李佑标

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)



试论国家海洋局中国海警局和公安部之间的职务关系
——兼论中国海警作为武警警种部队的改革方案

李佑标

(武警学院 边防系，河北 廊坊 065000)

2013年国务院实施了“大部制”改革，调整了我国海上维权执法体制，重组国家海洋局，以中国海警局的名义对外开展海上执法维权，并接受公安部的业务指导。目前，国家海洋局与中国海警局之间是领导与被领导关系，中国海警局与公安部之间是业务指导关系。从行政法学角度来看，国家海洋局、中国海警局和公安部之间的职务关系应当界定为公务协助关系。从改革的角度来看，也应当将中国海警局从国家海洋局中分离出来，与国家海洋局相并列，二者之间构成公务协助关系。同时，中国海警局接受国土资源部和公安部的双重领导。在目前军改的背景下，建议将中国海警局纳入武警警种部队序列，接受武警总部的业务指导。

中国海警；行政主体；职务关系

国家海洋局重组后已经实际运行三年多了，中国海警局开展海上维权执法工作也在有序展开。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法时，接受公安部业务指导。但是，国家海洋局、中国海警局与公安部之间的上述职务关系，在理论上存在着难以诠释的困惑，在实践中存在着尴尬运行的艰辛。因此，从文本角度对此进行梳理，从法理角度对此加以阐释，从改革角度对此尝试探讨，就成为法学理论研究人员的职责与使命。

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一、问题提出：指导关系抑或领导关系

2013年3月，国务院向第十二届全国人民代表大会一次会议提交了《国务院机构改革和职能转变方案(草案)》(以下简称《方案》)，该《方案》中的一项重要内容就是“重新组建国家海洋局”，并用了30个字来界定国家海洋局、中国海警局和公安部三者之间的职务关系，即“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”。第十二届全国人民代表大会一次会议做出了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》(以下简称《决定》)。该《决定》批准通过了上述《方案》，但是没有对国家海洋局、中国海警局与公安部之间的职务关系做出明确的文字描述。2013年6月9日，国务院办公厅印发的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》中关于“与公安部有关职责分工”部分重申了上述30个字的内容。因此，从上述国家海洋局重组的改革过程来看，国家海洋局、中国海警局与公安部之间的职务关系被定位为“业务指导”关系。

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但是，有学者认为，上述“业务指导关系”在其制度运行的实际中已经异化为“领导关系”。“更为重要的是，中国海警局与国家海洋局、公安部的关系问题难以拿捏，目前显示的局势为‘双头领导’。本次改革中国海警局归属国家海洋局领导，国家海洋局局长刘赐贵任中国海警局政委，公安部副部长孟宏伟任中国海警局局长，在我国行政首长主导的大背景下，中国海警局实际处于公安部的直接领导下，国家海洋局领导可能成为一种形式。”[1]“重组后的国家海洋局以海警局的名义进行海上维权执法，接受公安部的业务指导。所以重组后的海警局，从国家行政体制的角度看: 首先，海警局被整合到国家海洋局，二者从原来的平行关系变成合二为一；其次，由于国家海洋局受国土资源部管理，所以海警局被整合到国家海洋局后，自然也受国土资源部的管理。而国家海洋局进行海上维权执法时，是以‘中国海警局名义’进行，并接受公安部的‘业务指导’，接受公安部的‘业务指导’说明海警局虽然被整合到国家海洋局，但仍受公安部管理。所以重组后的海警局存在双重领导，既受国土资源部的管理，又接受公安部的指导。”[2]

二、法理界定：指导关系实为公务协助关系

根据行政主体理论，国家海洋局、中国海警局和公安部都具有独立的行政主体资格。那么三者之间的职务关系应当如何界定呢？从目前我国行政机关的设置来看，国家海洋局、中国海警局均隶属于国土资源部门，其中，国家海洋局是国土资源部管理的国家局。国土资源部与公安部同属于国务院的组成部门。由此观之，国家海洋局、中国海警局与公安部之间在职务上不存在任何隶属关系，因而也就不应当存在领导与被领导关系，以及指导与被指导关系，存在的职务关系可能只是公务协助关系。

国家海洋局、中国海警局和公安部之间的职务关系可以运用行政法学中的行政主体的职务关系理论加以诠释。“行政主体的职务关系是指行政主体在行使行政职权、履行行政职责的过程中所形成的相互之间的关系。一般来说，这种关系主要有三种类型：领导与被领导关系；指导与被指导关系；公务协助关系。”[3]其中，前两种关系只能发生在行政体制上构成上下级关系的行政主体之间。“上下级行政机关的关系包括指导关系和领导关系。指导关系即上下级行政机关之间业务上的指导与监督关系，领导关系即上下级行政机关之间的命令与服从关系。”[4]上述第三种关系则只能发生在行政上不具有隶属关系的行政主体之间。“公务协助关系是在彼此无隶属关系的行政主体之间形成的一种职务关系。两个没有隶属关系的行政主体，无论是否处于同一行政级别，只要在它们之间因管理社会、行使行政职权而发生职务上的关系，这种关系就是公务协助关系。”[5]

