凌九平

(山东省水利厅 水土保持处，山东 济南 250013)



山东沂蒙山区民营水土保持发展分析

凌九平

(山东省水利厅 水土保持处，山东 济南 250013)

民营水土保持；组织形式；优势；沂蒙山区；山东

民营水土保持是山东省水土流失治理的新力军，在整个沂蒙山区乃至山东全省，民营水土保持正保持着快速发展的良好态势，典型县区民营水土保持投入达水土保持总投入的1/3，且投资比例仍呈上升趋势，是当前治理资金不足情况下加快治理速度、改善生态环境、促进经济社会发展的有效途径。经历30余年的发展，山东省民营水土保持出现了承包买断式、反租倒包式、股份合作式、公司+农户式等多种组织形式，并显示出强大的生命力和活力，但也存在治理手段单一、掠夺式开发导致二次流失等问题。今后应进一步加强对民营水土保持的管理，及时掌握治理情况，加快落实配套政策，搞好技术服务与指导，发挥典型辐射及带动作用，在全省营造关心、重视、支持民营水土保持的良好氛围。

近年来，山东各地进一步加大政策支持力度，大力鼓励社会资本投入水土流失治理，民营水土保持已成为全省水土保持的一支不断发展壮大的重要力量。沂蒙山区是其中的典型代表。沂蒙山区位于山东省中南部，是以蒙山、沂山等山系为地域标志的全国著名革命老区，也是山东省水土流失最严重的地区，依靠“吃苦耐劳、无私奉献、勇往直前、永不服输”的沂蒙精神创造出了厉家寨、九间棚等全国闻名的治山治水典型。近年来，随着当地民营水土保持的蓬勃发展，水土流失治理投入不足的局面得到很大改观，水土保持在改善当地生态环境、促进农民脱贫致富、服务经济社会发展中发挥的作用越来越突出。

1 民营水土保持现状

1.1 发展历程

20世纪80年代初期，随着农村家庭联产承包责任制的全面确立，山东省农村出现了一批先富起来的“尖子户”、技术能手，部分经济意识比较强的“能人”开始承包荒山荒坡搞治理开发，民营水土保持应运而生，从此不断发展壮大。20世纪90年代以来，山东省政府办公厅两次就治理开发农村“四荒”资源、加强水土保持工作做出专项部署。

21世纪以来，农村税费改革深入推进，取消“两工”等政策给传统的水土保持工作组织方式带来了很大冲击，在沂蒙山区表现得尤为突出。过去大规模的群众会战再也组织不起来，广大农村水土流失地区一度出现了“无钱可出，无工可用，想治而无力治”的被动局面。

面对这种情况，各地积极出台优惠政策，创新投入机制，调动社会多方面力量加大治山治水投入，迅速扭转了水土流失治理投入严重不足的被动局面。特别是2011年以来，各地认真贯彻《山东省人民政府办公厅转发省水利厅等部门关于进一步加强农村“四荒”综合治理工作的意见的通知》(鲁政办发〔2011〕76号)精神，放宽政策、搞活机制，大力吸引民营资金投入。临沂市把发展民营水土保持纳入各级党政领导干部教育培训内容，推进力度显著加大。潍坊、日照、淄博、莱芜等地，将一定比例的财政资金无偿补助民营水保，极大地提高了民营资本治理水土流失的积极性。

1.2 发展现状

随着人民群众对良好生态环境和安全食品需求的提高，水土资源开发蕴藏着的巨大的商机，吸引着越来越多的社会投资。企业和个人承包荒山无论是开发林果、生产绿色食品，还是开展生态旅游，都有着良好的发展前景。很多企业及个体大户，通过承包荒山，甚至通过土地流转大规模承包耕地搞开发，在治理荒山荒坡的同时还带动了坡耕地水土流失治理。社会投资规模越来越大，泗水万紫千红、邹平嘉业等治理典型投入资金高达数亿元。在整个沂蒙山区乃至山东全省，民营水土保持正保持着快速发展的良好态势，典型县区民营投入占到水土流失治理总投入的1/3，且投资比例仍呈上升趋势。

