陕西省水土保持局

(陕西 西安 710004)



陕西省水土保持生态补偿制度的探索与实践

陕西省水土保持局

(陕西 西安 710004)

水土保持；生态补偿；陕西

陕西是全国能源资源大省，能源资源的大规模开发在带动经济社会快速发展的同时，也使本就脆弱的区域生态环境遭到了更加严重的破坏。建立能源资源开发水土保持补偿制度，对加快能源资源开发区尤其是陕北黄土高原地区水土保持生态环境的恢复与重建，加快生态文明建设，意义重大。介绍了陕西省建立能源资源开发水土保持生态补偿制度的背景、过程、应用效果及修订完善等情况。

陕西是全国水土流失严重、经济欠发达的省份之一，水土保持生态建设和经济社会发展的矛盾十分突出，在经济发展受制于水土流失的同时，能源资源的大规模开发又进一步加剧了当地的水土流失。因此，处理好经济建设和水土保持之间的关系，是推动陕西省经济社会又好又快发展急需破解的一大难题。

1 建立能源资源开发水土保持生态补偿制度的背景

陕西省是全国能源资源大省，能源资源的大规模开发，在带动全省经济发展的同时，进一步加剧了能源开发区水土流失和生态环境的破坏，严重制约了陕西省特别是陕北黄土高原地区经济社会的全面、协调和可持续发展。

考虑到实际情况，陕西省很早就实行了水土流失补偿政策，但有局限性，只对损坏原地貌、植被及水土保持设施致使水土保持功能降低或丧失的按面积一次性征收水土流失补偿费。而煤油气资源开发本身占地面积虽小但对环境潜在危害大，按面积征收水土流失补偿费既不科学，又远不能满足实际需要。另外，水土流失补偿费标准严重偏低，既不公平又不合理；征收的资金也不能专款专用，导致水土流失防治资金严重不足。建立一套良性的水土保持补偿机制和制度，对保护自然资源，保持生态系统的完整性和资源的可持续供应能力，预防和控制水土流失，进而实现可持续发展的战略目标和生态文明具有重大的理论和现实意义 。

2 能源资源开发水土保持补偿标准研究

为了合理确定补偿标准，陕西省于2007年组织大专院校、科研机构有关专家在省内外进行了广泛深入的调研，并联合西北农林科技大学开展了“能源开发水土保持补偿机制研究” 课题。该课题包括“能源开发水土保持补偿必要性分析”“能源开发水土保持补偿途径和方式”“能源开发水土保持补偿标准”“能源开发水土保持法律政策建议”等4个子课题。按照课题研究计划，课题组首先开展了能源开发水土保持补偿标准的研究，在大量调查的基础上，抽取了14个煤矿、5个采油厂和5个采气厂作为样本，分别按照水土保持功能生态服务价值法、水土流失经济损失法等方法，对补偿标准进行了研究和测算，并于2007年10月形成了《能源开发水土保持补偿标准》专题研究报告。报告采用两种方法计算了煤炭石油天然气水土保持补偿标准：一是按照水土保持功能生态服务价值测算，每开采单位产品消耗的水土保持功能生态服务价值，煤炭为49.93元/t(陕北)、31.08元/t(关中)、16.87元/t(陕南)，石油为230.94元/t，天然气为0.08元/m3；二是按照水土流失经济损失测算，每开采单位产品造成的水土流失经济损失，煤炭为10.75元/t(陕北)、8.62元/t(关中)、4.11元/t(陕南),石油为65.05元/t，天然气为0.02元/m3。

考虑到陕西省的经济发展水平、企业承受能力、物价指数等因素，课题组把单位产品所造成的水土流失经济损失测算结果和初步功能恢复治理所需资金作为确定补偿标准的主要依据，提出按照原煤陕北每吨5元、关中每吨3元、陕南每吨1元，原油每吨30元，天然气每立方米0.008元的标准征收水土流失补偿费。

