浅析环境群体性事件中的政治传播困境
——以广东茂名PX事件为例

田丽，蓝恭彦

（中共中央党校马克思主义理论教研部，北京100091；山东行政学院教务处，济南250014）

摘要：环境群体性事件的频繁发生与政府和公众信息沟通不畅有关，即政治传播困境是事件发生的重要原因。基于结构功能主义的视角分析，政治传播的功能困境源于其价值取向出现了偏差，以及结构自身的困境。从茂名PX事件发生、演变的过程来看，地方政府作为政治传播的主体在价值错位导致立场异化的同时，对整个传播过程的正向控制由于受众和媒介的反控制在持续弱化。

关键词：环境群体性事件；政治传播；结构困境；功能困境

广东茂名PX事件是国内最近发生的一起环境群体性事件，也是在之前发生多起类似事件且举国公关PX项目（PX项目，指的是二甲苯化工项目，PX是para-xylene的缩写，中文学名“对二甲苯”，是一种液态存在、无色透明、气味芬芳的芳烃类化合物，用于生产塑料、聚酯纤维和薄膜）之后又一则政府与公众沟通失败的案例，沟通失败的原因很多，本文拟从政治传播的角度分析这起事件。

一、事件概述

随着我国工业化步伐的加快，因环境污染引发的群体性事件不断增多，形势十分严峻。在2013年全国人大专题讲座上，中国环境科学学会副理事长杨朝飞称：自1996年以来，环境群体性事件一直保持年均29%的增速，而真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%［1］。2014年3月30日发生的广东茂名PX事件就是一起典型的环境群体性事件：由PX项目建设可能导致的环境问题，引发当地群众的质疑、不满、聚集甚至打砸等行为；属于项目尚未开工建设、公众基于预期利益受损而聚集抗议的环境群体性事件类型；事件结果与之前的PX事件高度类似——又陷入“一闹就停”、“一闹就缓”的魔咒，当地政府宣布“项目在社会没有达成充分共识前决不启动”。因此，地方经济很可能失去了产生较好效益的项目、政府相关部门的公信力遭遇挑战、公众的抗争也未得到更优的环保效果，典型的“三输”结局。而且，引起高度警惕的是，此次茂名PX事件与之前发生在厦门、昆明、大连、宁波等地的PX事件不同的是，茂名第一次出现了较大规模的官民冲突，并出现了打砸抢烧等严重暴力违法行为。

茂名PX事件为什么发生？事件过程中冲突为什么升级？政府与公众未能有效沟通是一个重要原因，政府和公众的沟通问题即是政治传播研究的主要范畴。因此，本文侧重分析此次事件发生、演变过程中的政治传播困境。

二、政治传播的功能困境

政治传播具有传播政治信息的基本功能（所谓功能，一般是指具有特定结构的事物或系统，在其内部和外部的联系和关系中所表现出来的特性、能力和作用）。传播媒介通过对各种信息的传播而使受众对相关问题有所知晓，进而影响其政治认知、政治态度与政治行为。根据这一功能的直接目的，又衍生出两个功能——发展功能和控制功能。本文着重从这两个功能分析此次事件。

第一，发展功能，以促进科学决策的制定和实施。政治传播是国家制定政策和实施政策的重要前提，因为只有在充分的信息交流与沟通基础之上，才能制定出科学的决策，才能保证决策的实施。信息交流和沟通的过程包括——对社情民意的收集、对相关问题的公开讨论、专家意见的咨询、民众的广泛参与等等。通过媒体的作用，党和政府汇集民意、凝聚共识，进而增强决策的民主性和科学性。

广东茂名市政府在决定上马PX项目之前也对该项目进行了宣传和预热，但是自导自演的宣传车轮战从结果看并没有起到汇集民意、凝聚共识的作用，也就是说当地政府没有为这项关系群众切身利益的公共政策进行充分而广泛的信息交流与沟通，相反却成为激起此次群体性事件发生的导火索。