2 主要组织形式及特点

2.1 承包买断式

业主将荒山荒坡承包治理后，自主安排经营项目，一次性或分期缴纳承包费。当地政府采取“多投资、多补助”政策，积极整合涉农资金，坚持重点突破，典型带动，向水土保持生态建设大户倾斜。鼓励大户在享受治理成果的同时，继续加大投入扩大生态建设规模，带动周边群众参与水土保持生态建设。沂南县铜井镇马泉村私营业主盛大庆在承包的马泉小流域，以发展休闲旅游为主要目标，打造特色农业观光采摘、农耕文化体验与乡野休闲度假相结合的农业休闲旅游区，市水利部门整合财政资金130万元，对其中的沟道拦蓄和坡面整地等工程进行补助。截至2015年底，该小流域内已建设梯田87 hm2，营造水保林60 hm2，栽植大樱桃6万棵，治理水土流失220 hm2，流域内林木覆盖率提高到80%，累计投资达8 000多万元。这种形式最为普遍，其优点是有效地发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，放大了实际治理规模和治理效益，加快了当地水土流失治理进度；不利因素是这种模式是以资金实力一般的个体投资承包为主，常因承包者自身盈利机制不健全导致后期资金投入不足。

2.2 返租倒包式

业主先从农户手中将土地使用权承包租赁，然后进行水土流失治理和基础设施改造，最后倒包给原承包农户或其他农户和单位，这种模式具有明显的产业化带动和科技推广示范作用。莒南县十字路镇刘山流域孟家胡同山一座废弃的氟石矿被一业主承包，承包期30年，承包人以发展林果业为主进行了开发性治理，整修梯田6.6 hm2，栽石榴1万株、大樱桃2 000株、杏300余株，之后又将这些治理成果返包给当地农户经营管理，现在治理区林果年产值达178万元。这种形式的特点是投资者不必长期经营管理，资金和管理分离，投资者和管理者各得其所，可实现优势互补。

2.3 股份合作式

以村集体牵头成立股份合作社，将农户分散的土地通过流转集中连片，形成一定规模，然后按照“四统一分”的建设思路进行治理开发，即统一规划、统一治理、统一种植管理、统一产品销售，收益按比例分红。这种模式能充分调动群众参与水土保持生态建设的积极性。苍山县会宝山流域内16个村庄的2 600户村民，立足山丘区实际，在明确了生态立村、经济林果产业脱贫、生态旅游致富的发展路子之后，村集体以集体所有的荒山入股，当地群众以资金、劳动力和土地经营权入股，技术人员以技术入股，成立了会宝山生态产业专业合作社。合作社以发展林果、养殖和生态旅游为主，新建、整修水平梯田218 hm2，营造经果林933 hm2、水保林200 hm2，完成水土流失治理面积17.6 km2。如今的会宝山小流域“路网纵横、方田成片、塘坝相连、山上树木葱郁、山下林果茂盛、山水林田相得益彰” ，已经成为名副其实的生态清洁小流域，先后获得“国家级农民专业合作社示范社” “国家级生态农业科普示范基地” “山东省生态农业旅游示范点”等荣誉称号，年产值326万元。这种股份合作模式有利于生产要素的科学合理配置，便于规模化、集约化经营，治理成效显著，发展潜力很大。截至2015年底，山东有各类农民合作社14万多家，居全国首位。

2.4 公司+农户式

即以公司为主导，和农户开展合作经营。山东省财政补助水土保持项目莒南县草山子流域治理工程为筹集建设资金，将流域内部分土地租赁给烟台一家公司，由公司提供技术服务，雇用当地农户负责日常管理，建设葡萄生产基地及高效农业生态园，累计投入治理资金1 300万元。该项目不仅成功筹集到了建设资金，超标准完成了工程建设任务，还为当地农民找到了一条致富的路子。这种模式的特点是企业技术力量和资金雄厚，治理标准和规模都很高。截至2015年底，山东规模以上农业产业化龙头企业达9 300家，位居全国前列。

3 优势分析

民营水土保持是市场经济的产物，具有强大的生命力，在水土保持生态建设中发挥着举足轻重的作用。

(1)缓解资金短缺问题。面对社会公众对良好生态和人居环境的需求，水土流失治理十分紧迫，投入需求很大，依靠财政投入远远不够。民间投资的潜力非常大，一旦合理引导，能有效缓解长期以来水土流失治理资金投入不足的问题。

(2)提升治理质量。投资追求回报的本性，决定了民营水土保持的投资力度远大于一般的水土流失治理，因而治理效果会更突出。从沂蒙山区来看，民营水土保持每平方公里治理投资少则几百万元，多则几千万元甚至上亿元，治理投入大、治理效果好，真正实现了“治一片，成一片，发挥效益一片”。

(3)提高管护效果。民营投资的效益来源于水土资源开发，因而一般都十分重视水土资源的保护。受利益的驱动，投资者会自觉投入人力物力加强管理和维护，自觉做到建管并重，能很好地解决长期以来水土保持设施管护不到位的问题。

