了解党员对组织和干部的评价及群众对党员的认可度，解决了党员的评价问题。

（三）微观项目的嵌入可广泛性地融入基层群众

基层党建中的微观项目具有很强的实效性，因为项目本身解决的问题比较细小，项目成效较易显现。如洞头区北岙街道的“圆梦微心愿”项目，通过入户征集、座谈征集、网上征集、公告征集、电话征集、设立“心愿箱”等多种形式广泛征集群众“微心愿”，群众也可以随时向网格管理员或到社区表达自己的“微心愿”。在此基础上，社区通过组织、引导社区党员、在职党员、入党积极分子、社会爱心人士等对“微心愿”进行认领，快速连接了服务群众的“最后一米”，受到了社区群众的一致好评。总体来看，微观项目具有以下显著特点：一是项目目标容易达成。基层党建微观项目问题意识非常强烈，如“圆梦微心愿”项目就来自农村困难群体的生活需求，对诉求者来讲实现“微心愿”既迫切又有难度，但对助愿者来讲能较轻易地帮助诉求者圆梦。诸如贫困生想要个篮球、农村小孩想去趟动物园、残疾人想要个电饭煲等，这些“微心愿”大多能及时得到热心人士的认领。微观项目在实施完成后通常能立竿见影地带来成效，如文成县珊溪镇的“党员互助会”项目，申请人在申请后的两三天内就能得到党内的关爱帮助。二是项目切入细微广泛。微观项目犹如嵌入基层群众生活中的千万条毛细血管，在“润物细无声”中实现着党的基层组织功能。“圆梦微心愿”项目就是点状式地满足群众需求，细微地嵌入到群众生活的方方面面，其服务对象是一些特殊的基层群众，诸如孤寡老人、留守儿童、贫困家庭、困难对象等，每一次解决问题所服务的具体个体都不尽相同，其影响持续而广泛。三是项目创新力量强大。从实践主体来看，乡镇村居基层党组织是微观项目创新的主体力量，越到基层创新越多，可以说中观项目的每一种类型都能创新出多种微观项目。诸如联系群众方面，有“便民服务联系卡”、“网格微信群”、苍南96345热线等项目；服务群众方面，有“红星服务菜单”、“时间银行”等项目；队伍建设方面，有“红色帮带”、“五全干部”、“三型”党员等项目；监督考核方面，有“党内嘉奖”、党员“十条红线”等项目。微观项目的创新投入成本不高，却能及时产生效果，体现了基层党建深入群众后产生的巨大创造力，极大地活跃了基层党建工作。

三、基层党建“项目嵌入”中存在的问题分析

（一）根源性问题

主要表现为：一是集体经济薄弱限制了项目施展空间。基层党组织要想将更多党建项目嵌入乡村生活的各个领域，要想在项目的推进过程中“说话有人听、办事有人跟”，就要有一定的集体经济作保障。但从温州市目前的现状来看，农村集体经济分化严重，一些村集体经济较为落后，对村公共事业无所作为，对村民难以产生向心力和凝聚力。如作为温州经济强市的乐清市，“集体经济收入不足5万元的薄弱村仍有314个，占该市行政村总量的三分之一”〔7〕。二是基层党组织战斗力不足限制了项目推动力量的作用。基层党建项目的设计理念、推进力度、目标效果等，更多地依赖基层党组织和党员干部的积极作为。温州农村长期以来深受宗族、宗派、宗教势力的影响，加上一些村干部素质不高又乐于发展关系党员，使党员队伍出现了理想信念淡化、组织观念弱化、素质表现矮化等问题。如“红色细胞工程”项目实施中就出现了一些党员不联系服务对象、不汇报自己工作、不想发挥作用等问题。三是体制性困扰影响了项目生命活力。基层党建项目的推进过程也是任务实施过程和目标达成过程，但一些体制性的问题、历史遗留问题成了跨不过去的坎，如农村建房审批问题、返还地指标问题等，这些问题如不解决势必影响到项目本身的威信和可持续性。