3 能源开发水土保持补偿制度的实践

2008年11月4日，陕西省人民政府颁布了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(以下简称《办法》)，规定对从事煤炭、石油、天然气开采的企业，按照产品的实际产量计征水土流失补偿费，具体按照原煤陕北每吨5元、关中每吨3元、陕南每吨1元，原油每吨30元，天然气每立方米0.008元的标准征收水土流失补偿费，改变了过去一律按损坏面积计征补偿费的方式。《办法》的出台，标志着陕西省能源开发水土保持补偿机制基本建立，这对协调资源开发和生态建设，加强全省水土流失防治，保障全省经济社会可持续发展具有重要的意义。同时，也直接影响了水土保持法修订中补偿费有关方面的规定，倒逼并加快了国家层面水土保持补偿费制度的建立。

建立煤炭石油天然气水土保持补偿机制，对陕西而言，是一个全新的课题，在全国尚属首例。当时，大范围、多行业的补偿机制建立在国内尚处研究探索阶段，没有一个范本可以借鉴。《办法》出台后，社会反响强烈。水利部充分肯定了陕西省的这一做法，并在全国会议上大力推广陕西省的经验，兄弟省市纷纷前来考察学习，全国政协也专门来进行调研并形成了《关于我国水土保持补偿机制建设的建议报告》。

《办法》颁布实施后，陕西省水保局会同省财政厅、地税局等有关部门制定了贯彻落实《办法》的实施细则，与地税局联合召开了征收工作动员会，通过各种形式对《办法》的主要内容和重大意义进行了宣传。2009年下半年，陕西省正式开始征收煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费，从开征以来的情况看，除极个别企业外，绝大多数企业能坚持从大局出发，自觉承担资源开发造成的水土流失社会责任，积极缴纳水土流失补偿费。截至2015年，全省通过地税累计代征补偿费65亿元。为了管好用好这项资金，我们制定了一系列规范制度，并先后下达煤油气水土流失补偿费使用项目资金计划六批，总计35.7亿元，重点实施了“矿区生态再造”“重点水源保护”“城市生态环境整治”“水土保持生态长廊”“淤地坝除险加固”“生态清洁小流域”“水土保持科技示范园”“支持服务体系建设”等八大工程，累计实施项目1 000多个，完成水土流失治理面积4 200多km2，打造出了一批水保示范样板工程，在全省乃至全国引起了很大反响。

4 水土保持补偿制度的完善

2014年以来，陕西省根据财政部、国家发改委、水利部、中国人民银行四部委联合印发的《水土保持补偿费征收使用管理办法》(财综〔2014〕8号)和国家发改委、财政部、水利部三部委下发的《关于水土保持补偿费收费标准(试行)的通知》(发改价格〔2014〕886号)，参照水土保持补偿标准课题研究成果，结合实际，经充分调研、广泛征求意见、反复论证修改，于2015年3月30日，由省财政厅、省物价局、省水利厅、省地税局、中国人民银行西安分行联合发布了《陕西省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》(陕财办综〔2015〕38号，简称《实施办法》)，从2015年5月1日起正式施行。

《实施办法》全面规范了陕西省生产建设项目水土保持补偿费的征收：一是提高了一般性生产建设项目的补偿标准；二是除了油气资源，规定所有矿产资源实行建设期间按照面积计征，生产期间从量计征；三是进一步规范了水土保持补偿费的使用，同时明确了违规使用资金的制裁措施。如果说，《办法》的出台标志着陕西省能源资源开采水土保持补偿机制的基本建立，那么《实施办法》的出台，就标志着陕西省水土保持补偿机制进入全面规范和完善阶段。

5 结 语

陕西省不仅是能源矿产资源大省，也是非能源矿产资源非常富集的省份，现已查明储量的非煤油气矿产资源近90种，矿区达1 010处，由于各类矿产资源开采扰动和破坏水土资源程度不同，且不同的矿产资源经济价值差异较大，为了更科学、更审慎，《实施办法》并没有明确规定非能源矿产资源生产期间水土保持补偿费征收的标准。从2015年上半年开始，陕西组织相关院校和科研单位就各类非能源矿产资源开采期间对水土保持功能的破坏程度进行了研究。下一步，将进一步加快研究进程，尽快拿出研究成果，争取2016年底前出台非能源矿产资源的水土保持补偿标准。

(责任编辑 孙占锋)

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2016-08-01