王宏源

(河南省社会科学院 文献信息中心，郑州 450002)

公职人员财产公开制度与监督机制建设问题研究

王宏源

(河南省社会科学院 文献信息中心，郑州 450002)

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确表示，要加强反腐败体制机制创新和制度保障，“推行新提任公职人员有关事项公开制度试点”。我们要从中国的现实情况出发，以改革的精神稳妥、有序地推进中国特色公职人员财产公开制度与监督机制建设，坚持法制化道路，大力加强制度反腐的效力，通过公众参与、政治决断和渐进式建设等，加强预防公职人员腐败犯罪，推动中国反腐败工作从侧重治标转向标本兼治，建立廉洁高效政府。

预防腐败;公职人员;财产公开;监督机制

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确表示，要加强反腐败体制机制创新和制度保障，“推行新提任公职人员有关事项公开制度试点”[1]。在我国民主化进程不断加快、反腐倡廉建设深入推进的新形势下，推进公职人员财产公开制度与监督机制建设，越来越显得十分迫切和必要。我们要从中国的现实情况出发，大胆而又审慎地探索逐步建立中国特色公职人员财产公开制度与监督机制的路径和方法，加强预防公职人员腐败犯罪，推动中国反腐败工作从侧重治标转向标本兼治，建立廉洁高效政府。

一、实施公职人员财产公开制度与监督机制建设的现实意义

公职人员财产公开制度与监督机制建设是一个社会关注的不可回避的重大理论与实践问题。积极响应中央反腐败精神和社会舆论的关切，实施公职人员财产公开制度与监督机制建设，具有重要的现实意义。

(一)加快中国民主化进程的必然要求

能否满足公民对执政行为的知情权、参与权和监督权是民主化的重要标尺。但权力先天的自私性和向我性，总是会让掌权者异化权力来满足个人私利，最突出的就是通过隐蔽和私密的手段搞权钱交易，使公民对权力是否被异化，既很难知情，也无法监督。在这种情况下，只有通过公开公职人员的财产，才能检验公职人员在从政过程中是否廉洁，是否存在权钱交易行为，从而满足公民的知情权、参与权与监督权。因此，从这个意义上说，对公职人员财产公开与监督，是满足公民的知情权、参与权与监督权的重要手段，是民主化对执政者提出的内在要求。就当前人民群众的实际愿望看，对公职人员财产申报与公开的呼声也很高。在调研中笔者现场询问了多名基层群众，几乎都表示了“应当公开公职人员财产”的热切意愿，有的还就个别腐败公职人员财产数额巨大，加剧社会分配不公等方面，对当前公职人员财产申报公开问题表达了不满情绪。

(二)当前反腐败深入开展实践的客观需要

信息爆炸、资讯发达、互联网普及的今天，公职人员财产公开与监督已经不存在技术障碍。要跟上新时代的步伐，申报与公开公职人员财产是大势所趋，是对权力在阳光下运行的有力监督。在由中国行政体制改革研究会及社会科学文献出版社联合发布的《行政改革蓝皮书：中国行政体制改革报告No.5(2016)》显示，在与反对特权相关联的问卷调查中，37%的人认为最关心的是“公职人员财产公开”，排名第一位，其后依次是“政府预算公开”“深化‘三公消费’改革”“限制公职消费”等。[2]中国行政体制改革研究会副会长、蓝皮书副主编汪玉凯也告诉《法制日报》记者，重要公职人员财产申报制度是现代国家普遍采取并对公职人员的廉洁自律能够发挥有效促进作用的重要手段。尽管目前我国已经建立起重要公职人员财产申报制度，但由于还没有公开环节以及制度刚性，难以接受公众的监督。[3]根据我国的国情，建立起不同层级、不同职位的财产公开制度与监督机制，无疑是废除特权、接受公众监督的重要环节。