首先，中国海警局应当与国家海洋局分离。有学者认为：“事实上，中国海警局虽然任命了主要领导但其并不是一个实体运作的机构，其与国家海洋局是两块牌子，一个单位。”“虽然国家海洋局与中国海警局名称不一样，但是实质上是一个机构。”[10]上述观点是值得商榷的。国家海洋局与中国海警局之间不是简单的“两块牌子一套人马”的关系，中国海警局只是国家海洋局的一部分。正因为如此，中国海警局的司政后机构仅仅是国家海洋局众多机构的一部分而已*在国家海洋局的11个内设机构中，中国海警局的海警司、海警政治部和海警后勤装备部仅是其中的3个机构而已。。据此，国家海洋局既然不具有开展海上执法维权工作的主体资格，那么就应当由中国海警局作为开展海上维权执法工作的独立主体，而不应当将中国海警局的名义借给国家海洋局。“国家海洋局与中国海警局并不是同一主体，目前‘合二为一’是阶段性做法，未来的中国海警局与国家海洋局应分别代表执法与决策两类机构。”[11]“目前国家海洋局与中国海警局并不是同一主体，但又合二为一，既决策又执法会造成许多问题，因此未来中国海警局面临与国家海洋局剥离的问题。”[12]从国家海洋局分离出来的中国海警局与国家海洋局之间职务关系应当界定为公务协助关系。

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其次，应当讨论的是国家海洋局、中国海警局和公安部之间的职务关系类型。实际上，在重组国家海洋局的方案中已经界定得很明确，即“接受公安部的业务指导”。在此，有两个问题需要进一步讨论：其一，三者之间的职务关系在实际运行中是否为领导关系？前述有一种观点认为是领导关系。在此，存在着一个如何看待国家海洋局、中国海警局领导班子的配备问题。从行政职务配备来看，孟宏伟作为公安部副部长兼任国家海洋局副局长和中国海警局局长，而刘赐贵及其继任者王宏则作为国家海洋局局长兼任中国海警局政委。从党内职务配备来看，孟宏伟为国家海洋局党组副书记，而刘赐贵及其继任者王宏则作为国家海洋局党组书记。上述人员在国家海洋局和中国海警局中的行政和党内职务配备均符合领导与被领导关系的制度设计，孟宏伟在公安部的职务不应当也不能作为公安部事实上已经成为国家海洋局和中国海警局之间构成领导关系的论据。我们认为，之所以让孟宏伟兼任国家海洋局和中国海警局的上述领导职务，可能主要是考虑到中国海警局的四支队伍中，原公安边防海警和海关总署海上缉私警察这两支重要力量曾隶属于公安部。其中，包括原公安边防海警在内的公安边防部队一直是由孟宏伟分管的。由孟宏伟出任国家海洋局和中国海警局的上述领导职务，有利于顺利推进原公安边防海警和海关总署海上缉私警察顺利移交，以及有利于中国海警机构的顺利组建。其二，三者之间的职务关系在理论建构上应否为业务指导关系？公安部的设置是基于其公共安全的管理职能，其具体业务为治安行政执法和依法由其管辖的刑事执法共两大类执法业务。因此，公安部对于国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法工作时的业务指导关系也只能限定在与上述两大执法业务有关的业务指导。有一种观点认为：“不过这次机构改革方案明确一条，合并后的海上执法队伍属于国家海洋局领导，可以中国海警局名义开展海上维权执法、接受公安部业务指导。这可以理解为法律并没有赋予国家海洋局警察权，而是海上维权执法时可以使用警察权，按照法律程序解释应该属于‘委托执法’性质。”[7]上述观点将业务指导与委托执法相等同，在法理上是不值一驳的。道理很简单，基于职权法定原则，国家机关将自己依法取得的职权委托其他机关行使必须要有明确的法律依据。而我们在法律文本中还找不到这样的法律依据。同时，从行政法学原理来看，委托执法产生的法律后果应当由委托的行政主体承担。“基于行政委托发生行政权的转移，即行政机关把自己的某项行政权委托给不具有此项权力的组织行使。”但是，“受委托组织在法律上视为没有自己独立的意思，所作意思是委托机关的意思，因而是以委托机关的名义实施行政决定，并由委托机关承担责任的”[8]。实际上，中国海警局并没有以公安部的名义实施海上维权执法活动，所以委托执法的诠释不符合有关行政委托的法理。可能性的解释理论只有行政授权理论，即将中国海警局看作是授权组织。但是，授权刑事执法必须要有法律根据，而授权行政执法则必须要有规章以上的法律规范依据。