(4)促进重点工程的开展。水土保持重点工程一般由项目区乡镇和村两委具体负责实施。有的村班子软弱涣散，凝聚力、号召力不强，致使项目建设速度慢、效果差，资金使用效益不高。沂蒙山区民营资本试点参与的治理实践表明，受利益驱动，民营业主非常配合项目主管部门的工作，实现了由“要我干”向“我要干”的转变，确保了工程建设的顺利实施。

4 存在的问题

4.1 后期治理资金跟不上

水土资源开发周期长、见效慢，投资量很大。不少投资者对资金需求估计不足，往往在支付了承包款和水、电、路、苗等前期投入后，没有充足的资金用于治理开发和经营管理，出现了治理开发水平低、效益差的现象，影响了水土流失治理工作的持续推进。

4.2 开发过程不规范，造成了新的水土流失

从水土保持角度讲，开发只是手段，治理才是目标。但一些业主水土资源保护意识不强，不注意在治理开发中采取必要的防护措施，结果造成了比较严重的水土流失。部分村和民间投资者受利益驱使暗箱交易，把不宜开发的荒山承包开发，有的甚至把好好的水保林毁掉，改为经济林，破坏性开发常造成新的人为水土流失。个别业主只顾眼前利益，一味地追求经济效益，对土地资源进行掠夺式开发，有的还改变土地用途，借治理之名，行大建土木之实，也造成比较严重的水土流失。

4.3 治理措施单一，综合效益差

个别承包户只注重经济林果的发展，不进行山、水、田、林、路的综合治理和治理措施的完善配套，导致综合治理效益较差。有的顺坡栽植，跑土跑水；有的没有道路，无法实施机械化作业，劳动效率低下；有的没有实施沟道治理，缺少必要的配套水利工程，靠天吃饭，致使生物措施难以长久保持；有的管理水平低，严重降低了果树产量和质量。

4.4 政策支持和指导监督不到位

尽管各级政府相继出台了一系列优惠政策，鼓励和吸引民营资本参与水土保持生态建设，但有些政策没有得到真正落实。从政府管理服务角度看，相关部门的管理基本上是统计管理、形式管理、名义管理，没有一个相对固定的责任部门，相当于谁都管但谁都不管。由此造成的管理工作松懈、资金扶持渠道不畅、技术服务欠缺等问题相当严重地打击了业主的信心，阻碍了民营水保的进一步发展。

5 对 策

5.1 加强管理，保障权益

要全面加强合同管理，在土地资源使用权转让合同中，应严格土地用途管制，坚持土地的农业用途，提出水土流失防治要求，落实水土流失防治主体责任。县级水行政主管部门要加强日常监督检查，督促落实水土保持措施。对不按规划治理、擅自改变土地用途、造成新的严重水土流失的，建议依法收回其土地使用权或经营权。同时保护好民营水土保持投资者的合法权益，让他们毫无后顾之忧地经营发展。

5.2 大力扶持，强化服务

各级政府应按照中央鼓励民间资本投资的要求，深化体制机制改革，出台更加优惠的政策，进一步打开民营资本投资水保的“闸门”。各级水行政主管部门要会同农业、国土、林业等部门，加大在资金、技术、信息等方面的支持力度。要深入贯彻执行水利部《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，对水土流失治理规划范围内的民间资本投资工程给予有力的资金支持和技术指导，发挥其重要作用和独特优势。

5.3 抓典型，发挥带动作用

选择一批有规模、发展潜力大、特色各异、代表性强的民营水保典型项目，在资金与技术方面给予重点倾斜，建设典型精品，形成可复制、可推广的经验，认真加以推广。通过典型示范，带动中小治理户共同发展，激发全社会参与水保生态建设的积极性，推动民营水土保持不断向纵深发展。

6 结 语

中央高度重视生态文明建设，国家鼓励社会资本投资的政策密集落地，全社会关注、参与资源保护和生态建设的氛围也日趋浓厚，民营水土保持迎来了新一轮发展机遇。水利水保行业主管部门要牢记习近平总书记对福建长汀水土流失治理“进则全胜，不进则退”的批示，抓住机遇，乘势而上，把大力发展民营水土保持作为新时期水土流失治理工作的一个重要突破口，着力破解投入瓶颈，不断提高水土流失防治水平，为建设生态文明做出应有贡献。

(责任编辑 张培虎)

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凌九平(1965—)，男，山东安丘市人，处长，主要从事水土保持管理工作。

2016-07-28