苏亚君

内容摘要：职务犯罪的查办工作是一个任重而道远的艰巨任务，需要更多的心血灌注和力量聚集。修改后《刑事诉讼法》实施后，探索检察机关与纪检监察机关联合办案机制新模式，提高查办职务犯罪法治化水平是刑事法治建设的关键一环。

关键词：职务犯罪 联合办案机制 检察联络员 纪检监察机关

我国在打击职务犯罪方面已形成以纪检监察机关抓源头，从党纪方面遏制职务犯罪发生势态；检察机关抓惩治，警示教育职务犯罪高发群体；社会舆论抓导向，全民抵制职务犯罪的集党政纪处罚、法律制裁、舆论监督为一体的健全体系。在查办职务犯罪力量日益壮大的今天，检察机关如何提升查办职务犯罪法治化水平非常值得探讨。

一、检察机关与纪检监察机关传统联合办案机制

目前，纪检监察机关办理党员干部违法违纪案件主要采取两种模式，即独立调查模式和联合调查模式。独立调查模式顾名思义就是指由纪检监察机关独立组成调查组，对党员干部违法违纪案件进行办理；联合调查模式即是指以纪检监察机关为主导，会同检察机关、公安机关等组成调查组对违法违纪案件进行查处的模式。如果查出被调查人涉嫌职务犯罪，则通常在调查后移送检察机关立案侦查。下面笔者主要分析阐述联合调查模式中纪检机关与检察院联合办案机制。

按照1988年最高人民检察院与监察部联合下发的《关于检察机关和监察机关在查处案件工作中合作配合的暂行规定》、1988年11月21日颁布的《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》和1989年中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发的《关于纪律检查机关与法院、检察院、公安机关在查处案件过程中互相提供有关案件资料的通知》的有关规定，纪检监察机关与检察机关在联合调查模式下建立了联合办案机制。该机制“以取证主体合法性”理论为基础，即收集、获取证据主体限于司法人员，其他机关或个人均不具备取证主体资格，其所获证据不具有证据能力，不得直接作为证据在刑事诉讼中使用[1]。因此，对于涉嫌职务犯罪的违纪违规案件，必须由检察机关工作人员启动刑事诉讼程序调取相关证据，这表明联合办案机制主要包括如下内容：

（一）案件移送机制

案件移送机制即纪检检察机关在查处违纪违法案件时发现该案件可能构成职务犯罪的，向检察院移送并启动司法程序的制度。案件移送可分为三个阶段：第一阶段是初步核实移送，主要是了解所反映的主要问题，为是否继续调查提供依据。如发现被调查行为可能构成犯罪的，则移送检察机关决定是否进行侦查；如不成案则需退回纪检监察机关处理。第二阶段是移送。该阶段是在违纪违规立案后，调查相关违纪违规事实，获取证据，为行政处罚提供依据。在该阶段发现被调查行为涉嫌职务犯罪则应将先期调查材料一并移送。第三阶段是终了移送，指在违纪违规行为调查终了并给予被调查人相应处罚后，将可能涉嫌职务犯罪的相关材料移送至检察机关。案件移送后，检察机关要及时向纪检监察机关通报是否立案等情况，对被查对象需予以行政处罚的仍可作出处罚。

（二）联席会议制度

近些年，不少地方的检察机关与纪检监察机关都建有执纪执法联席会议工作机制。例如，2012年平凉市纪委与平凉市人民检察院以平纪发〔2012〕51号通知印发了《平凉市检察机关与纪检监察机关协作配合查办职务犯罪案件的暂行规定》，主要规定了建立联席会议制度、联合办案等内容。而根据《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》要求，联席会议制度应包括以下三方面内容：一是工作经验交流、办案情况通报；二是研究相关政策、法律；三是研究重大案件查处。这一机制有效地将两机关联系起来，对于阶段性地查处职务犯罪具有重要作用。

