王鸿任

听取和审议“一府两院”的工作报告是各级人大常委会开展工作监督的重要方式之一。审议之后根据审议意见整改到位，是审议报告、跟踪监督的终极目的。然而审议之后、整改之前，有一个形成审议意见书的程序，这个环节包括审议意见书本身，常为人们所忽视，以致审议意见和审议意见书形成“两张皮”，即审议意见书不能客观反映审议意见的真实状况，以致审议意见不能转化成预期的审议效果，使委员们的审议劳动付诸东流。这种现象，亟待扭转。

首先，要弄清审议意见和审议意见书形成“两张皮”的原因。长期以来，许多地方出现审议意见和审议意见书“两张皮”现象，主要因为审议意见书初稿多是在审议之前草拟的，虽然白纸黑字写着“审议一致认为”云云，其实是未听审议“想当然”的一些内容。这样的审议意见书几乎是审议报告的翻版，仅在会议就要结束的时候提请常委会表决通过一下而已。理由是怕在会议期间拟草时间来不及，等会后再拟草又不能为了通过这个意见书再开一次常委会会议。加上没多少人重视这样的“一纸文书”，走个过场了事，没谁为这“两张皮”去较真，也便见怪不怪了。

其次，要弄清审议意见和审议意见书形成“两张皮”的通病。审议意见和审议意见书“两张皮”的通病，也可以说是“两张皮”的致命缺陷，就在于缺失审议意见中“个性化”的内容。譬如审议中常有委员发表与多数委员意见有别的意见，甚至是在形成决议时必须“服从多数”的意见，而这样的意见却又常常是见解独到、颇有价值，只是暂时未能被多数人接纳的正确意见。审议意见书缺失了这样的“实况”，剩下的多是些洋洋洒洒的套话，其中最为关键的“整改意见”，也多是“继续加强”“进一步做好”之类的“希望之言”，这样的审议意见书基本上失去了监督的刚性。

第三，要弄清审议意见和审议意见书“两张皮”的危害。监督法规定，人大常委会的审议意见，交由“一府两院”研究处理，并向人大常委会书面报告研究处理情况，人大常委会认为必要时组织跟踪检查。由此可见，审议意见书既是“一府两院”进行整改工作的依据，又是人大常委会进行针对性监督的抓手。而审议意见和审议意见书形成“两张皮”之后，整改和监督都陷入了无所适从的境地。这种“大而化之”的审议意见书除了“水分”就是“弹性”，长此以往，权力机关的审议监督工作就失去了实效性、权威性，看是一份例行公事的审议意见书，敷衍塞责其患无穷。

第四，要采取针对性较强的措施解决审议意见和审议意见书“两张皮”的问题。审议意见和审议意见书“两张皮”，既折射了工作机构的懒政作风，也反映了领导层面的官僚主义。要从“严以用权”“谋事要实”的高度，提高认识、改进作风。要把形成审议意见书作为一个十分重要的工作程序和工作任务来完成，采取审议之前充分准备，审议之中记录综合，审议之后精心完善办法，规范操作，形成制度。审议之前草拟初稿的做法也是必要的，毕竟有些程序化的文书内容需要超前草拟，但这绝不是“一锤定音”的版本，初稿必须姓“初”；审议之中，负责撰写意见书的同志必须全程认真听取审议意见，并如实记录、精准综合，在会议主持人的组织协调下，整理出意见书草案稿。为确保草案稿质量，不少地方先将意见书初稿发给每位参会人员一份，征求修改意见，综合吸纳后，提请常委会表决原则通过。而设置这一“原则通过”程序的目的，就在于为会后继续修改完善再提交主任会议最终审定提供宽松的合法空间。实践证明，分会前、会中、会后三步走的办法形成审议意见书，是解决与审议意见“两张皮”现象的有效路径。

（作者单位：安徽省砀山县人大常委会）