自2014年2月初，意识到PX项目可能引发公众反对的茂名市政府，提前进行了经验学习、媒体宣传、网友交流三位一体的工作部署。从3月中下旬起，《茂名日报》发表多篇与PX项目相关的科普文章，茂名市电视台播出以“PX无害”为主线的专题学习会。媒体大张旗鼓的宣传，的确让许多市民知晓了PX项目。但是，这些文章的科普效果却并未达到宣传部门的预期，与此相反，民众由这些文章得到一条明白无误的信息——“茂名PX项目即将上马”。而茂名当地石化系统、教育系统等被要求签署支持PX项目的承诺书，更激起了民众的误解和不安，使民众更不相信政府的宣传材料，加剧了信息扭曲的程度。

公众的不安在当地网络舆论上立即反映出来，当地论坛及贴吧开始大量出现有关PX项目的帖子，内容涉及询问茂名是否要开建PX项目、厦门等地抗议PX项目的活动等。当地政府对于这种怀疑和不安的声音采取的应对措施是，要求当地网站负责人“严控PX有害言论”，市委宣传部门等加强网络舆情监控，“对发表过激言论的网民进行身份核查，进行教育和训诫”［2］。另一方面，茂名官方召集当地活跃且有影响力的网友，在3 月27日晚召开PX推广会。但是，与会官员只想解读完PX项目的材料就离场，在网友要求下回答的问题也不能令人满意，随后有网友与工作人员发生了争吵，推广会不欢而散。会后，参会网友互相交换了电话、加了微信，成为引发后来抗议活动一个重要组织力量。茂名官方失去了一次很好的与民众进行沟通的机会。

特别值得一提的是，知名化工专家金涌院士建议政府和企业“与群众交朋友”，邀请群众参观生产车间，这一建议未被采纳。

从事件发生前政府与公众互动的过程来看，当地政府单向的灌输式传播只想把正确的信息一股脑塞给公众，对潜在的矛盾和风险估计不足；而迫于形势与公众的沟通也是走过场，他们并不想了解公众的需求，更不想听到不同意见。没有不同意见之间的讨论和交锋，一项决策的共识必然不会达成，没有共识基础的决策即使正确也会受到质疑。

第二，控制功能，以引导舆论、约束社会成员的行为、稳定社会秩序。所谓社会控制，就是社会统治力量利用政治的、社会的或文化的工具，对社会公众、组织进行一定的约束，造成一定的社会秩序［3］。政治传播的社会控制功能即运用舆论、教育等非强制手段所实行的社会约束。一旦发生突发事件，在公众出于严重的信息不对称状态、陷入紧张恐慌之时，政治传播的控制功能的有效发挥有利于让民众了解事态的发展，安定民心，稳定局势。

在茂名群众抗议PX项目的行为发生后，当晚零点多，茂名官方迅速通过《茂名日报》发表《告全体市民书》，警戒市民游行示威属于非法行为，呼吁市民理性应对，并对PX项目的前途作了模糊回应。茂名新闻网同步以图文形式发稿《广东茂名部分市民游行反对芳烃项目政府回应》，选登了市民游行示威现场图以及政府针对此事的公示，该文得到国内主流媒体的转载，但是没有进行深入报道。事发当晚，茂名市政府为抑制网络相关舆情扩散，也迅速采取行动，先是政务微博集体失声，之后大量有关抗议活动的社交媒体帖子遭到删除和屏蔽，在新浪微博上搜索“茂名”或“茂名PX”字样，都会得到相关字条已遭审查的标准通知［4］。但是，从效果来看，政府对舆论的控制不仅没有澄清事实、平息公众的质疑，反而因为删贴、封锁消息等打压舆论的行为降低了政府的公信力，加剧了人们的恐慌，助长了谣言的产生和泛滥。