（三）介入支持工作机制

《中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院关于党的纪律检查委员会与国家检察机关建立联系制度的通知》规定，“纪检机关和检察机关在查处案件中要互相配合、相互支持，对经济犯罪与党纪政纪问题交织在一起的大案要案，检察机关可以提前介入，协调办案”。据此，检察机关可以提前介入纪检监察机关办案。但由于在介入案件时，该案尚未进入司法程序，因此检察人员在整个案件调查过程中处于协调、辅助地位。

二、联合办案机制面临的挑战

（一）调查取证方面的挑战

《刑事诉讼法》第52条第2款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集到的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以直接作为证据使用。这一规定为纪检监察机关查办和惩治职务犯罪提高了便利，打破了“取证主体合法性理论”，扩大了职务犯罪的取证主体，节约了司法资源，但同时对纪检监察机关调查涉嫌职务犯罪案件证据的活动提出了更高要求。如由于纪检监察机关调查案件没有进入司法程序，因此无法提取一些重要物证，否则律师在庭审中可能对取证程序的正当性提出质疑；再如，在调查制作言词证据时，缺少权利义务告知、保障当事人申请回避等程序，导致言词证据出现瑕疵。

（二）办案方式面临的挑战

检察机关与纪检监察机关联合调查违纪违规案件时的办案方式主要是“双规”、“双指”。“双规”是指要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，一般用于党员；“双指”即指由纪检监察机关行使组织措施，指定时间、指定地点交待问题，一般用于非党员。这种办案方式有利于就被调查人设置“环境真空”，促使其反省自身问题，如实尽快地交待所涉违纪违规问题，但是也极容易出现变相羁押被调查人的现象，使被调查人基本合法权利受到威胁。这与《刑事诉讼法》倡导的尊重与保障人权理念背道而驰，所取得的证据在庭审中极有可能因为证据取得不合法而被排除。如何在修改后《刑事诉讼法》背景下正确适用“双规”、“双指”是一大挑战。

不难看出，纪检监察机关与检察机关传统的联合办案机制已然不能适应《刑事诉讼法》的要求，有必要对两机关联合办案机制予以重构，从而提升查办职务犯罪的法治化水平。

三、检察机关与纪检监察机关联合办案机制的优化

《刑事诉讼法》的最大亮点就是明确了人权保障理念。刑事诉讼法是一部查办案件的程序法，更是一部保障人权的“小宪法”。《刑事诉讼法》第52条的规定将纪检监察工作与刑事诉讼活动紧紧地联系到了一起，使我国纪检监察工作得到了基本法层面的有力保障，对践行“反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣”的要求有着重要的现实意义。实现纪检监察机关与刑事诉讼活动的无缝对接，就要求纪检监察机关在树立人权保障理念的同时，建立与检察机关协作办案长效机制。检察机关作为查办职务犯罪的主要力量也应及时与纪检监察机关达成协作机制，使检察机关在这一合作领域的查办职务犯罪法治化水平快速提高，从而推动检察工作不断发展。笔者认为，应从以下三个方面优化联合办案机制，以适应刑事诉讼法实施的要求。

（一）设立驻纪检监察机关联络员制度

长久以来，检察机关与纪检监察机关联席会议机制是两机关进行联合调查办案的主要合作方式，但其本身具有阶段性和特定性，而查办案件是一个长期性工作，联席会议机制已不能满足实施《刑事诉讼法》的需要。笔者认为，两机关应通过协商由检察机关派检察员作为联络员常驻纪检监察机关，形成长效联络机制。检察联络员不单单只是增强双方在案件查办过程中的联系，还应具有以下几个重要职能。第一，参与纪检监察机关对查办案件的初步核实工作，其主要任务是核实查办案件是否有构成职务犯罪的可能性。如构成职务犯罪则将该案件移送至检察机关；如需继续由纪检监察机关调查，检察联络员应提出立案建议并及时向检察机关汇报，启动立案程序，同时协助纪检监察机关调查取证。这样可以有效避免一些构成职务犯罪的案件因为非法律原因而未受到追诉的情形。第二，在启动立案程序由纪检监察机关继续调查取证的过程中，协助纪检监察机关取证，使其符合《刑事诉讼法》对证据的要求，如对物证的搜查调取，可由检察联络员汇报至检察机关后，开据搜查证等相关法律文书，配合纪检监察机关行动。第三，立案后根据案件情况采取相应的强制措施，协助纪检监察机关调查。对立案后由纪检监察机关继续调查的案件，检察联络员及时采取相应的强制措施，震慑被调查人以突破其心理防线，同时也可避免因“双规”、“双指”引起超期羁押现象。如《刑事诉讼法》第73条授权检察机关在经上一级检察机关批准后，可对重大疑难复杂贿赂犯罪嫌疑人指定监视居住。第四，在立案后由纪检监察机关调查的案件中，检察联络员全程参与案件调查，可根据侦查职务犯罪的要求和特点对调查方向、方式等提出相应意见建议。提出意见建议的方式有两种，一种是检察联络员可通过直接书面的形式向其所驻纪检监察机关提出；另一种是向其所属检察机关反映后，由该检察机关向上级检察机关汇报，由上级检察机关同本院驻同级纪检监察机关联络员进行协调、沟通，从而指导下级纪检监察机关调查。