(三)遏制腐败行为的有效手段

“阳光是最好的防腐剂”。对公职人员财产公开与监督，既是一种防患于未然的刚性措施，也是一种有利于打击腐败的重要手段，在一定程度上具有从源头上防治腐败的治本作用。公职人员个人财产并不是简单意义上的“私事”，而是自觉接受群众监督、组织监督的一种体现。一方面，公职人员主动申报自己的财产、说明自己的财产来源，本身就是在提醒自己、告诫自己，做到从细微处预防不当权力行为的发生。同时，让群众来监督、检验自己财产的合法性，也可以敦促公职人员正确行使手中的权力，做到依法从政、廉洁从政，对权力腐败有一定预防性、告诫性的作用。另一方面，公职人员向组织申报个人财产，使组织能够通过本人财产状况，验证和核实公职人员财产收入是否合法，对公职人员是否做到廉洁从政实施有效的组织监督。最重要的是在查处腐败行为时，能够利用个人申报这一基础性证据，有效地查处和惩治权钱交易等各种腐败行为。

(四)国际社会督促公职人员廉洁从政的普遍做法

伴随着全球性反腐败斗争的深入开展，公职人员财产公开制度与监督机制以其公开性、透明性及其超前预见性，成为许多国家和地区杜绝和惩治公职人员以权谋私、贪污受贿等腐败行为的一种常用手段；作为“阳光法案”和“终端反腐利器”，其成为国际社会监督公职人员廉洁从政的普遍做法。当前国际社会公认廉政指数比较高的瑞典和新加坡等国，公职人员财产公开制度与监督机制不仅已经发展得比较完备，而且对建立廉洁政治发挥了不可低估的作用。早在1766年，瑞典公民就有权查阅公职人员乃至首相的财产和纳税状况。新加坡前总理李光耀曾提出：“一个国家如果没有建立公职人员财产公开制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”[6]据有关资料显示，到2010年底，在世界银行数据库中的176个国家中，有146个国家建立了公职人员财产公开制度，占83%；经合组织(OECD)34个成员国全部实施公职人员财产公开法规，拉丁美洲、东欧和中亚实施公职人员财产公开法规的国家占90%，南亚、东亚、太平洋和撒哈拉南部非洲占65%以上，中东和北非为60%。[7]目前，尚未建立这一制度的少数国家都在积极立法，预计在未来几年内，建立公职人员财产公开制度的国家会达到90%以上。

二、当前影响公职人员财产公开制度与监督机制建设的障碍因素

结合地方的实践探索，联系实地调研的有关情况，笔者认为，目前推进我国公职人员财产公开制度与监督机制建设，还存在以下障碍因素。

一是公开态度的“被动性”。公开是对权力神秘化的否定，也就是对特权思想和既得利益的否定，因此，自然会遭到掌握权力的人的顽固抵制。表现在工作中，就是有些公职人员从主观上根本就不愿意公开，漠视群众的知情权、监督权。相关信息要不要公开、什么时候公开、公开到什么程度，不是看百姓需要，而是看自己的意愿，导致一些部门以各种理由冷漠推诿、敷衍塞责，严重伤害了政府的公信力。据相关资料统计显示，到目前为止，全国有10多个市、县进行了公职人员财产公开试点。但是，其公开范围和公开对象偏窄，多数试点地方只对拟提拔公职人员的家庭财产在内网或内部公开，科级公职人员成为主要的公开对象，这些都使得公职人员财产公开制度和监督机制建设的诚意备受质疑。

二是公开内容的“选择性”。在我国，中共中央办公厅、国务院办公厅于1995年印发了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，其主要内容是：各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关县(处)级以上(含县、处级)干部，每半年申报一次本人的工资、奖金、福利和咨询、写作、讲学等其他劳务所得。该规定只要求申报收入，不要求申报任职前和任职后的财产。这样，某些人就可以把任职后的非法收入所形成的财产随意说成是任职前的财产而加以隐瞒。同时，该规定只要求申报人向本机关人事部门申报，并由人事部门报上级机关备案，不要求向社会公布。这就堵塞了群众监督的渠道，为某些人暗箱操作、上下其手提供了方便。从这个规定实际执行的情况看，申报人一般只是把每半年的工资单照抄一遍(有的加上一点“其他劳务收入”)上报了事。就目前公开的内容看，面临的突出问题是普遍存在“公开的群众不关心，群众关心的不公开”现象。政府网站和公开栏公布的信息，要么信息陈旧、更新太慢，要么只是把一些法律、法规、政策和自己的职责搬出来。而对公众关注度高的涉及公职人员财产及收入的各类信息，在公开中却少之又少。