与此同时，相对于国内媒体的“集体谨慎”，港媒及境外媒体如《苹果日报》、多维新闻网等直接以微博内容作为信息源，未经现场核实就报道“广东茂名爆发万人反PX游行示威”，并附有大量现场图片。Twitter平台上，民运人士也借机发挥，将抗议事件上纲上线至“人权”、“民主”高度并称之为“群体的胜利”。而且，微博、港媒以及境外媒体的关注焦点在警民冲突，现场视频以及血腥图片的流传让公众觉得“没那么简单”；BBC中文网等境外媒体纷纷将其定性为“暴力冲突”，称大量武警出动，使用催泪弹并持械打伤示威群众；甚至有传言表示近10人死亡，百人受伤［5］。这些信息与官方传播的信息之间出现了矛盾，不仅为谣言提供了“良好”的生存环境，也促使舆论讨论量急速攀升。但是，此时的国内主流媒体的报道虽然出现小幅增长，却以评论性文章见多，关注点仍放在PX项目上，如环球时报的《PX项目溃退中呼唤坚守点的出现》，人民日报官方微博的《PX焦虑》。同时，茂名当地媒体也继续为PX正名。因此，在没有“对手”的情况下，各种网络谣言在微博、境外媒体持续发酵。直到4月3日，人民日报发文《茂名坦克进城、15死300伤为谣言》进行辟谣。随后，南方网、茂名晚报等广东当地媒体也对“广州巴士停运阻上访”、“全城断网”以及诸多血腥图片进行辟谣。3日晚，茂名市政府就PX事件召开新闻发布会，至此，官方就事件细节作了详细答疑，例如“事件中44人被查处，18人遭刑拘”、“事件中无人员死亡，15名伤者留院治疗，4人是警察”、“官方就误伤群众表示歉意”。4日后，茂名PX事件的舆情整体回落，对事件的反思性、分析性新闻报道不断涌现。而在民间、网络，关于PX项目的建与不建、支持与反对的声音，仍在官民之间博弈。

事件发生过程中，茂名当地政府和媒体虽然发布信息及时迅速，但是打压舆论的行为反而引起民间舆论的反弹，从客观上助长了谣言的传播。微博和论坛上的负面信息量最为明显，也是谣言产生的源头，港媒和境外媒体未经核实直接报道微博的内容，是传播谣言的重要推手。而当地政府和国内主流媒体一开始做出的反应却没有对准谣言的关注点，仍在自说自话的公关PX项目，导致事件中关于警民冲突的死伤谣言持续泛滥，最后是中央媒体强力辟谣、地方政府召开新闻发布会解答全部疑问才开始扭转舆论导向。从政府到媒体，在跟民间、网络、外媒传播谣言的“赛跑”过程中，反应速度之慢、质量之差引人深思，没有发挥出政治传播在突发事件发生之时迅速引导舆论、稳定局势的控制功能。

三、政治传播的结构困境

从结构功能主义的角度来看，政治传播的功能没有得到很好的发挥，根源于现有政治传播的结构（所谓结构，主要是指事物系统内诸组成要素之间所具有的一种相对稳定的相互联系和相互作用方式）出现了问题。政治传播可以定义为：一定的政治传播主体运用意义符号，通过媒介向社会成员传播政治信息的行为过程［6］。在政治信息的传播过程中有三个主要因素——政府、媒体和公众，三要素之间的有机联系与作用，形成了政治传播的结构。政治传播的结构与功能有机统一，构成整个政治传播的系统。政治传播系统具有开放性，与周围环境之间也有相互联系和作用。如图示：

政治传播结构的困境又与整个政治传播系统的价值取向有直接关系，而价值取向的错误直接导致了结构中要素自身的异化和要素之间关系的异化。下面分析在广东茂名PX事件中，政治传播的两个功能失效的结构原因：

