气候变化新框架下清洁发展机制研究

2016-02-10宋诗歌

知与行 2016年7期

关键词：巴黎协定

宋诗歌

(青岛大学法学院，山东青岛 266000)

文明建设研究

气候变化新框架下清洁发展机制研究

宋诗歌

(青岛大学法学院，山东青岛 266000)

[摘要]气候变化新框架下，《巴黎协定》承继了共同但有区别的责任原则，确定了自主——贡献承诺的减排模式。这为清洁发展机制(简称CDM)的发展提供了一个新的契机，发达国家在自主减排的过程中需要明确向发展中国家提供资金、技术、能力建设的支持。CDM项目作为《京都议定书》规定的三种碳排放量交易机制之一，在发达国家和发展中国家之间建立起一座贯通减排与发展的桥梁。在新形势下CDM项目的适用和发展，必须要处理好现存的问题，统一于新的减排模式，才能获得长足的发展，进一步推动碳排放量交易市场的全球化。

[关键词]清洁发展机制；巴黎协定；碳排放交易；气候变化新框架

标志着全球气候新秩序的巴黎气候变化会议于2015年12月12日达成共识，历经两周谈判，联合国气候变化大会最终形成了具有里程碑意义的《巴黎协定》。减缓成果的国际转让成为协定允许的国家自主贡献目标之实现方式。其基础是温室气体减排与东道国可持续发展并行，合作前提是国家自愿，这与CDM理论基础不谋而合。预计在之后缔约方第一次会议上将会对该国际转让机制进行讨论，具体规则、模式和程序的出台也指日可待[1]。清洁发展机制作为《京都议定书》规定的三大碳排放交易模式之一，在全球气候新秩序时代下，将会发挥更加重要的作用。

一、CDM的理论现状

《京都议定书》创造性地将市场理论引入应对全球气候变化的对策中，开创了三大履约机制。一为CDM即清洁发展机制，二为国际排放贸易机制(简称ET)，三是联合履约机制(简称JI)。

根据“共同但有区别的责任原则”，《京都议定书》将缔约国家分为两类：一类是附件二国家，主要是发展中国家；另一类是附件一国家，主要是经济转型国家和发达国家。三大灵活履约机制是依据限量-贸易理论(Cap and Trade)和基准线-贸易理论(Baseline and Trade)所设计的[2]。据此三种机制可以划分为两类：一类是以清洁发展机制和联合履约为主的基于项目的减排交易形式，一类是基于ET为主的配额型交易形式。由此国际碳排放交易市场可归类为基于项目的市场(Projet-based Markets)和基于配额的市场(Allowance-based Markets)。

附件一国家和非附件一国家开展项目级别的减排量抵消额度转让是清洁发展机制的运作核心。根据《京都议定书》第12条之规定，附件一国家与非附件一国家合作，提供相应的资金和技术，在东道国开展具有减排温室气体效果的项目，项目所产生的核证减排量用于减排任务的履行。

CDM在实施中有两个要求：一是要求项目的环境效益性，CDM项目必须能够带来温室气体减排的效果；二是要求减排资金以及技术转让，CDM项目需要有额外于官方发展援助用于减排的项目建设资金，同时会有清洁生产技术的转让。简单理解，CDM可以看成是附件一国家以“资金+技术”来换取“CERs(核证减排量)”。

二、国际层面CDM实践中面临的挑战

2005年起清洁发展机制在碳排放交易市场中的比重逐年上升，到2008年左右到达市场份额顶峰，而后则进入了下坡阶段，究其原因CDM项目在实施过程中出现了一系列的问题。

(一)横向上，CDM项目地域分布失衡

从全球层面横向观察，CDM项目已经出现了不可避免的不均衡分布现象。就项目总量来看，中国、巴西、印度三个国家就分布了全部项目的73.2%；就CERs签发量来说，中国、巴西、印度三个国家承担了全部签发总量的75.9%。中国作为最大的签发国占总量的50.94%[3]。CDM 项目分布不均已经成为一个全球性的问题，引起全球各机构的关注，许多学者对此问题进行研究并提出方法从而改善全球CDM 项目分布不均的现状。

