王　利

新疆警察学院，新疆　乌鲁木齐　830011



公安预审队伍建设现状与思考
——以乌鲁木齐市公安机关为例

王利

新疆警察学院，新疆乌鲁木齐830011

摘要：预审工作水平关乎办案质量，而其水平高低很大程度上取决于是否有一支高素质的预审队伍。当前，乌鲁木齐市公安机关侦查部门对于预审工作在思想认识、实践操作等方面都有欠缺，专业力量更是匮乏，这与预审的结构和功能在现行侦审合一模式中的淡化甚至缺失不无关系。面对当前情势，公安机关应坚持破案与办案并重，着力开展预审队伍建设，提高预审能力。

关键词：预审；办案；侦审一体化；队伍建设

党的十八大报告指出，要“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度”。公安机关作为全国政法机关的重要组成部分，肩负着三大历史使命，即巩固党的执政地位、维护社会长治久安、保障人民安居乐业。当前由于科技发展、社会进步、生活节奏加快以及随之而来的人、财、物的大流动，使得社会中各类问题、矛盾层不不穷。公安机关面临的犯罪形势也随之发生了巨大变化，特别是新疆公安机关还肩负着严厉打击暴恐活动的艰巨任务。如何借深化司法改革之力，提升公安机关打击犯罪、惩处犯罪的能力，将破案与办案并重、查明犯罪事实与完善证据体系并举，建设一支高素质的预审专业队伍，是值得我们思考的问题。

一、预审工作与队伍现状概览

侦审体制改革始于1997年，刑侦、预审这两个原本相互独立的部门被整合为一个侦查办案实体，共同完成从立案到移送起诉的全部侦查工作。

在侦审体制改革后，侦查办案工作在全国范围内呈现出几种样态：一是彻底改革，将侦查和预审的机构、职能、人员合并，由侦查员完成从立案到起诉的一体化操作，不设内部审核环节；二是继续保留预审机构及预审办案程序，侦查部门破案后将案件交预审部门继续办理，完成审查移送起送，北京、天津等地公安机关就采用此类做法；三是将预审部门设置在刑警组织中，负责强制措施的审批及逮捕后的案件处理工作；四是不受预审机构的限制，直接将预审职能赋予个人，设置预审员完成上述工作。还有的，是将强制措施的审批、案件证据的审核等交给法制部门，由法制部门进行把关。[1]但就目前而言，绝大多数公安机关实行的是部分改革、分步改革，预审部门实际上是隐性地存在着。就笔者对乌鲁木齐市(以下简称乌市)高新区(新市区)、沙区刑警大队调研的情况来看，乌市侦审合一的改革进行得较为“彻底”：在1997年之后便将预审职能赋予刑侦部门，原先的预审人员也全部充实到刑侦队伍中。案件从立案到最终的移送起诉完全由侦查员完成，采取“一杆到底”的模式。这也就意味着，乌市目前根本不存在形式或实质上的预审部门。①

这种模式在改革初期确实取得了较好的效果：警力得到了有效的配置与运用，侦查部门的办案效率得以提升。改革者希望藉此强化侦查人员的证据意识、提高取证的工作质量，使案件处理在质和量上达到较高水平，但从长期运行的效果来看却似乎与改革初衷相去甚远。同样以乌市为例，刑侦部门面对犯罪的高发态势，特别是暴恐犯罪的严打高压态势，大部分精力都集中于查破案件上，一般会在接手案件后充分利用侦查的“黄金时间”查实案件情况并收集可以用于采取强制措施的相关证据。当这些证据收集并固定下来之后，刑警们由于受到内在因素，即自认为事实已清楚，证据已够用或者外在因素，如其他破案任务的需要而停止或减少对案件的投入，转而投入下一项工作任务中。由于缺乏预审专业知识和相应的系统培训，侦查人员对于如何进行关键的第一次讯问以及如何构建证据体系等都欠缺行之有效的方法和措施。而且大多数办案人员还担负着繁重的维稳任务，临时抽调、借调的情况时有发生，届时不得不放下手头的案子从而客观上压缩了侦查人员的办案时间，更不要说在提高案件质量上下功夫了。此时，法制部门可能就成为把控案件质量的最后一环了，但实践中其往往扮演着“法律咨询”的角色，大多是对诸如手续审批、案件定性之类问题进行指导，因此，想要依靠法制部门来把好证据审查关的愿望也无法实现。如此一来，公安机关的办案质量不高就成为一个较为普遍的问题，突出表现在案件的批捕率、起诉率降低，退回补充侦查比例上升等方面。原因主要是：第一，案件事实不清，证据不足；第二，案件定性、定罪不准确，包括是否构成犯罪，构成什么罪，是否需要起诉等问题；第三，法律文书制作不规范，包括案卷材料的整理装订错误、文书不符合法律要求等。而这些问题恰恰都是原预审部门监督把关的内容。在这种情况下，恢复预审工作的呼声越来越高，并在部分地区产生了反弹性需求。例如，为了解决各类案件在证据方面存在的突出问题并达到命案起诉率100%的要求，乌市公安局刑侦支队成立了八大队——专门负责全市命案和疑难案件的证据审查、案卷整理和移送起诉工作。但这与真正意义上的预审职能还有很大区别，况且由于人手有限也无法应对全市命案起诉工作的繁重任务，实质上是承担了指导各分县局工作的职能，作用十分有限。

