文/覃道雄

新常态下深化国有煤炭企业改革的思考

文/覃道雄

煤炭作为我国的主体能源和重要的工业原料，在我国一次能源生产和消费结构中的比重一直保持在75%和70%左右。资料显示，从新中国成立到2014年的65年中，全国累计生产煤炭620亿吨。其中，国有煤炭企业生产372亿吨，占全部生产总量的60%，有力地支撑了我国GDP长时间每年2位数的高速增长。煤炭企业为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。

随着我国经济发展进入新常态，国有煤炭企业当前遇到了前所未有的挑战。受产能过剩、需求回落、价格下跌、环境制约等因素影响，全行业自2012年下半年开始效益整体下滑，至2015年6月末，全行业亏损面达到90%以上，企业多年积累的深层次矛盾也随之凸显。如何进一步认识新常态、应对当前困难，如何进一步适应新常态、深化企业改革，已成为国有煤炭企业当前最现实、最紧迫的问题。

一、正确认识新常态是国有煤炭企业深化改革的前提

经济发展进入新常态，是中央对我国发展形势和发展阶段作出的准确判断和重大战略定位。国有煤炭企业要深化改革，首先必须正确认识新常态。

煤炭行业的新常态有以下几个特点。

1.煤炭需求增幅将大幅降低

长期以来，煤炭消费一直占我国能源消费的70%左右，远高于北美和欧洲的发达国家，由此带来的生态环境压力和能源结构调整压力越来越大，控制煤炭消费总量将是国家“十三五”规划中的重要内容。同时，随着新能源和可再生能源发展步伐加快，社会对煤炭需求的增幅将逐渐回落。根据新常态煤炭消费总量控制约束条件下各行业煤炭需求的预测，预计到2020年前后煤炭需求达到峰值44亿吨，其后将基本处于峰值水平并稳步减少，到2030年有望控制在42亿吨左右，未来5年煤炭的需求增幅将从“黄金十年”期年均9%下降到2%左右。

2.消除产能过剩压力需要相当长的时间

近十年来煤矿建设投资加速增长，“十五”期间建设投资仅2253亿元，“十一五”期间建设投资则达1.25万亿元，是前55年投资总和的2.6倍。进入“十二五”，超前建设产能和资源整合产能陆续释放，截至2014年，我国已形成的煤炭产能超过40亿吨，在建产能超过11亿吨，煤炭产能已严重过剩。按照能源对煤炭需求增速2%计算，消化如此庞大的过剩产能需要10年以上的时间。

3.环保压力对煤炭生产和消费提出了新要求

2013年国务院公布了《大气污染防治行动计划》，2015年又实施了史上最严厉的《环境保护法》，除了明确提出控制煤炭消费总量外，对煤炭的洁净生产和清洁利用提出了新要求。煤炭企业必须要适应新形势、新要求，转变发展模式，推进煤炭结构调整与转型升级，大力发展煤炭洗选加工、现代煤化工，促进煤炭清洁高效利用，广泛应用先进的技术装备和选煤工艺，大力发展循环经济，提高煤炭资源的综合利用效率，促进煤炭生产向机械化、信息化、智能化和绿色开采方向发展。

4.国外进口煤的冲击将会成为一种常态

我国进口煤已经实现常态化采购，并成为电厂配煤不可缺少的煤种，即使国内煤炭价格继续走低，进口煤也将会保持一定水平，因为我国南方诸多省市尤其是沿海很多电厂已按照进口煤指标进行了锅炉改造，已形成对进口煤的刚性需求和运输优势。加之国际煤价持续低位运行，煤炭进口在未来仍将保持相当数量的规模，进口煤对国内煤炭市场的冲击将成为一种常态。