（二）操作性问题

主要表现为：一是项目设计与项目实施相脱节。一些项目在设计时调研不够细致充分，致使项目在实施中出现一些难以预计的情况，还有一些项目因一时阻力难以推进而逐渐流于形式。如“红色细胞工程”项目在落实过程中，有些地方提出每周二全体乡镇干部进驻农村网格户，但由于一些农户的问题长期得不到解决，或因一些农户不愿意生活被打搅，走访逐渐变为两周一次、一月一次，甚至降至更低的频率。二是项目之间出现重叠。宏观项目本身具有系统性特征，在短期内相继推出不同宏观项目必然带来内容的交叉和工作的变动。如浙江省委组织部在2012年年底推出了“党员先锋指数考评”项目，温州市委在2013年年初迅速出台落实方案，当年下半年新任温州市委书记又提出了基层党组织“五星争创”项目，2014年上半年又推出了“红色细胞工程”项目。短短几年内党建宏观项目竞相出台，给基层党组织工作带来了困惑，搞不清到底该以哪个项目的工作内容和考核指标为准，如何对基层群众进行宣传，基层部门迫切希望上级党组织能够整合项目、统一口径。三是项目支撑力度不够。项目在实施过程中需要动员体制内外力量化解问题，党建项目在有些地方尚得不到重视和支持。在需要跨部门调动力量以及要分管领导牵头各部门协调解决时，涉及的部门越多、层级越高，动议的难度就越大。四是项目传承不足。习近平总书记指出，领导干部不要有“功成在我任”的政绩观，要多做打基础、利长远的事。但在党建领域，宏观项目、中观项目更容易随着党委负责人的变化而变化，微观项目容易成为装点门面的形象工程，有些项目在总结经验之日便是其消亡的开始。

四、基层党建“项目嵌入”优化建议

借用项目载体解决问题是基层党组织发挥作用的一种有效路径，但问题和困惑也伴随着项目运行的始终。对经验的继承或者困惑的化解需要项目设计者和实施者在主观上树立一系列的意识，并在项目嵌入前后始终加以清醒地关注。

（一）要有群众意识、动能意识，注重项目实施前的基础和氛围

“项目嵌入”所在地的群众基础、经济基础是项目得以成功实施的重要环境因素，客观上决定着项目实施的成效，各级党组织要有强烈的群众意识。这种群众意识要求工夫做在平时，通过发展壮大地方经济、集体经济给基层群众带来实惠，通过服务基层群众、维护群众利益使群众有更多的获得感，基层党组织的领导核心地位不仅体现在具体工作实践中，也要在人民群众中形成共识。同时，要在基层工作中将改革创新引向深入，敢于破除机制体制性障碍，敢于啃硬骨头，使人民群众看到党组织推动改革的决心和魄力。

项目实施的动能来自于基层党员干部的素质和能力，各级党组织要有深刻的动能意识，在平时的工作中注重党员队伍的历练，为项目实施累积动能。在理论教育和党性教育上要做深入谋划，通过周期性的培训增强基层党员干部队伍的党员意识、宗旨意识。同时，要建立健全基层党员干部的长效激励机制，如在组织培养上加大从农村党员干部中选拔录用乡镇街道公务员和事业干部的力度，进而将政绩突出、能力出众的村干部选录到乡镇街道领导岗位上来。又如在经济待遇上，要确保村级主职干部基本报酬不低于上年度所在乡镇街道农民人均纯收入两倍，将报酬与工作绩效相挂钩，实行定性与定量相结合的考核评价办法，并全面落实基层专职党务工作者的报酬、医保、养老等待遇保障。

（二）要有问题意识、目标意识，注重项目设计时的定位和布局

强烈的问题意识是党建项目设置的原点，也是项目能否“适销对路”的起点。正如毛泽东同志所言，“问题就是事物的矛盾。哪里有没有解决的矛盾，哪里就有问题”〔8〕。问题意识将基层党建工作强力指向现实和实践。各级党组织作为项目设计的主体，只有认真践行群众路线，想群众之所想、急群众之所急，才能发现农村基层中的真正问题。解决问题是项目设计的目的，项目设计要针对新矛盾、新情况进行创新，如此才能解决过去不曾出现、不能解决的问题。问题意识还要求各级党组织将项目方案与基层党员、群众深入交流，最大程度地避免方案与实践间的脱节。

目标意识要求基层党建项目嵌入前要有明确的成效预期。这就要求项目具有合理的定位，即设计规模为宏观、中观还是微观，预期目标是综合的还是单一的、深度的还是表层的，目标是实时达成还是持续达成，从而能够对准问题的症结将项目嵌入其中，并避免同一层次项目间的重叠。目标意识还要求区分不同项目目标达成的不同路径：宏观项目多元目标之间要相互支撑，以目标意识引领项目内容环环相扣、引领操作手段衔接紧密，推动项目统筹布局；中观项目要明晰条线目标达成的宽度和深度，以目标意识引领项目模式的设计和操作流程的安排，推动项目直切主题；微观项目要聚焦到点，以目标意识引领对个体特性的关注及个体问题的解决，推动项目及时达成。