三是财产构成的“模糊性”。我国公职人员的个人财产构成与西方有不少差异。(1)职务消费问题。由于存在职务合法消费(如接待单位的公职灶免费就餐、公职用车等)、灰色消费(如普遍的公车私用)等因素，造成了公职人员的个人工资的节省。(2)公职消费问题。如接待时的公职人员陪餐等问题也节省了个人支出。(3)礼尚往来问题。如给公职人员少量的土特产问题、纪念品问题，日常消费的烟酒问题等。(4)财产升值问题。如一个公职人员在一个地方任职时分配有个人住房，在另一地任职时又有集资建房等，造成一个公职人员有多处个人房产，折合现价可能就是上千万元。由此造成公职人员不能很好地说明财产合法来源。诸如此类问题不能简单地说就是腐败问题，但理论研究明显滞后，中国特色的公职人员财产构成理论有待形成。

四是监管机制的“软弱性”。在主动公开缺乏动力的情况下，必须依靠强有力的监督机制来推动。新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳等地都曾在公职人员财产公开上进行过探索，引起社会舆论的关注和热议。但由于缺乏制度性压力，一任领导一个安排，已有的探索和尝试均无疾而终。如新疆阿勒泰推行的公职人员财产申报与公开缺乏预设的可行性、推行的秩序性、监督的持久性，从公开变为“只有申报，没有公开”，在市纪委书记吴伟平因病去世后，阿勒泰官员财产申报与公开仅半年就夭折；湖南浏阳纪委称“早就不搞了，移交到组织部去了”。由于缺乏刚性规定，没有整体的推进，没有制度性压力，又得不到有效监督，实用主义和形式主义就会盛行，使公职人员财产公开制度虽然理论光鲜亮丽，实际上软弱无力，很容易变成想捏成什么样就捏成什么样的“橡皮泥”，与其他先行者一样，或昙花一现，或人走政息。

五是程序操作的“不规范性”。以权谋私、权钱交易、权力寻租等腐败行为的落脚点归根结底就是财产，监督制约乏力必然会导致公职人员游离在党纪法规之外。从调研的情况看，目前很多地方纪检、组织的联合监督制约机制尚未建立，公职人员财产申报工作基本上由组织部门来具体实施，由于受职能和精力所局限，对公职人员来说申报财产只是履行一种手续或义务，对组织部门来说对公职人员上报的财产档案仅仅是起到保管作用。一方面，定期检查、经常巡查、重点抽查的相关制度执行不到位，也没有及时掌握公职人员财产的变化增值情况，一定程度上弱化了财产申报应有的规约、警示和震慑作用。另一方面，根据目前的党纪法规，对于没有申报、申报不及时或申报不实的公职人员，还没有给出具体严厉的惩罚措施，即使需要对不当申报行为作出处理，也只能根据《中国共产党党内处分条例》笼统地给予责令申报、批评教育等党纪处分，使得公职人员财产申报公开难以达到约束警示、预防腐败的目的。

三、推进公职人员财产公开制度与监督机制建设的对策建议

公职人员财产公开与监督是一项参与人数大、财产种类多、涉及面广的系统工程，不仅需要各级党委政府以改革的精神强力推进，需要纪检、组织、金融、地产、车管等部门鼎力配合，还需要民众的积极支持与共同参与。我们要稳步加以探索和研究，加强制度反腐的效力，实现基层实践和顶层设计的有效对接。

(一)进行顶层设计，在试点和实践的基础上做好财产公开与监督的制度设计

反腐败既要靠人，更需要制度的支撑和创新。根据发展需要和群众呼声，结合试点经验，我们要认真研究新情况、新问题，对公职人员财产公开与监督作出科学规划和设计。一要准确界定公开财产构成。区分公职人员合法收入与非法收入、不明来源巨额财产、继承和偶然所得巨额财产等，并作出严格的概念和内涵设定。特别要对非法收入、不明来源巨额财产的调查和核实作出制度规定，以确保对不当申报行为及时准确地作出党纪政纪处理，对涉嫌违法犯罪财产、贪污贿赂行为依法给予查处。二要进一步加固并完善“治理制度补丁”。在推进宏观层面体制机制改革创新的同时，尽快建立财产信息查询制度。要进一步完善金融实名制、不动产登记制、境外或居住地外财产核实制等规章制度，建立公职人员的财产信息查询系统。通过登录该系统，及时了解公职人员的房产、车、股票、期货及银行存款等信息。三要建立相关领域和部门的联动配合机制。充分发挥纪检、组织等部门的主体作用，推动组织、财政、人事、房管、建设等部门共同参与，协调房地产、金融、车管等领域信息共享。成立工作领导小组，建立联席会议制度，加强信息交流沟通，形成财产监管的强大合力。四要开展相关制度理论研究与创新。针对财产公开与监督工作出现的新情况和新问题，尤其要针对我国公职人员职务消费、财产来源等现实问题实事求是地开展理论研究，认真总结经验，及时研究新的对策和办法，并加以改进和完善，以指导我国公职人员财产申报与公开制度的制定与实施。