二、适应新常态是国有煤炭企业深化改革的必然要求

适应经济发展新常态，全面把握经济发展阶段性特征，深化体制机制改革，推动结构优化升级，加快创新驱动战略，推进资源高效利用和生态环境保护，是国有煤炭企业在新常态下健康发展的必然选择，在一定程度上，也是唯一的选择。党的十八届三中全会对全面深化国有企业改革进行了总体部署，提出了新思路、新任务、新举措。国务院及相关部门强调指出，要大力推进能源消费、供给、技术、体制革命，坚持“节约、清洁、安全”的能源战略方针，实施节约优先、立足国内、绿色低碳、创新驱动的能源发展战略，遵循煤炭工业发展规律，着力优化产业布局，调整产业结构，推进煤炭安全绿色开采和清洁高效利用，为经济社会发展提供经济可靠的能源保障。这些都是根据经济新常态提出的要求，为国有煤炭企业改革发展指明了方向。作为国有煤炭企业，只有主动适应新常态，根据新常态的特点，审时度势，主动谋划，提出改革新思路，出台改革新措施，制定改革新政策，才有可能走出一条持续健康发展的新路。

三、当前构建有效制衡的法人治理结构、深化三项制度改革是国有煤炭企业深化改革的重点

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”。《决定》抓住了国企改革的重点，触到了改革的难点。国有煤炭企业经过前几轮改革，在“政企”“政资”分开、公司制改造、依法治企方面取得了重大进展，并且大部分企业已建立了法人治理结构，形成了现代企业制度的基本框架，企业产权也是清晰的。当前存在的突出问题是法人治理结构运转不畅，难点是经营机制难转换。股东会、董事会、经理层的职责不清，董事会的决策功能被削弱，企业经营自主权受到干预；经营机制不活，三项制度改革不到位；企业党组织在公司法人治理结构中的独特优势没有得到有效发挥，加强党的领导和完善公司治理没有有效统一起来等。

因此，当前深化国有煤炭企业改革最重要最紧急的，不是产权的改革或者是混合所有制的改革，而是推进法人治理结构科学性、有效性、先进性和市场适应性的改革，明晰并规范董事会经理层的职权与责任，构建协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，把三项制度改革作为企业转换经营机制的根本，真正做到企业管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。

一是明确界定投资人与经营者之间的权利范围和相应责任。要树立先进的公司治理理念，并用契约精神来规范经营管理者的经营行为，划定董事会、经理层的责、权、利边界，明确各自权利和责任，确保决策科学、运营高效。

二是改进公司治理的方式。要科学设计优化董事会的运行机制，建立健全董事会提名委员会、薪酬考核委员会、审计与风险控制委员会等专门机构并有效发挥他们的作用，确保董事会决策民主科学。对企业党组织的政治优势与现代企业制度高度融合的决策制度进行重新安排，党委书记兼任董事长，党委委员更多地从出资人选派的党员董事中产生，真正把加强党的领导与完善公司治理统一起来，有效发挥党组织在国有企业中的独特优势。

三是建立开放、透明的董事会结构。要在遵循公司法和相关政策的前提下，通过引入外部董事、独立董事以及扩大外部董事、独立董事在董事会中的比例，建立开放透明的董事会结构，加强对企业经营管理活动的监督，维护股东各方权益，杜绝内部人控制的问题。要严格规定独立董事和外部董事的任职条件、产生机制，建立规范的聘选程序，确保外部董事和独立董事参与企业事务的纯洁性、公正性和独立性。

四是推进选人、用人改革，用契约使三项制度改革落地。按照市场化要求，把加大企业内部人事、劳动和工资薪酬三项制度改革，作为健全公司法人治理的延伸。尤其是建成具备国际视野、具有市场竞争力的职业经理人制度，真正做到企业的总经理由董事会和党委会独立选，完善企业其他管理人员公开招聘、竞争上岗，有进有出、能上能下的人事管理机制。当前要做到在企业二级、三级控股公司中全面实行职业经理人制度，中层管理人员竞聘上岗制度，员工收入与企业劳动生产效率与企业效益紧密挂钩、动态管理的制度，用契约把三项制度改革的内容落实到每一个管理者和员工。

四、国家政策的支持是当前深化国有煤炭企业改革的保障

国有煤炭企业是从计划经济中走过来的，一直以来，普遍承担着社区机构、“三供一业”、离休老干部、老工伤等社会职能，致使企业负重前行，不能有效参与公平竞争；加之煤炭资源的不可再生，一大批老矿井资源枯竭面临退出而又无退出成本的问题，制衡了企业深化改革，严重影响了国有煤炭企业的健康发展。这些都是计划经济体制下产生遗留下来且绕不过去的问题，大多数企业自身无力解决。如不妥善解决好这些问题，国有煤炭企业的改革将难以深化，企业的竞争力也难以显现。因此，国家要进一步加大政策支持力度，尽快出台和实施相关政策，为国有煤炭企业的改革发展创造公平竞争的条件。