第一，政治传播的发展功能失效的原因。政治传播的发展功能失效，源于其价值取向错误导致的传播主体——政府的角色和立场发生异化。政治传播的价值解决的是为什么这么做、这么做是为了谁的问题。中国语境下的政治传播由党和政府领导，党和政府是为人民利益服务的。因此，人民性的价值取向决定了政府作为政治传播主体的立场和角色：为PX项目的决策搭建公众讨论的平台，在公众的不同声音中寻找“最大公约数”，即进行不同利益诉求的整合，寻找均衡点即决策的共识，制定最优的决策方案，以实现公共利益的最大化。但是，在茂名PX事件中，茂名市政府与茂名石化公司以合资方式共同建设PX项目，双方组成利益共同体，政府俨然成为石化企业的代言人，想方设法推动PX项目的顺利落地。PX属于低毒化学品，PX项目对经济发展和人民生活本是有利的，但政府价值的错位没有把好事办好，反而把好事办糟、办坏了。

政府作为政治传播的主体，它的立场和角色的异化，直接影响到传播过程中政府与公众的关系——政府和公众由于利益不同、立场对立，相互失去了信任。因此，政府传播给公众的信息，公众自然不接受、不信任，进而不支持甚至反对政府的决策，在有其他信息源的情况下宁愿选择接受与政府传播的信息相左的内容；政府同时也不相信公众具有理性，对公众反馈的信息，采取不重视甚至视而不见的态度。

官方媒体在政府与公众之间承担信息沟通的中介和桥梁的重要职能。但是，作为政治传播主体的政府在公众中失去权威和信任，也影响到公众对官方媒体传播内容的信任。政府的立场和角色的异化，也使政府与媒体的关系成为单向的依附，媒体成为政府的传声筒，失去了把公众信息反馈给政府、揭露已经存在的矛盾、预警可能存在的风险的作用，更没有起到对政府进行舆论监督、规范政府行为的作用。

第二，政治传播的控制功能失效的原因。政治传播的控制功能失效，源于政治传播系统自身的问题。政治传播系统是一个目标导向、强调信息控制的系统，但在现实社会中，信息流动具有不确定性，其他系统要素的反控制要求与系统的控制要求产生冲突，在社会转型期或突发公共事件发生时，这种冲突会以放大的形式表现出来。

首先，政治传播的受众对政治传播系统的反控制，主要表现在其信息选择的主体差异上。公众是政治传播的目标，是政治信息的读者、听众和观众。但这并不意味着在信息接收过程中人们被洗脑，成为不会思考的“稻草人”。政治传播的受众受到主体性因素的制约，如心理构成、价值观念、政治信仰、利益关系、政治需求等，对于政治信息的接受是有选择性的。我国正处于社会转型期，这种选择性由于社会矛盾错综复杂、公众的利益分化较大而体现得尤为明显。而且，由于大众传媒的发达，信息源的增多，公众可选择的范围大大扩展了，同时公众接受信息的能力和信息选择的自主性也大大增强了。

在茂名PX事件中，公众对石化产业链和相关知识了解的程度不同，对政府发布的信息的接收和信任度也会有差异。有很多市民对于政府和官方媒体发布和传播的信息不接受、不信任，相反却对网络媒体和港媒、外媒体的传播内容甚至谣言趋之若鹜。但也有熟悉石化产业链的市民支持PX项目落地，这类人对人们的抗议表示遗憾，“他们太不了解PX项目”。抗议活动中城市基础设施被破坏，有市民意识到过激行为的危害，“看着自己生活的城市变成了这样，非常痛心”［7］。还有石油专业毕业的市民希望看到项目选址等公示信息，体现了表达合理诉求的愿望和能力，但遗憾的是，当地政府没有公开相应的信息，酝酿多年的项目只是处于科普阶段，环评尚未正式启动。综合来看政治传播受众的反控制要求，有的对政府发布的信息不接受、不信任，有的选择相信网络舆论或境外媒体的负面信息甚至谣言，还有的不满足于政府发布的信息，希望与政府对话，了解更多。但是，现行的政治传播系统对于受众的反控制要求反应迟钝，系统的自我调适功能较弱。