（二）检察机关刑事处罚与纪检监察机关行政处罚 “双罚制”的完善

在《刑事诉讼法》修改实施前，我国就已经建立了对职务犯罪被调查人的“双罚制”，即由纪检监察机关对涉嫌职务犯罪的调查人进行行政处罚，同时由司法机关通过法律程序对涉嫌职务犯罪调查人进行法律制裁。但在新《刑事诉讼法》实施后，特别是立案后纪检监察机关调查，检察机关全程参与并提起公诉的案件如何处罚，是否可以以行政处罚折抵刑事处罚等问题都值得研究。笔者认为，两者不能折抵。我国刑法规定的刑罚主要涉及剥夺人的财产、自由、生命及政治权利，而纪检监察机关的行政处罚主要有《中国共产党纪律处分条例》及《公务员法》规定的警告、严重警告、撤销党内职务、留党查看、开除党籍及警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。这两种处罚方式、内容、性质截然不同。普通公民受到的行政处罚大多不限制人身自由或财产，完全可以由刑事处罚折抵；而对于职务犯罪人来说，虽然其行为都危害我们党纪国法所保护的职务行为的廉洁性，但由于处罚内容性质不同，我们应继续执行“双罚制”，这也是对我国职务犯罪“双罚制”的完善。

（三）建立纪检监察机关全程参与诉讼制度

根据《刑事诉讼法》第57条的规定，现有证据材料不能证明证据收集合法性的，人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况；人民法院可以通知有关人员或者其他人员出庭说明情况。在立案后由纪检监察机关调查提供证据的职务犯罪案件中，如果出现符合上述规定的情形，纪检监察机关人员就是出庭说明问题情况的“其他人员”。纪检监察机关要一改以往将案件移送检察机关立案侦查、审查起诉后不再管的做法，尤其是在联合办案机制下，建立纪检监察机关参与诉讼制度，将联合办案机制向纵深扩展，囊括审查、起诉及庭审环节是大势所趋。当然这里要注意的是，纪检监察机关要控制参与程度，在审查起诉过程中应以公诉人审查为主，对可能出现的证据合法性疑问，要通过检察联络员及时衔接反馈，从而进一步补充证据材料，既保证证据合法，又确保检察权的独立行使。如出现《刑事诉讼法》第五十七条规定的情况，纪检监察机关应派员出庭说明情况。

职务犯罪查办工作是一个任重道远的艰巨任务，需要更多心血灌注和力量聚集。《刑事诉讼法为检察机关与纪检监察机关建立新的办案机制提供了法律支持，也强化了我国查办职务犯罪活动的力量，同时也对联合办案机制提出了更高要求。特别是对于具有丰富查办职务犯罪经验和较高法律素养的检察机关来说，如何通过与纪检监察机关的合作提高查办职务犯罪法治化水平，实现纪检监察工作与刑事诉讼程序“双丰收”是非常值得深入思考的重大课题。

注释：

[1]万毅：《取证主体合法理论批判》，载《江苏行政学院学报》2010年第5期。