■ 何振苓 何 磊 副教授（、延安职业技术学院 、中国延安干部学院 陕西延安 7006）

国企改革的矛盾根源在于国企从计划经济向市场经济转变中产生的矛盾，矛盾的核心在于国家与企业在临界点度的把握，即国企究竟是政府的组成部分，亦或是多大程度上走向市场。这个问题一直困扰和纠缠着中国的市场化道路，然而始终也没得到清晰而有力的政策回应，以至于许多关心国企改革的思考往往忽视了这个根本性的问题。十八届三中全会吹响了新一轮国企改革的号角，那么新一轮的国企改革的政策目标是什么呢？考虑到政府对中国改革和发展的显著性影响，政府这只“闲不住的手”究竟会扮演何种角色呢？

国企改革与中国的市场化道路

中国的国企组建不是市场经济发展的内在要求，而是根据计划经济的需要通过大规模的强制手段实现的。同西方国有企业产生方式不同，新中国成立以后，通过没收官僚资本，经过对民族资本、私营资本进行社会主义改造，截至1956年底便初步建立了社会主义公有制企业体系。由于新中国对国家安全的强调以及苏联国民经济管理体制的影响，政府直接经营管理国有企业成为常态，国有企业的政治性异常突出，效率低下、管理僵化十分严重。因此中国的国有企业本质上是政治运动的产物，而搞活国有企业也就成为经济体制改革的中心环节。

中国改革的核心是政府的自我变革，而中国市场化改革，本质上是政府主导下的社会变革。尽管国企改革不是中国市场化改革的先导，但毋庸置疑的是，国企改革所释放的制度红利构成了中国市场化改革的主导。图1总结了1978年以来国有资产总量及占GDP比重的变动情况。整体而言，国有资产总额呈指数级增长态势，1978年国有资产总额为6849亿元，2012年国有资产总额为894890.1亿元，增幅高达12966%，平均年增长15.91%。就国有资产总额占GDP比重的正U型分布而言，基本上以十四届三中全会召开（1993年底）为标志分为两个显著的阶段：1978-1994年国有资产总额占GDP比重整体呈下降趋势，与此同时，国有资产总额增长速度相对缓慢；1994-2012年国有资产总额占GDP比重呈上升态势，而且国有资产总额持续保持高度增长。党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出国企改革的方向是建立现代企业制度，以“企业本位”为突破口的国企改革在过去三十多年的改革中取得了显著成就。

新一轮国企改革目标

国企改革与发展是个世界性难题，对中国尤其如此：在国有企业做大做强的同时，一方面要坚持公有制，一方面要深化市场经济体制改革；一方面要强调国家利益和国家安全，一方面要追求企业效率；一方面要积累自身的经营利润，一方面要履行社会责任。王绍光指出，国家本质上是政府权力的函数，这同样适用于分析中国的国企改革。传统上，国企改革的讨论焦点主要有：私有化及其程度；国企垄断的性质界定，即究竟是行政垄断、自然垄断，还是竞争性垄断；国企的市场化改革方向，竞争型国企还是公益型国企；法人治理结构的现代化，特别是董事结构的内外之争。国企改革讨论的核心是如何协调党委、政府、市场、企业和社会的关系，特别是党委与企业和市场的关系。上一轮的国企改革以企业主体为突破口，通过有效的员工激励和分配关系调整调动了国有企业的生产积极性，国企改革取得显著成就。

然而新一轮的国企改革目标何在呢？十八届三中全会指出，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。这意味着发展规模化、集团式、富有国际竞争力的世界一流企业将成为新一轮国企改革的战略定位。图2总结了2002年以来世界500强中的中国内地企业变动情况，2002年只有11家中国内地企业入围世界500强，而自2010年中国经济总量超过日本稳居全球第二大经济体之后，入围世界500强的中国内地企业持续超过日本，到2013年入围世界500强的中国内地企业更是达到84家。企业竞争力是国家竞争力的直接体现，中国内地企业入围世界500强的数量增多意味着中国经济在世界经济格局中扮演着越来越重要的角色。就世界500强中中国内地企业的性质而言，绝大多数为大型国有企业，特别是央企；这意味高资本密集、高知识密集和高资源密集型的大型国有企业构成了中国企业的中流砥柱。此外，自2009年以来入围世界500强的大型民企比重逐步提升，这意味着在大型国企的带动下，民营企业也获得较大的发展。在国际竞争市场，中国企业的发展要立足于国企和民企融合共进，不必拘泥于“国进民退”和“国退民进”之争，而是要通过“强强联合”成长为国际产业分工中的领军企业，占据战略性产业和科技创新产业的制高点，进一步提升中国在世界经济格局中的实力和地位。

图2 世界500强中的中国企业变动

新一轮国企改革旨在促进国企和民企融合并进，推动中国企业集体崛起。十八届三中全会闭幕后，各地纷纷酝酿国企改革方案，其中尤其以上海、广东和重庆力度最大。2013年12月17日，上海市国资委公布了《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（也称“上海国企改革20条”），在此指导下相继推动东浩集团与兰生集团资产重组、飞乐股份公司资产重组以及大众保险股权变更；广东同样旨在通过资产重组培育和打造省属大型骨干企业，2014年1月14日，广东省国资委所报送省属企业商贸资产、旅游酒店资产重组方案获省政府批准，其后格力电器公开挂牌转让49%的国有股权以吸引新的战略投资；重庆旨在以存量撬动、增量引入、放开项目为主要方式，以整体上市为基本路径，建立国资有序进退机制，2014年2月20日，重庆黄花园酿造调味品有限责任公司挂牌出让57.62%的国有股权，重庆农投集团也已经联合外资银行和民营企业共同组建融资租赁公司。此外，云南、广西、湖北、山东等17个地方国资委也正积极推动地方国企改革。从各地出台的改革意见看，资产重组、企业抱团，推动国企“做大做强”构成了改革的核心。