(二)纵向上，CDM项目对东道国的可持续发展效益受限

“双赢”是CDM机制设立之初的目标，在完成发达国家减排前提下，通过资金技术的转移帮助东道国家实现可持续基础上的经济发展。但项目实践中的种种问题，对双赢目标的实现做出了挑战。经济效益与可持续发展之间的冲突，导致CDM项目在实践中的效果具有局限性。由于东道国对CDM项目在持续发展上的利用方式的分歧性，导致清洁发展机制理论上追求的双重目标难以实现，不可避免的产生相互矛盾。

(三)效果上，清洁生产技术实际转移困难

CDM项目是附件一国家通过提供资金与技术在东道国合作开展减排项目。作为发展中国家唯一能参与的碳交易模式，CDM项目在合作机制上倾向于一种“双赢”的模式，即在降低发达国家减排成本的同时，促进发展中国家产业的低碳转变。通过资金技术的转移，实现发展中国家的低碳可持续发展。从而在长远上看，也是一种变相减排。根据《气候变化框架公约》秘书处的数据表明[4]，至少1/3的CDM项目是包含技术转移成分的。由于国际社会并没有对项目中的技术转移进行明确定义，不能排除数据中的“技术转移成分”扩充到设备、技能及这两者混合转移的大范围的可能。但事实中的情况不容乐观，发达国家基于其自身利益和保护知识产权等原因，并不愿意通过CDM项目真正的向发展中国家提供或转让新的清洁生产技术。

三、国内层面CDM项目的发展现状及问题

自2002年，我国与荷兰政府开展“内蒙古自治区辉腾锡勒风电场项目”开始，我国正式成为CDM项目交易体系的一员。2006年成为CDM项目的第一大输出国。截至2015年5 月5 日，通过国家发展改革委批准的CDM 项目已达5 073 个；截至2016年5月16日，已获得CERs签发的中国CDM 项目有1 481个[5]。CDM项目发挥作用的同时也存在着一些不容忽视的问题。

(一)区域失衡

我国CDM项目在地域上主要分布在川、云、内蒙、甘等经济发展水平相对落后的省份[6]，结合项目类型分布来看，地区集中在中西南和中部地区，新能源和可再生能源资源丰富，项目成本相对低。川、贵、云等地区多为大规模的水电项目，因为华南地区由于地理位置和地形因素影响具有丰富的水电开发资源；内蒙和黑、吉、辽等中北东北地区主要为清洁风电项目；节能与能效项目则主要在晋、冀、鲁、鄂、皖等能源产能与能源消耗大省。而在东部沿海的京津冀、长三角、珠三角等经济发展水平高的区域内，CDM项目数量分布相对较少。

(二)结构失调

从减排类型上看，CDM项目具有明显的倾向性。目前，国家发展改革委员会批准的CDM项目主要围绕着新能源和可再生能源，这也进一步表明我国能源消耗的基数大、能源消耗浪费严重。“能源型”项目，技术含量低，竞争力弱。从注册项目数量分布来看，大规模水电、风电项目占了近50%；目前减排项目都存在于生产线前期，侧重于能源利用方面。面对开展低技术的“能源型”项目的饱和与低签发率的双重压力，CDM项目势必需要转向其他技术含量高的领域。

(三)其他挑战

我国CDM项目主要集中于大型企业。中小企业和私营企业进行CDM开发的数量较少，除了资金和技术的匮乏外，由欧债危机引发的国际碳交易市场“价跌量减”的行业低谷也是重要原因。同时，国内CDM项目识别到减排量的签发过程漫长，手续复杂，项目申报费用、谈判等预支交易成本较大，也让国内中小企业开展CDM项目举步维艰。相比之下，印度的CDM项目的发展主要集中在小型项目，加以印度CDM项目审批流程的简单性，中小型CDM项目得到了大范围的发展。

减排量的低签发率长周期也是国内CDM项目发展的阻碍之一，截至2016年1月25日，我国已获得CDM执行理事会签发的CDM项目数为1 392项，签发量874 357 425tCO2e,已在CDM执行理事会注册的CDM项目数为3 165项，估计年减排量为396 576 244tCO2e，签发项目数占注册项目数的43.98%，低于同期世界平均水平，很多在2009年之前注册的项目至今都没有获得签发。