其次，政治传播媒介对政治系统的反控制，主要表现在媒介的多元价值取向上。中央媒体与政治传播系统的价值取向一致，以国家和人民的利益为取向，对政府起到舆论监督的作用，它们的报道重点主要放在PX项目的透明度上，并从群众参与权、政府公信力角度提出建议；地方媒体与地方政府的立场保持一致，独立性和权威性较弱；商业媒体更加追求传播的商业效果，报道的新闻往往迎合民众的兴趣偏好；网络等新媒体由于其开放性，价值多元的特征更加明显，它对政治传播系统的反控制最为明显。

在茂名PX事件发生当天3月30日至4月2日这一时段，从信息数量上看，与“茂名PX事件”相关的舆情信息共29685条，新闻217条，微博29125条，博客144条，论坛199条［8］。可见，微博舆情量较为突出，相较于其他平台，拉开较大差距。从舆情走势来看，新闻和微博在事件爆发后呈现直线式暴涨趋势，论坛和博客作为群体性事件传播的主舆论场，非常活跃。官方删贴及封锁消息，只是在事发当晚导致舆情几乎为零，但仍有相关信息遭披露。随着官方《告全体市民书》的刊发，舆论质疑声层出不穷，官方回应却模糊不清。微博和论坛两个平台的负面信息量尤为明显，视频照片等“有图有真相”很容易调动起公众情绪，也成为谣言产生和传播的主场所。境外媒体不经核实就转发微博内容，对谣言的泛滥推波助澜。中央媒体却没有在第一时间对谣言做出反应，而是在谣言泛滥多日后才强力辟谣。紧随其后的是地方政府和地方媒体的辟谣。网络等新媒体传播的谣言对政治传播系统的正向控制造成极大威胁。

当然，网络等新媒体也有理性声音的表达。从中国舆情信息网的分析来看，四成多的网民认为PX项目安全性尚存争议，政府没有及时做好沟通工作，了解民众诉求，保障公民权益；两成多的网友不满政府强迫公民签署承诺书、强行镇压游行及删贴封锁消息的举动。也就是说，超过一半的网友很有理性，只是反对政府单方面的灌输式宣传和强制同意、强行清场的行为，如果政治传播系统能对这些要求及时做出反应，开放或增加利益表达的渠道和进行充分的信息公开，群体性事件很可能不会发生，谣言也不会产生并泛滥。

可见，政治传播的主体——政府，对整个传播系统的控制和多元化价值取向的网络等新媒体的反控制产生了冲突，如何处理这种冲突成为政府面临的重要课题。

结语：

从广东茂名PX事件来看，环境群体性事件中的政治传播困境实质就是政府与公众的信息沟通出现了问题，而问题的解决不仅依赖于对政治传播系统的调整，也依赖于我国政治环境和社会环境的改善，毕竟环境因素也是影响政治传播效果的重要变量，在此限于篇幅不做论述。

参考文献：

［1］杨朝飞.环境污染损害谁买单［J］.中国改革，2010（9）.

［2］周清树.茂名PX事件前31天还原：政府宣传存瑕疵激化矛盾［N］.新京报，2014-4-5.

［3］周建国.社会转型期的政治传播功能［J］.江海学刊1997（1）.

［4］舆情分析：广东茂名市民游行反对PX项目［DB/OL］.中国网-中国舆情信息网，http：//yuqing.china.com.cn/2014-04/03/content_6793261.htm，2014-4-3

［5］从广东茂名抗议事件看PX项目的舆情引导［DB/OL］.法制网-舆情监测中心，http：//www.legaldaily.com.cn/The_analysis_of_public_opinion/content/2014 -05/07/content_5500202.htm?node=41190，2014-05-07

［6］邵培仁.政治传播学［M］.南京：江苏人民出版社，，1991：25

［7］周清树.茂名PX事件前31天还原：政府宣传存瑕疵激化矛盾［N］.新京报，2014-4-5.

［8］舆情分析：广东茂名市民游行反对PX项目［DB/OL］.中国网-中国舆情信息网，http：//yuqing.china.com.cn/2014-04/03/content_6793261.htm，2014-4-3

编辑：崔维

收稿日期：2014-09-11

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.002

文章编号：2095-7238（2015）02-0009-05

文献标识码：A

中图分类号：D63