政府“闲不住的手”：扶持之手或掠夺之手

大量经验研究证实，政府主导型发展是“中国模式”的核心。对于中国政府，特别是地方政府而言，在激烈的地方竞争和“标尺竞争”下，政府总是通过各种刺激性手段试图主导市场机制，政府的手是名副其实的“闲不住的手”，但这并不意味着政府的手必然是“扶持之手”。尽管中国改革进程中地方法团主义、企业家型政府、市场维护型财政联邦主义和发展型政府等“扶持之手”成效显著，但是在“既做裁判，又做运动员”的制度安排驱动下，地方政府的掠夺性行为日益显著，甚至逐步蜕变为“政权经营者”。来自分税制、土地财政和股票市场等经验研究有力地支持了这一点。究竟如何认识变革中国和社会转型过程中“政府闲不住的手”呢？最新的研究强调，“政府闲不住的手”是一只“混合之手”，问题的关键不在于争论究竟扶持性强于掠夺性，还是掠夺性强于扶持性，而是要通过制度设计和社会监管限制政府的“掠夺之手”，而进一步鼓励和促进政府的“扶持之手”。

如何理解新一轮国企改革中政府“闲不住的手”呢？按照混合所有制的产权改革思路推进国有企业股权调整是新一轮国企改革的中心环节。新一轮国企改革旨在培育富有国际竞争力的大型企业集团，但在此过程中特别要警惕“掠夺资本”的出现。所谓“掠夺资本”，即通过资本运作或政治关联而攫取超额投资回报的掠夺性行为，本质上属强力型分配。具体要警惕三种现象：国有资本掠夺民营资本，劫掠民财；民营资本侵夺国有资本，国有资产流失；融合资本排斥和拒绝国际竞争，坐享国内行业和市场垄断之成。

新一轮国企改革旨在促进中国企业做大做强，构建中国的跨国公司，然而考虑到政府“闲不住的手”，一定要防止改革沦为巧取豪夺、牟取暴利的资本掠夺盛宴。今年两会期间，国资委副主任黄淑和表示，“发展混合所有制过程中，必须要加强国资和民资的产权保护。民资担心被吞没，国有产权也有类似担心。发展混合所有制，态度上要坚决，但行动和措施上要考虑缜密，一步一个脚印，以免重蹈20世纪90年代的国资流失的覆辙，对全社会、对老百姓都不好交代”。对于现代市场经济体制而言，产权交易和资产重组是正常的企业行为，国有企业和民营企业之间进行产权交易，实现交叉持股甚至买断兼并等，是完全正当的，但是由于当前中国市场经济体制尚不完善，特别是政府“闲不住的手”往往干预市场规则，因此在新一轮的国企改革中要强化制度监管和社会监督，防止“掠夺资本”横行。

结论和讨论

国有企业改革既是贯穿中国经济体制改革的主线，也是整个经济体制改革的缩影。在过去的30多年，国企改革取得了显著成就；然而伴随着国际竞争环境日趋激烈，特别是受美国次贷危机和欧洲债务危机的影响，中国企业面临着诸多挑战和困难。在新的历史时期，十八届三中全会开启了新一轮的国企改革，以混合所有制的产权变革为标志，旨在培育规模化、集团式、富有国际竞争力的新型中国跨国企业。鉴于政府在推动经济社会发展中的主导性作用，本文讨论了政府“闲不住的手”对于新一轮国企改革的潜在影响。本文强调要通过有效的制度监管和社会监督限制政府的“掠夺之手”，同时促进和鼓励政府的“扶持之手”。由此，在新一轮国企改革进程中要特别警惕“掠夺资本”的出现，而积极发挥以国资委为中心的国有资产监管系统的扶持作用。

此外，应摆正党委组织在新一轮国企改革中的位置。国企改革的症结在于妥善协调党委、政府、企业、市场和社会的关系，其中尤其以党委、企业和市场的关系最为棘手。对于国企经营者而言，普遍面临着“双重身份”：既是市场主体的经营管理者，又是党政干部；既要遵循一般市场价值规律和企业运行管理的效率原则，又要服从党组织的政治领导，特别是政治任务安排。新一轮国企改革中只有摆正党委组织的角色，才能释放更多的制度红利，进而有效推动更加灵活和更具创造性的产权融合形式。当然，这并不意味着要弱化党委的组织能力，相反，要充分发挥党委在国有企业改革进程中的政治核心作用，通过夯实组织基础、强化价值观念，在推动国有企业做大做强，打造中国跨国企业的进程中，密切联系企业中各利益主体，特别是充分调动企业经营管理者和广大职工的积极性，妥善处理新一轮国企改革中企业、政府和社会的关系。

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4.张骏.国资委副主任谈混合所有制改革：国资30%能控股，就不搞40%[N].解放日报，2014-3-9