二、从“侦审合一”谈预审工作的虚置

“侦审合一”又名“侦审一体化”，主要是指将原本独立的预审部门并入刑侦部门，使公安机关的侦查职能与预审职能合并，整个刑事办案流程由刑侦部门负责到底，架构立案、侦查、移送起诉一体化的工作格局。

(一)“侦审合一”的理想目标

“侦审合一”改革的目标主要集中在“效率”和“素质”两个层面上。改革者希冀通过改革实现提高侦查效率和提升侦查人员素质的双赢。一方面通过推行侦审一体化机制，将侦查、预审有机地结合起来，简化侦查程序，提高侦查效率；另一方面将预审工作寓于侦查过程当中，激励侦查人员增强自身素质，提高办案水平，一专多能。[2]

(二)“侦审合一”的实际效果

目前侦审合一改革已进行了将近二十年，其机制功能和客观效应大体都已显现出来。就现状而言，侦审合一改革并没有完全实现改革之初的目标预定，实际效果与预想的积极程度也相去甚远。[3]

首先，在效率层面，侦审合一的主要目标虽定位于提升侦查效率，但由于改革仅仅立足于公安机关，主要利益倾向于便利自身工作，导致改革视野过于狭窄。具体而言，“侦审合一”改革并未融入我国刑事诉讼整体改革的格局中，只关注自己的“一亩三分地”，反而加剧了侦查和起诉的脱节。这样的改革效果虽然在一定程度上提升了侦查效率，但是这种侦查效率的提升是以减损诉讼效率，进而降低整个诉讼效益为代价的。[4]

其次，在素质层面，“侦审合一”目标在于增强侦查人员素质，提高办案水平。但在具体实践中，原先由预审部门承担的工作转而成为侦查人员侦查活动中的新环节，这本身就需要一个适应的过程。但实际办案过程中，还有许多现实的因素，如犯罪形势、犯罪数量、办案期限等都极易导致公安刑侦部门习惯性地偏向侦查破案这一原有职能，从而不同程度忽视预审工作。因此撤销预审部门，将预审权分配给具体办案人员，必然使预审工作在更大程度上受到个人业务水平、认识能力的影响，难免会出现诸如案件证据收集不全、法律适用不准等问题，从而也增加了案卷退卷、无法顺利诉出的风险。

最后，无法实现有效的内外监督。侦查机关动用国家公权力对犯罪嫌疑人启动诉讼程序，可能会对其人身权利造成侵害从而使得法律必须为侦查工作的“准确性”设定较高的标准，并决定了这一行为本身需要接受内外监督。但“侦审合一”后，预审这个具有质量把关、内部监督色彩的环节消失了，案件侦查的天平偏向了“效率”一端，案件质量下滑严重。另外，尽管我国宪法规定，检察机关属于国家法律监督机关，依法对公安机关的侦查行为实行监督，但实际上检察机关在此阶段的监督职能趋于弱化，其批捕级监督属于静态监督，主要通过书面阅卷的方式完成，不利于及时纠错改错。

(三)“侦审合一”造成了预审工作的虚置

预审工作，保证了侦查环节与起诉环节较好对接，有利于诉讼程序的顺利推进。同时，这项工作的实质是在侦查阶段和侦查机关内部设置“过滤器”，并在相当长的时间内发挥了审查证据、发现错案、提升质量、整体把关的突出作用。“侦审合一”之后，预审工作在形式上甚至实质上取消，自然这“过滤器”的作用便减弱甚至消失，导致内部监督无从开展，难免使得公安机关在办理刑事案件时饱受“自侦自审”的诟病，成为人权保障和法律公平正义道路上的障碍。

三、从预审功能谈预审队伍建设的重要性

预审工作事关案件质量和办案效果。预审功能的发挥，很大程度上取决于预审队伍的素质，也就是说，预审队伍的发展和建设是预审工作高质高效开展的重要保证。

(一)建设预审专业队伍有利于提高办案质量

建设预审专业队伍，严把证据关，防止出现错案、冤案是提高案件质量的题中之意。体现在证据把关上，预审人员对案件证据在客观性、合法性、关联性方面进行严格审查；体现在积极为诉讼做准备上，预审人员严格按照“犯罪事实清楚；证据确实、充分；犯罪的性质和罪名认定正确以及法律手续完备、依法应当追究刑事责任”的要求审查证据材料，积极为公诉做准备。