四、气候变化新框架下CDM项目的改革前景

在新气候框架下，《巴黎协定》承继了共同但有区别的责任原则，确定了自主——贡献承诺的减排模式。发达国家在自主减排的过程中需要明确向发展中国家提供资金、技术、能力建设的支持。作为发达国家与发展中国家的纽带，清洁发展机制更像是一座连接发展中国家参与碳排放交易的桥梁。由于发展中国家并不需要承担实质减排义务，CDM项目在一些经济发展迅速的发展中国家更具有优势，导致的全球分布不均衡，将CDM项目的发展推进了一种怪圈。全球大部分的CDM项目都分布在中国、巴西、印度等国家，而使清洁发展机制的深层次目标——推动广大发展中国家可持续低碳发展难以进一步推进。

(一)履约主体的转变

随着中国、印度、巴西等国家的发展，美、日的附件三主张并非毫无根据，如果单独将经济发展迅速的发展中国家列入新的附件三中，并要求其承担相应的减排义务，这样一来，这些发展中国家的CDM的适用将会受到限制。相应的条件变化，这些国家的排放贸易甚至会向联合履约机制的方向发展。剥离发展中大国，CDM势必为其他发展中国家提供更多的有利条件，促进在这些国家的资金技术转移和可持续发展效益。

在自主贡献减排模式下，CDM仍然承担着不可替代的作用，随着发展中国家逐渐承担起自己的责任，部分经济崛起迅速的发展中国家，在资金、技术转让方面都要采取自主行动，这些国家存在着从CDM项目东道国向CDM项目开展国转变的趋势。而目前的履约制度下，发展中国家仅能通过作为CDM东道国这一种方式参与。新模式下，履约制度不可避免的面临着改革，一方面，CDM中经济水平较高的发展中大国将会从附件二国家逐步剥离为具有特殊资格与限制的单列名单国家，甚至进一步过渡为附件一国家，拓宽发展中大国承担减排责任的途径；另一方面，国际排放贸易机制与联合履约机制也应考虑到发展中大国的适当参与的可能。同时，《巴黎协定》对于市场机制的态度是肯定的，确定了缔约方自愿开展减排交易之原则。清洁发展机制将很可能发展成为一种自愿的抵消减排交易模式，相对的民间也可能会形成自愿的抵消交易机制。

(二)可持续发展评价标准的建立

无论是可持续发展效益的实现问题还是清洁生产技术的转让问题，都应当是清洁发展机制的内部问题，因此需要建立一套科学的评价体系来保证CDM项目实施中的可持续发展效益和技术转让利益。

一方面可以利用Kolshus et al.首次提出“可持续价值”的概念，根据CDM项目产生的不同类型的CERs之可持续价值的不同，来确定项目的“可持续价值指数”，如HFCs，PFCs，N2O 项目可持续发展价值最低，而其产生的CERs可持续发展指数也比其他类型产生的低。这样就可以对不同类型的CDM项目进行引导，促进高端、持续性好、低碳效果好的项目优先发展。

另一方面，根据CDM项目带来的清洁技术转移效果来确定相应的技术转移指数，对于侧重于能源节约型的、缺少技术转移价值的项目，其技术转移指数就低；那些能够带来清洁生产技术，而且技术的可持续发展性好的项目就给予相对较高的技术转移指数。相应的，对于技术转移指数高的项目东道国给予更多的方便与支持，以此来引导技术转移性高的项目发展。

建立可持续发展评价标准的同时，结合清洁发展机制基金项目，把可持续发展指数与清洁生产技术转移指数作为CDM项目申请情节发展项目基金的重要评价标准，对于那些具有较高可持续发展效益和技术转移率的项目提供贷款资金，对于质量低下的项目控制资金提供的额度。由此带来的结果是，具有较高可持续发展收益与技术转移的项目将会有发达国家和清洁发展基金两个方面的资金支持，相反，那些可持续发展价值不高的项目大部分的资金来源于项目开展的发达国家。