（三）要有责任意识、细节意识，注重项目推进中的力度和成效

责任意识是一种自觉担当，决定着项目执行力度的大小，关系到项目落实的成效。增强责任意识，要求与项目相关的各级党员干部能够立足岗位、履行职责，在项目实施过程中始终保持危机心态、进取心态，调动一切积极因素推进项目实施。责任意识能使项目制定者发挥出“‘一把手’重视就不难”的推动效应，如“红色细胞工程”项目每季度一次的现场会，市委书记带领县市区委书记亲自查看现场，县市区委书记亲自汇报工作进展，并上行下效使得此项目也成为基层的“一把手”工程。责任意识还能推动项目在落实过程中结合本地实际开展二次创新，使项目“规定动作”做到位、“自选动作”做出彩。

细节意识在项目实施中表现为精益求精的追求，可以在万变的实践中为项目的运行保驾护航。具体来说，细节意识是一种过程把握，是对项目实施中每一个“动作”的深思熟虑，要求实施者深度掌握好与项目相关的人、事、物等各项条件，并能实时评判项目效果。细节意识是一种标准比对，要求实施者能够严格按照项目设计的流程和环节将工作做到位，及时纠正发生的偏离。细节意识还是一种改进举措，实时审视理论与实践间的偏差，第一时间为项目做好修补工作，而不至于蚁穴溃堤。

（四）要有反思意识、持续意识，注重项目实施后的改善和深化

邓小平同志曾指出：“过去的成功是我们的财富，过去的错误也是我们的财富。”〔9〕反思对项目来说是一种提升方式，项目实施后要开展系统性评估与反思。温州农村中的“红色礼堂”项目，在总结反思中就发现了不少问题，如不少农村将“红色礼堂”选址定在“洪殿”等传统佛教、道教或民间信仰场所，信仰天主教、基督教的群众不愿意参与“红色礼堂”活动，使基层文化建设在辐射面上打了折扣。反思的可贵之处在于后续的调整、改善和深化，要对项目进行大胆改进并继续推进，对成效甚微的项目要敢于自我否定，真正把效用作为衡量的重要标准。

持续意识需要基层党建项目设计者和实施者着眼于问题的解决和成效的巩固，以基层治理的逐步改善为己任，不断夯实基层基础。不能过多追求媒体效应和显性政绩，虽然项目先期光环退去，但只要群众能得到实惠、基层党组织工作能力能得到提升、基层政权能得到巩固，就要坚持不懈地做下去。对于基层干部来讲，要踏踏实实做好党建项目，不能为了创新而创新，更不能朝令夕改，要保持党建项目的持续性。持续意识要求项目实施者善于长期跟踪、接力跟踪一个项目的社会效应，把心思和精力用到夯实党建基础、增强党建后劲、造福一方百姓上来。

〔1〕习近平在贵州调研时强调，看清形势适应趋势发挥优势善于运用辩证思维谋划发展〔N〕.人民日报，2015-06-19 （1）.

〔2〕余科杰.政党学概论〔M〕.北京：世界知识出版社，2015.

〔3〕中国共产党党章汇编〔G〕.北京：中共中央党校出版社，2013：218.

〔4〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗〔M〕.北京：人民出版社，2012：54.

〔5〕陈一新.深入实施“十大举措”切实抓好“三十项重点”努力开创温州赶超发展新局面〔N〕.温州日报，2014-01-16 （1）.

〔6〕张和平.温州激活“红色细胞”服务群众〔N〕.新华每日电讯，2015-12-11（1）.

〔7〕张睿.乐清出台新政发展壮大村级经济〔N〕.温州日报，2015-12-12（1）.

〔8〕毛泽东选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：839.

〔9〕邓小平文选：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993：272.

责任编辑冯耀明

D262

A

1009-1203（2016）05-0031-05

2016-08-19

温州市社会科学院立项课题（2015ky3）。

郑智成（1979-），男，浙江温州人，温州市社会科学院党建研究所助理研究员，研究方向为党建、党章。