徐鸿燕

（内蒙古自治区水利水电勘测设计院，010020，呼和浩特）

水利行业市场“引资”活力探讨

徐鸿燕

（内蒙古自治区水利水电勘测设计院，010020，呼和浩特）

水利企业；PPP；水资源；价格；市场

国家大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，积极推进市场在资源配置中发挥决定性作用，作为具有显著公益性的水利行业如何加大社会吸引资本力度，激发市场活力，需要不断创新水利工程投资和运营模式，加大政策研究力度，勇于创新。

一、激发市场活力“引资”对水利发展意义重大

水利行业资本市场发展环境直接关系水利基础设施投融资形势，直接关系社会投资热情，直接影响全社会水利基础设施建设进度。长期以来我国水利投资以政府投资为主，未充分发挥社会资本作用。PPP模式是促进政府职能转变、创新政府投融资渠道、优化社会资源配置及转移政府部分风险的有效工具，水利行业引入PPP模式能够充分发挥水利工程供水、发电、养殖、旅游、航运等效益，使政府投资产生杠杆效应，有利于实现财政投入效果最大化。引入社会投资使水利建设项目在资本、技术、设计、施工、运营维护各环节引入新的管理理念有利于水利行业改革发展。

二、目前水利行业社会“引资”存在的主要问题

1.社会投资对水利建设项目积极性不高

水利建设项目因水文、地质、防汛、征地移民等相关不可预见因素较多，导致设计、建设和运营管理均存在一定的风险，并具有显著的公益性。因此，水利建设项目建设和投资回报周期长、不可预见因素多、财务分析结果难以满足投资要求，水利建设项目难以按照常规市场投资项目进行管理，社会资本投资水利建设项目积极性不高，导致水利建设项目吸引社会投资一直难以取得较大进展。例如，个别水利建设项目移民投资占项目总投资的90%以上，加上移民工作难度大，导致项目风险增大。

2.水利建设项目长期以政府投资为主，建管模式亟须改革创新

水利建设项目长期以来以政府投资为主，相关建设管理模式基本靠政府驱动，建设管理理念创新步伐缓慢，未形成一整套能够与社会主义市场经济对接的制度体系。水利建设项目亟须厘清资本、技术、设计、施工、运营维护各环节各方面权、责、利，从而确保财政投入效果实现最大化，推进水利建管模式创新发展步伐。

3.水利企业亟须完善现代化制度

水利企业长期以来以国有为主，大部分经济实力不强，由于长期在政府严格监管下运营，未主动完善现代化管理制度，没有做大做强的动力和思路，对水利资源开发不足，水资源利用效率低，缺乏长远发展规划。当前大部分水利企业获取资金渠道单一，投入与产出不平衡导致企业很难进行良性发展，而水利企业发展迟缓也对经济社会发展造成了一定影响，也影响了水利建设市场的活力。

4.水价、电价等政策不能适应改革发展需要

当前仍然存在各用水环节水价不合理、水利工程旅游开发力度不够、水力发电定价机制不灵活等问题，水利建设项目收益无法反映水资源的实际价值，导致水利建设项目投入产出严重不平衡，影响了社会资本投入水利建设项目的积极性。

三、吸引社会资本激发市场活力的政策环境

当前,国家大力提倡PPP模式。根据财政部PPP综合信息平台的数据，目前我国PPP入库项目总量已达到1万余个，总投资额已达到12万亿元以上，落地项目已有600多个。在水利工程领域，国家出台了一系列相关改革政策，各地政府也逐渐采用PPP模式引进社会资本来投资建设运营相关水利项目，吸引社会资本的政策环境不断完善。

1.国家大力提倡PPP模式

2014年以来，国家发展改革委、财政部等部门先后印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 〔2014〕2724号）、《基础设施和公共事业特许经营管理办法》（国家发展改革委财政部等部门第25号令）等一系列政策。2016年，国家发展改革委又印发了 《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号），明确要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作，并作出了具体工作部署，为水利基础设施领域进一步加快实施PPP创造了良好政策环境。

2.水利相关领域推进PPP模式

水利行业选择部分重大水利工程作为PPP项目进行试点，大力支持水利工程项目引入PPP模式。与水利密切相关的海绵城市项目，国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》也明确提出要积极推广PPP、特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