五、新减排模式下的中国应对

自主减排模式的大环境下，中国应抓住国际减排成果转让的机遇，推进国内CDM项目的转型，促成更多类型的自主减排模式和交易模式。推动“化石能源经济”向“清洁发展经济”转型，在完成我国自主减排目标的基础上，提升我国碳排放交易在国际市场中的地位。在全国性碳排放交易市场构筑的同时也做好与全球碳市场的对接工作。

(一)推动国内CDM的项目改革

1.转变CDM类型结构，寻求区域均衡。中国大陆地区CDM项目地域分布失衡、结构失调的现状反映出CDM项目单一侧重于能效能源型项目，其他类型比重低的问题，同时这也是导致前两者的原因，能效能源型项目普遍技术含量相对较低，可持续发展效益不显著。项目类型的倾向性势必会带来项目地域分布的倾向性。为促进CDM的转型，一方面，推动能效能源型项目的在“数量优势”上向“品质优势”上的转变，提高项目的科技含量，大力支持中小型企业的参与，对于社会效益、环境效益型显著的新型发电项目、能源开发项目给予政策和资金上的支持；另一方面，注重“工业最后一环节”的减排，加大对温室气体分解利用项目的扶持，充分利用该类项目回收周期短的优势，积极推进在东部沿海以及重工业城市的项目建设。同时，也要加大科研力度，积极推进能源替代技术等环保技术的市场化，为多类型项目的开展提供良好的技术与市场支持。

2.鼓励中小企业参与，激发市场活力。CDM项目类型的单一与我国CDM项目业主的单一化也存在一致性联系。能效能源型项目的前期投入要求较高，资金回收周期较长，很多中小企业即使拥有先进技术也望而却步。加之CDM项目审批流程的复杂性，中小型企业更难参与到CDM的大家庭中。但是新型、环境友好型项目如生物质发电、光伏产业等需要中小型企业的参与，才能激发市场的活性；新兴技术产业的项目也通常需要中小企业试点先行，才会有后期推广的可能。因此，市场需要政府出台相关政策，为中小型企业参与提供政策上的支持与帮助；同时，中小企业也需要政府完善立法工作、简化中小型企业参与CDM项目的审批程序，防止中小企业半路夭折。此外为解决中小企业参与CDM的资金问题，亟须市场建立并完善中小企业的融资体系。鼓励发展关于碳排放市场的绿色信贷和绿色保险业务，解决中小绿色企业和私营绿色企业融资难的问题。

3.缩短审批、核证周期，提供高效服务。识别周期长、减排量核证签发周期长已成为阻碍中国大陆地区CDM项目发展的一个重要原因。宏观上，核证减排量的低签发率长周期为CDM的市场交易带来不便，同时也阻碍着新项目的开启；微观上，长周期的申报、谈判让许多新兴技术的中小企业错失了发展的良机。因此，在减排量的核证工作上，政府应注重评价体系的重塑，必要时可邀请相关专家、科研人员，构建起一套标准、高效的新的评价体系，在保证工作质量的前提下，提高核证工作的效率。同时，相关部门应尽快完善项目的申报审批流程，简化冗杂环节，去除多余费用，降低项目申报人的时间成本和资金成本[7]。

(二)转变减排交易模式

《巴黎协定》重申了“市场机制”在减排成果国际转让中地位，国家资助贡献目标的实现得通过新型的自主减排交易模式。中国作为巴黎气候会议的积极推动者、作为新气候框架协议的践行者，应在利用国内CDM等减排项目发展优势，分析国际减排发展趋势的基础上积极参与、推动第一次缔约方会议的召开，投入到新型减排交易机制的讨论与商定。从中国减排的实际出发，形成能够发挥中国力量的自主减排合作机制。同时，也要注重民间自主减排合作的发展，逐步放开项目申请的限制；鼓励私人、环保协会或组织积极参与到新型自主减排的合作中。