(二)通过公众参与、政治决断和渐进式建设，减少社会阻力和社会震荡

推进公职人员财产公开制度与监督机制建设，需要全社会公众高效、深层次、全方位地参与。一要进一步加强宣传引导力度。充分发挥党委、政府的核心领导作用，思想上高度重视，精心组织实施。通过印制宣传画、学习相关法律法规等方式，大力宣传公职人员财产公开与监督工作的重要性和必要性，提高党员干部本身对公职人员财产公开与监督的认识。二要科学引导人民群众参与。要从保障公众知情权、参与权、表达权、监督权的高度，通过科学合理的制度安排和政策设计，引导人民群众有序参与到这项工作中来，拓宽公众参与渠道，拓展公众参与平台，保护公众参与热情，听取并吸纳群众的意见和建议。在政策制度的实施过程中，要注意让社会公众能够全程监督。对那些不适应经济社会发展和群众呼声的制度规定，要注意了解民心、听取民声、吸纳和集中民智，依循民意和凭借民力加以逐步完善。三要引导公职人员率先垂范。要大力支持公职人员财产公开与监督工作的开展，科学作出有利于推动公职人员财产公开与监督工作的部署和决策，致力于从高位进行推动。特别是要突出公职人员的示范带头作用，一定层级和区域内的公职人员要率先申报和公开家庭财产，以实际行动取信于民、取信于下级，从而实现财产申报的上行下效。四要建立健全科学的选人用人管人制度。要用科学合理、严格公正的人才选拔制度，不断激发公众参与民主管理和监督的热情和活力，有效破除“为官不为”恶习。将那些“不干事不出事”的“安稳官”、恶化党群干群关系的“贪官”、损害广大群众切身利益的“劣官”彻底予以清除，为公众积极参与反腐败斗争排除障碍。

(三)坚持法制化道路，着力营造公职人员财产公开与监督的良好法制环境

弘扬法治精神，推进制度的法治化。一要通过立法明确公职人员财产公开制度与监督机制的处理和惩戒措施、办法。要重点推进目前我国现行的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》等财产申报规定进入法制化程序，用法律的形式固定下来，使其具有法律的强制力和约束力，最大限度地保障其稳定性和有效性。二要在条件成熟时出台《国家公职人员财产申报法》《政务公开法》。发挥财产申报制度预防腐败的基础性、预置性和根本性作用，尊重上位法规定，尤其对于不申报、不及时申报、瞒报、漏报的行为，当处理依据和处理的方法、方式与现有的法律法规相冲突时，要在不违背现有法律的基础上，制定出详细的惩戒措施和办法。要抓住国家推动不动产登记的有利条件，积极推进公职人员财产公开法律法规建设，切实解决领导干部财产收入申报的公开问题。三要建立“申报公开制度”的立法程序和主要内容。建议全国人大常委会尽快制定关于“申报公开制度”的单行法律，确定申报和公开财产的主体的范围。关于公职人员的范围和担任领导职务的公职人员的范围，应分别按照《中华人民共和国公务员法》第二条和第十六条的规定来划定。凡担任领导职务的公职人员均应申报本人及其配偶、子女的财产，而不只是本人的财产。这是由于公职人员与其配偶的财产难以分清，而且我国广泛存在着“老子大官儿大款”的现象，往往由子女直接或间接地利用公职人员的权力谋取私利。如果不同时申报和公布其配偶和子女的财产，这一法律就难以起到应有的作用。四要确立适应具体国情的申报、公开财产的时间和方式。公职人员应当在就职时申报就职前的财产，以后每半年申报一次。单行法律对于公职人员财产申报的程序，特别是有关机关向社会公开的时间和方式，要作出切实的规定。严格实行金融实名制和不动产实名制，防止化名隐匿财产。规定严格的监督办法。凡是申报人拒不申报或申报不实的，给以政纪、党纪处分，触犯法律的要追究法律责任。有关机关不依法向社会公布的,也要对机关负责人加以处分或追究法律责任。