(二)建设预审专业队伍有利于加强内部监督

预审工作可以发挥内部监督的效能，实现侦查监督权力的合理配置与优化。预审人员对“侦查版本”的事实②在内容、形式上进行核实，并对支撑该事实的证据材料是否达到确实充分的标准进行审核；至于对法律适用的监督，内容清单还包括：认定的犯罪性质、确定的罪名是否准确，相应的法律手续是否完备，才去的强制措施是否恰当等。这些工作，最大程度上避免侦查机关自侦自审的嫌疑，从制度构建上弥合侦查程序与庭审程序之间的距离。[5]

四、多措并举加强预审队伍建设

加强预审队伍建设，要以提高执法办案质量为重点，以创新完善预审办案工作运行机制为抓手，多措并举，着力恢复我市预审工作在侦查工作中的地位，开创预审工作的新局面。

(一)更新侦查办案理念，重视人才建设

长期以来，侦查实践部门中存在着重破案轻办案的思想倾向，从基层侦查员上到指挥人员，破案成为他们头脑中最根深蒂固的任务。至于案件能否顺利起诉以及后续的诉讼程序进行的如何，他们都不甚关心，形成轰轰烈烈侦查，冷冷清清办案的强烈反差。因此，牢固树立破案和办案并重的理念，正确处理好二者之间的关系就显得十分重要。特别是在现有体制下，刑侦部门的领导对于二者关系的认识和处理很大程度上对当地刑侦部门的办案质量有重要影响。

预审工作的任务最终要落实到具体人员身上，这些预审人员的素质不应只局限于预审模块上，还应更加全面：延展到涉及刑事诉讼程序的各个方面，当具综合性。否则知识结构中的任何一模块出现短板都会影响到预审工作的整体大局。从这个意义上说，人才的质量是提升侦查力、实现侦查法治的关键所在，那么重视人才培养和建设的重要意义也就不言自明了。

(二)完善办案考核体系，促进队伍发展

发现、揭露、证实和惩处犯罪这些程序环环相扣，共同形成刑事执法体系。从刑事诉讼整体程序来看，侦查终结是个承上启下的环节，一方面表明侦查程序暂时告一段落，另一方面则意味着起诉阶段的开始。侦查阶段的“成果”是揭露、证实、打击犯罪的根据，尽管这些成果还都是“初级产品”，但破案本身却往往被侦查人员奉为刑侦工作的最终目标，成为评判侦查工作的重要甚至关键性指标。这种现象必然导致侦查人员“唯破案论”，只有以法治侦查为目标，积极探索侦查办案工作的科学考核方式，将预审工作纳入考核体系，充分考虑过程性评价，注重办案质量在考核中所占的比重才能从本质上调整考核评价体系，从而引导基层侦查机构和人员将办案与破案并重，进一步提高刑事执法水平。

同时，通过制定预审考核办法、强化公诉绝对数的地位、突出错案追究等措施，也可以实现对预审人员的监督和激励作用，从而促进队伍发展。

(三)强化预审人员培训，提升业务水平

面对案件数量多、办案任务重的情况，一支专业预审队伍必不可少。因此，不仅要不断充实专业人员，加强人才培养，使他们在掌握法律知识的基础上，进一步强化证据意识，还要构建合理的人才梯队，避免预审专业人才的断层。

当然，加强与检察机关的联系也是提升业务水平的一条路径。例如，检察机关在长期的工作当中，对于侦查人员在案件侦查过程中容易出现的诸如证据收集、体系建构方面的问题非常了解，可以就此进行有针对性地探讨和交流；对于一些典型案件可以在侦查过程中进行指导或者进行类案剖析，明确证据参考标准；同时，形成侦查人员定期旁听庭审的机制，具象、鲜活的庭审现场以及控辩双方就事实或证据开展的激烈辩论，有时候比空洞的说教更具有冲击力，会迫使侦查员对于侦查办案工作展开更深入的思考。

[注释]

①所谓实质上的预审部门是指虽无“预审”之名，但实施诸如证据审查、深挖余罪等职能的机构或人员.

②这里所称的“侦查版本”的事实是指侦查机关查明并认定的事实，相对而言，还有被害人版本的事实以及犯罪嫌疑人版本的事实，是从不同角度对客观事实的认识.

[参考文献]

[1]王渤.预审制度与侦审一体化[J].北京人民警察学院学报，2001(2)：18-21.

[2]马文元.刑事侦查队伍的建设与管理[J].政法学刊，1999(1)：29-33.

[3]李欣.从侦审改革困境看侦查监督权力的配置与优化[J].福建警察学院学报，2011(6)：20-25.

[4]任克勤.从侦审一体化困境看我国侦诉关系的重塑[J].铁道警官高等专科学校学报，2004(1)：5-10.

[5]陈兴良.检警一体：诉松结构的重塑与司法体制的改革[J].中国律师，1999(11)：53.

中图分类号：D631.19

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)19-0138-03

作者简介：王利(1983-)，女，汉族，新疆富蕴人，法学硕士，新疆警察学院侦查系讲师，研究方向：刑事侦查。