(三)逐步推进市场基础建设

一方面，需要国内融资工具尽快形成基本雏形完善运作模式，另一方面，需要政府推动简化程序的配合，并逐步完善相关法律、政策，为全国性碳交易市场的构筑打好基础。

1.建设低碳融资体系，推广碳金融工具。以CDM项目为例的大多数减排型、环境友好型项目，建设初期对资金技术的要求是比较高甚至数目庞大。这也是很多中小型企业参与CDM项目中途夭折的主要或是关键原因。不仅是需要鼓励发展的中小企业，包括在CDM项目中占有一席之地的大型企业都需要金融体系的支持。新气候框架协议下，无论是CDM项目的改革转型还是新的自主减排模式的开展都需要融资工具的参与支持。

首先，政府积极提供对减排项目的资金政策支持，在审批项目过程中进行高新技术产业认定，对拥有社会环境效益高的，周期性长项目的企业给予财政补贴；税收方面，适当的减免税收；对于国际合作项目，实行碳产品的出口退税。其次，鼓励商业银行，为低碳减排项目提供低利率贷款，在扩展贷款业务量的同时还可以提供资金账户管理等中间业务。同时商业银行也应认识到，随着中国能源体系的变革，全国性碳排放市场的建立中的资金需求将会带来新一轮的投资浪潮，能否抓住这次机遇，将决定以后能否在碳交易与碳金融市场占有一席之地。再次，企业本身应合理利用民间金融杠杆，利用资产证券化、私募基金等新型金融创新工具，扩大企业融资渠道。

碳排放行业协会以及相关社会团体可以发展专业优势发展碳金融的咨询评估机构，为政府高新技术产业的认定以及商业银行的业务主体审核提供相关咨询意见和建议，降低操作的风险成本。

2.构建统一碳交易市场，做好国际对接。自《京都议定书》生效后，CDM项目成为中国参与国际碳交易的主要途径，由于欧盟碳市场在全球碳市场中占有举足轻重的地位，中国碳市场的发展也主要依赖于欧盟碳市场的需求[8]。由金融危机、承诺期不确定性等原因导致的欧盟碳市场CER的需求量减少，导致中国碳排放出口业务如临深渊。因此，国内碳交易市场构建成为新形势下激活国内减排项目发展的新思路。

中国的碳排放交易试点工作为全国性市场的建设提供了良好的前期经验，但从区域试点到全国碳市场的构建并非水到渠成。七个试点的发展水平参差不齐，相关程序规则不健全，都减缓了全国一体化的进程。因此，国家应该双管齐下。一方面，以国家统一制度设计为基础，在国家层面上设计出全国统一碳市场的蓝图，推进建设碳交易运行机制、碳排放交易的法律法规的早日出台[9]，同时还要做好区域碳市场的沟通连接工作，做到信息资源的共享、多向互动，为一体化市场的建立提供信息保障；另一方面，以区域试点为平台，因地制宜建设各试点市场的交易管理机制，侧重实际情况的汇总分析，大胆进行设想创新，形成在管理、量化、经营上的系统化。同时地方政府要积极推动当地经济结构的转型调整，为碳排放市场的发展提供良好的投资环境。

此外，要积极做好与国际碳市场的对接工作，通过国际减排项目的参与、国际标准的建设，在政策法规、运营机制、监管模式、行业标准等方面要及时做到双向互通，统一规范，为以后的新型自主减排项目的合作以及碳市场的区域化统一打好基础。

[参考文献]

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[2]彭峰.后哥本哈根时代:京都议定书之清洁发展机制的实施及转型[J].中国政法大学学报,2010,(5):61-69.

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[4]何卫东.对话:环境、城市与法制[M].上海:上海社会科学院出版社,2009:200.

[5]杨泽铭.国际环境法的十大趋势[J].江苏大学学报(社会科学版),2015,(6):57-63.

[6]于宏源.2015年气候治理发展及动向展望[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2016,(24):5-16.

[7]白洋.依法治国方略下的环境法治困境与出路[J].兰州学刊，2015，(10):117-124.

[8]郝海青,毛建民.欧盟碳排放权交易法律制度的变革及对我国的启示[J].中国海洋大学学报(社会科学版)，2015，(6):83-87.

[9]郝海青,焦传凯.碳捕获与封存技术应用中的法律监管制度研究[J].科技管理研究,2015，(23):234-238.

〔责任编辑：崔家善焉涵〕