1.建立资源枯竭国有煤炭企业有序退出机制

资源型企业因资源枯竭而关闭退出是一个必然的过程。煤炭企业为劳动密集型企业，一旦退出，需对人数众多的从业人员进行安置，对农赔、债务等问题进行处理，退出成本很大。而煤矿大多远离城镇，设备陈旧，资源枯竭后其资产大大贬值，变现数额非常有限，致使退出所需的资金缺口巨大，依法退出难。为保障员工合法权益，维护矿区社会稳定，国家要建立国有煤炭企业资源枯竭时的正常退出机制。

首先，对目前资源已经枯竭的国有煤炭企业，要继续实施中办发[2000]11号文件关于资源枯竭矿山实施政策性破产的政策，即对资源枯竭的国有煤炭企业关闭给予全额补助，对提前退休、提前退养等职工安置费用由财政全额兜底，社保医保全额补助等。

其次，从现在开始，对正常生产的国有煤炭企业，国家应设立资源枯竭国有煤炭企业退出统筹基金，为日后资源枯竭矿山的正常退出提供资金支持。基金的来源可从以下六个方面筹集，一是从矿山企业上缴的矿产资源税中安排一部分；二是从矿山企业上缴的采矿权价款中安排一部分；三是从矿山企业上缴的所得税中安排一部分；四是从矿山企业上缴的土地出让金收益中安排一部分；五是从财政年度预算资金中安排一部分；六是从企业的吨煤成本中列支一部分。

2.加大涉煤税费的清理力度

煤炭企业的税负一直都比较重，目前涉及煤炭企业的税种有20项之多，涉煤税费一般占到了企业营业收入的25%以上。特别是在煤炭企业各项税费负担中，煤炭增值税影响最大。1994年税制改革时，煤炭企业实行13%的增值税税率，由于煤炭没有构成产品实体的原材料，进项税抵扣项目少，煤炭产品增值税实际税负基本在9%左右，税负比税制改革前增加6个百分点。2009年开始，煤价出现大幅上涨，煤炭产品增值税税率由13%提高到17%，增值税税率又增长了4个百分点，致使煤炭企业增值税税负进一步增加。另外，新实施的煤炭资源税由过去的从量计征改为从价计征，由于涉煤收费清理项目有限，使得企业的实际税负再次增加。2012年下半年开始煤炭市场下滑，煤价断崖式下跌，煤炭企业亏损达面到90%以上，沉重的税负让本已亏损严重的企业更加不堪重负。因此，合理确定新常态下煤炭税费总体水平，加大对涉煤税费的清理力度，已成为一个必须面对和迫切的问题。为尽快帮助煤炭企业适应新常态带来的“严寒”，应将煤炭增值税税率由现在的17%恢复到2009年前13%的水平，同时资源税采取浮动税率，以切实减轻煤炭企业负担，为企业改革创造条件。

3.加快解决社会职能移交等历史遗留问题

根据相关资料统计，从上世纪90年代后期至今，全国共有近300多处国有煤矿（企业）实行政策性关闭破产，有效解决了计划经济时期遗留的部分问题，但破产后绝大多数企业“三供一业”、离休干部、老工伤及部分社区机构至今未能移交地方政府实行社会管理；没有实施过破产重组的企业。这些社会职能如果按原有的政策标准移交，地方政府感到压力巨大，难以承受，致使移交工作不能到位，企业仍背负着沉重的历史包袱。没有实施过政策性破产的企业更是如此。因此，国家应出台新的政策支持国有煤炭企业加快分离办社会职能，彻底解决国有煤炭企业历史遗留问题，让国有煤炭企业真正公平地参与国际国内两个市场的竞争。

（作者系湖南省煤业集团有限公司董事长、党委书记）

（责任编辑：刘宏伟）