3.出台了一系列优惠金融政策

2014年,国务院要求农业发展银行加大对农业基础设施、重大水利工程的支持力度，农业发展银行专门推出了专项过桥贷款优惠政策，为开展水利建设提供过渡性资金安排。实践证明，过桥贷款起到了支持水利建设的作用，仅黑龙江省2015年42个节水增粮项目县使用过桥贷款足额落实县级配套资金达1.2亿元。

4.国家积极推进水价改革

《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）明确指出“加快推进基础设施和公共事业等领域价格改革，完善市场决定价格机制”。针对农业水价形成机制不健全、价格水平总体偏低、不能有效反映水资源稀缺程度和生态成本的问题，2016年，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，计划用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。

四、对策措施及经验做法

①合理划分水利基础设施的公益性和经营性功能，加大力度吸引社会资本投资水利建设项目。水利项目具有显著公益性，但其发电、供水、旅游、养殖、航运等功能属于经营性资源，因此，要充分利用经营性资源加大政府和社会资本合作力度。社会资本投入需要进行财务分析，政府必须保证项目投资具有合理回报才能吸引社会投资。因此，对于社会资本很难控制的征地移民、防洪投入等内容，政府要作出一定承诺，投入一定经费，打消社会投资的顾虑。

②以大型水利项目为突破口探索政府和社会资本合作。大型水利项目社会效益明显，国家和地方政府均比较重视，财政资金投入和经济收益均有一定的保障，适合先行开展PPP模式。由于大型水利项目投资大，可积极探索联合体投标的方式。例如，湖南省莽山水库是水利PPP项目第一批试点项目，已全面进入建设阶段，莽山水库工程实行了“分段式”建设经营模式、“保底式”的收益保障机制、“综合式”的建设管理体系和“联合式”的监管协调机制，对全国大型水利项目实施PPP积累了经验。针对散、小项目，应积极进行整合实施PPP模式。例如，可将城区河道治理项目打捆实施PPP。海绵城市项目也采取了项目整合思路。

③加强PPP模式研究，创新PPP的具体方式。目前PPP的具体模式很多，水利行业由于刚刚起步，多采用传统的BOT等模式。下一步水利行业应加强PPP模式研究，最大限度挖掘PPP项目商业价值。例如，地铁领域的BDOT操作模式以及园区开发领域的“园区+地产”联动开发模式都值得水利行业研究并借鉴。

④加大政府政策的支持力度，完善相关价格机制。当前，我国加快推进水利基础设施建设，在金融、土地、政府投入等方面均予以重点支持，应延续加大力度支持水利发展，保持水利经济的良好发展势头。我国水资源相关的源水价格、工农业和居民用水价格、水电价格等长期以来不能反映水资源的稀缺性和开发利用成本，有的甚至征收也存在难度，影响了水利市场的发展。科学的价格机制是保障PPP项目落地的关键因素之一，应继续完善相关价格机制，合理确定相关的水价、电价等价格，破解投入和产出不平衡的问题，建立使用者付费和财政补贴的合理投资回报机制。

⑤加强水利经营管理人才队伍建设。水利行业发展离不开科学合理的经营管理，水利部门应不断引进具有先进经营管理理念的人才，重视经营管理人才培养，定期对经管人员进行培训，学习先进管理理念和知识。

⑥深入挖掘水利建设项目的盈利项目。水利企业经费不足、资金来源单一是当前很多水利建设项目经营管理企业的主要问题。因此，要不断加强水力资源市场的开发力度，充分发挥自身的资源和优势，让其转化为资金来源，以为水利经济发展提供充足的经费。例如，鼓励具备条件的水库自行开发或引入其他资本联合开发旅游项目、养殖项目、教育培训基地等，增加水利建设项目盈利点。

⑦不断创新和完善水利工程建管和监管模式。大中型水利工程建设运营管理体制经过多年改革已比较完善，小型民生水利工程点多、面广、量大，管理运营形式多样。搞活小型水利工程经营权，能够通过市场定价、市场经营解决管护经费的，可大胆放开经营；公益性强的，可建立健全财政补贴机制。通过积极创新建设市场监管模式，给水利建设市场主体松绑，树立市场主体在市场中的行为主体地位、责任主体地位和权益主体地位，充分发挥其主观能动性。

[1]唐川.PPP，打开建企发展新局面[J].中国勘察设计,2016（9）.

[2]赵翔，王新.勘察设计企业转型的PPP路径[J].中国勘察设计，2016（9）.

责任编辑 杨 轶

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1000-1123（2016）22-0011-02

2016-10-11

徐鸿燕，高级经济师。