我们在整理相关文献的时候，也注意到一个很有趣的现象。2013年3月11日，时任中编办副主任的王峰就“国务院机构改革和职能转变方案”答记者问。其中，日本《朝日新闻》记者问到国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权，接受公安部的业务指导。这个意思是海洋局下面设立海警局的意思吗？公安部的指导具体包括什么内容？王峰在回答时指出：“这个机构组建起来以后，它实际上并不是单列的，我们这次叫重新组建国家海洋局，不是单设一支队伍，而是和海洋局结合在一起的。”[9]但是，他并没有回答公安部与国家海洋局、中国海警局之间指导关系的具体内容。这可能是国家海洋局重组、中国海警局成立之初难以给出准确回答的问题，因而被发言人回避了。不过，对于从事法学研究的专门人员来说，这是一个不容回避的问题。它实际上提出了一个疑问，即国家海洋局、中国海警局和公安部之间的职务关系是否应当重构？

三、改革探讨：双重领导关系的构建思考

国家海洋局、中国海警局与公安部三者之间职务关系应当重新加以检讨。

首先，应当明确的是国家海洋局与中国海警局之间是领导与被领导的关系。有学者认为：“根据《方案》规定，国家海洋局将以中国海警局的名义开展海上维权执法，因此无法确定海警局与国家海洋局之间的地位关系，以及海警局是否拥有行政执法主体资格。”[6]在这里，存在着如何理解“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法工作”问题。从肯定角度看，应当解读为国家海洋局开展海上维权执法工作必须以中国海警局名义；从否定角度看，应当解读为国家海洋局开展海上维权执法工作不能以自己名义。也就是说，国家海洋局不具有开展海上维权执法工作的执法主体资格，而中国海警局则具有开展海上维权执法工作的执法主体资格。但是，是否具有开展海上维权执法工作的执法主体资格，并不表明二者之间不存在领导与被领导的职务关系。

其次，中国海警局与公安部之间的职务关系应当重新界定。中国海警局与公安部之间的职务关系的定位取决于剥离出来的中国海警局在国家行政机关中的设置。从改革方案的选择来看，可能有多种方案，但概括而言，无非是以下三种方案：其一，大改方案。建立统一的也是海上唯一的综合执法机构模式，将中国海警局从国家海洋局独立出来，并将其与隶属于交通运输部的中国海事局整合成作为国务院直属机构的新的中国海警总局。其二，中改方案。将中国海警局从国家海洋局独立出来纳入武警序列，并由国土资源部和公安部双重领导。其三，小改方案。将中国海警局从国家海洋局独立出来专司海上维权执法职责。

当其他国家的代表情不自禁地为核爆炸的威力惊呼时，赵忠尧沉默不语、百感交集！中国什么时候才能释放出这样巨大的能量？这一天还太遥远，因为中国连一台加速器都没有。没有加速器就不可能揭开原子核的奥秘，不可能进行自己的核试验。

目前采用大改方案的条件尚不具备，而小改方案仅是一种形式上的改革，并不具有实质性意义。在可供选择的上述方案中，我们认为，应当以中改方案为宜，其理由主要是：第一，中国海警局的主体力量是现役制武装警察。目前，中国海警机构的人员主要由现役武警、警察、公务员、事业编和合同工混编构成。虽然其中现役武警的实力没有对外公布，但现役武警应当是其主体力量。同时，从实际操作层面来看，将现役武警以外的其他人员纳入武警序列也较为容易。“现有公务员或参公的事业编制人员转为现役都具备条件。海监、海关、渔政内部都有相当部分军队转业干部，在把档案正式转入安置单位之前他们都已在当地武装部备案，根据国家兵役法，转业干部本身在作为公务员的同时还具有预备役军官的身份，完全符合转为现役的条件。”[13]第二，国防与军队改革的时代背景。2016年1月，《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》在“武装警察部队指挥管理体制和力量结构”部分提出：“加强中央军委对武装力量的集中统一领导，调整武警部队指挥管理体制，优化力量结构和部队编成。”2016年3月，武警部队政委孙思敬向第十二届全国人大第四次会议提交了《关于修订〈中华人民共和国人民武装警察法〉的议案》。在其所列举的五大理由中，其中第四个理由便是“适应武警部队职能任务拓展的需要”。“武警部队任务范围不断拓展，境外救援、海上维权、境外反恐等任务缺少明确具体的法律依据。”[14]上述理由中罕见地提到了“海上维权”。根据笔者掌握的资料，武警内卫部队和目前列入武警序列的警种部队都不存在专门履行“海上维权”职责，这给将中国海警局纳入武警序列预留了改革空间。第三，武警警种部队转隶历史的借鉴。武警部队由武警内卫部队和武警警种部队构成。武警警种部队包括武警水电部队、武警森林部队、武警黄金部队和武警交通部队。其中，武警森林部队的转隶历史可供借鉴。1988年1月，经国务院、中央军委批准，森林警察列入武警部队序列，实行林业部门和公安部门双重领导，以林业部门领导为主。森林警察和中国海警的前身公安边防海警原来都隶属于公安部门，因而具有可比性。