(四)科学准确定位，以改革的精神稳妥、有序地推进财产公开制度与监督机制建设工作

公职人员财产公开制度与监督机制建设对反腐倡廉、建立廉洁政治具有决定性意义，同时也涉及公职人员的切身利益，牵扯面很广。它不仅是一个经济问题，更重要的是一个政治问题，要坚定不移地加以推进，同时也要确保稳妥有序地进行。各级各部门要根据自身实际先行先试，坚持从试点工作做起，在不断探索中积累经验、破解矛盾，然后再逐步扩大实践面。一要从财产申报工作做起。认真研究和确定申报的主体范围、申报的具体内容以及申报的具体形式，同时明确划分各职能部门的具体责任和工作范围，制定具体的工作方案和实施意见，分步、有序、稳步地开展工作。二要稳步推进公开工作。在做好申报工作的基础上，科学规划和推进公开工作，可先在单位或区域内尝试公开，逐步利用报纸、电视台、网络等新闻媒体进行公开；按照中央要求从新提拔和拟任的公职人员抓起，在新提拔和拟任的公职人员任用前，进行个人财产的主动申报和组织的核查公开。需要注意的是，在任何公开状态下，都要密切关注社会反映，关注舆情导向，防止网络等新兴媒体就某些人和事过度炒作。三要适度缩小公开范围。对一些重要岗位，特别是党政部门处于主要领导岗位上的公职人员和拟提拔任用的公职人员，其财产申报必须在一定范围内公开。这样不仅可以动员社会力量对重要公职人员的公权力进行监督，还可以对其他公职人员产生重要的震慑作用。四要充分发挥纪检、组织人事部门的联动监管作用。及时对公职人员申报的财产跟踪核实，及时关注公职人员财产变化情况。同时，要敢于依据党纪和法律法规，对抗拒不报、谎报瞒报的行为作出严肃处理，对来源不明、数额巨大、与收入有明显差距的财产开展调查，对当事人作出严厉惩处。

[1]刘明波.中外财产申报制度述要：写在我国家庭财产申报制度实施之际[M].北京：中国方正出版社，2001.

[2]王明高,胡祥勇.中国家庭财产申报制的建立与健全[J].湖南社会科学，2004(1).

[3]王士伟,王鸿鳞.关于实行领导干部家庭财产报告制度和公务员依法申报个人财产的理论思考[J].理论导刊，2002(4).

[4]唐娟,黄卫平.论政府公职人员隐私权的有限性[J].中国行政管理，2004(4).

[5]朱佩明.执政视野下政府公职人员财产申报制度的障碍与突破[J].岭南学刊，2009(5).

[6]汪玉凯.深化改革要敢于触动既得利益:建立公职人员财产申报制度的几点思考[J].中共中央党校学报，2009(2).

[7]高一飞.公职人员财产申报急需立法[N].南方周末，2008-06-19(E31).

(责任编辑 刘成贺)

Study on the Property Opening System of the Public Officials and the Construction of Supervision Mechanism

WANG Hong-yuan

(Literature and Information Center, Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China)

The Decision of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China makes it clear that it is necessary to strengthen the innovation and system guarantee of the anti-corruption system and expand the pilot project of publicizing the related matters of public officials. We should base on the reality of China, construct the unique property public system and the supervision mechanism orderly and steadily with the reform spirit in China. It is necessary to stick to the legal road and strengthen the prevention degree of public officials corruption through public participation, political decision-making and gradual construction etc. to promote the anti-corruption work and establish a clean and efficient government in China.

corruption prevention; public officials; property disclosure; supervision mechanism

2016-09-26

河南省社会科学规划项目“公职人员财产公开与监督机制建设研究”(2014BZZ014)

王宏源(1975—)，男，河南唐河人，河南省社会科学院文献信息中心副主任、副研究员，主要研究方向为党建、公共管理学。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.06.005

D922.11

A

1008-3715(2016)06-0028-05