采用中改方案改革的前提是修改《人民武装警察法》，对于中国海警的职责进行明确，改革后的中国海警局与国土资源部和公安部之间的职务关系应当界定为领导关系*根据公安工作的需要，经国务院批准，可以在一些特殊部门或单位设立专业公安机关，目前设立的中国民航局公安局、国家林业局森林公安局、交通运输部公安局均实行由行业行政主管部门和公安部的双重领导体制，党政工作以所属行业行政主管部门领导为主，公安业务工作以公安部领导为主。，与武警总部的关系应当界定为业务指导关系，即接受武警总部政治、军事、后勤等方面的业务指导。上述制度设计既能够解决我们在界定国家海洋局、中国海警局与公安部之间职务关系上的困惑，也为中国海警机构平时作为管辖我国海洋国土的海上武装警察力量，战时转为国家军事力量埋下了伏笔。

[1] 王印红,王琪.海洋强国背景下海洋行政管理体制改革的思考与重构[J].上海行政学院学报,2014(5):106.

[2] 王大鹏,陈琳琳.论海洋行政体制改革中海事与海警执法权责的划分[J].河北法学,2015(8):108-109.

[3] 章志远.当代中国行政主体理论的生成与变迁[J].贵州警官职业学院学报,2007(1):11.

[4] 姜明安,余凌云.行政法学[M].北京:科学出版社,2010:121.

[5] 张正钊,李元起.行政法与行政诉讼法[M].第6版.北京:中国人民大学出版社,2015:43-44.

[6] 周华伟,张童.以中国海警局的设立为视角，论完善我国海上统一行政执法制度[J].水运管理,2013(8):26.

[7] 刘玉海.中国海监东海总队原副总队长郁志荣：国家海洋局重组后相关法律修订迫在眉睫[N].21世纪经济报道,2013-03-12(7).

[8] 叶必丰.行政法学[M].武汉:武汉大学出版社,2003:152.

[9] 刘洪侠.王峰:重建国家海洋局，不是单设一支队伍[EB/OL].http://news.youth.cn/gn/201303/t20130311_2962679.htm.

[10] 刘圣榜.中国海警海上执法存在的问题及其对策研究[D].上海:上海交通大学,2014:17.

[11] 郭倩,张继平.中美海洋管理机构的比较分析——以重组国家海洋局方案为视角[J].上海行政学院学报,2014(1):108.

[12] 史春林.中国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题及对策[J].中国软科学,2014(11):4.

[13] 陈杨波,周伟.强力建造国家海岸“执法航母”——关于中国海警局设置的设想和建议[J].新东方,2013(6):18.

[14] 欧阳浩.着眼武警部队履行职能法治化要求不断提高的需要，孙思敬代表建议修订《中华人民共和国人民武装警察法》[N].解放军报,2016-03-08(6).

(责任编辑 杜 彬)

A Discussion on the Functionary Relations between SOA， CCG and MPS—On the Reform Program of CCG as One of Armed Police Services Forces

LI Youbiao

(DepartmentofBorder-controlandImmigration，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

The State Council has carried out the reform of the “Super-ministry System” in 2013. China’s maritime law enforcement system has been adjusted and the State Oceanic Administration (SOA) has been reorganized. China Coast Guard (CCG) carries out maritime law enforcement and interests’rights. It also accepts a working guidance from Ministry of Public Security (MPS). Currently， the relationship between SOA and CCG is leading and being led and the relationship between CCG and MPS is a working guidance one. From the angle of administrative law， the functionary relations between SOA， CCG and MPS should be defined as “official coordination”. But from the view of the reform， CCG from SOA should be separated and CCG with SOA coordinated. The official coordination relationship should be formed between them. Meanwhile， CCG should be under dual leadership by Ministry of Land and Resources and MPS. Against the background of military reform， it is proposed that CCG should be incorporated into series of Armed Police Services Forces and accept a working guidance from Headquarters of Armed Police Forces.

CCG； subject of administration； functionary relations

2016-08-31

中国海警研究中心2016年度项目“中国海警海上综合执法法律问题研究”阶段性成果

李佑标(1963— )，男，安徽巢湖人，教授。

●边疆与边防研究

D631.46

A

1008-2077(2016)11-0005-05