漆国生 谭钰怡

（广州大学，广东 广州 510045）

广州市特殊教育政策实施的困境及对策探析
——基于融合教育的视角

漆国生 谭钰怡

（广州大学，广东 广州 510045）

融合教育政策作为一项公共政策，它能否顺利有效实施，在整个政策过程中起着不可或缺的关键作用。近年来，尽管广州市的特殊教育工作取得长足发展，但与美国等国家相比差距很大，广州市特殊教育实施时间较短，而且受到政策实施主体、政策目标群体以及政策实施环境等因素影响，还存在一些相对薄弱的环节，工作中面临不少实际困难。本文拟对当前广州市特殊教育现状，剖析其在发展过程中遇到的问题，并提出促进特殊教育发展的相关对策。

融合教育；特殊教育；政策

融合教育，又称全纳教育，是指为全体学生(包括有重度残疾的学生)提供有效的教育服务的平等机会，包括得到需要的辅助工具和辅助性服务并安置到附近学校与其年龄相适应的班级，以达到使学生在社会中像所有成员一样充实地生活。我国自20世纪80年代，政府针对特殊教育工作制定了融合教育（以随班就读为主要形式）政策。近些年来，随着我国特殊教育快速发展，特别是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》的颁布，将特殊教育作为专章规定，彰显了政府对特殊教育的关注和重视。

广州市政府高度重视特殊教育工作，把特殊教育作为推进广州教育公平的重要举措，相关职能部门更制订了一系列的配套法规和办法，并对特殊教育的师资进行继续教育，使广州市的特殊教育办学水平不断提高，基本形成以特殊教育学校为骨干，随班就读和特教班为主体，覆盖各类特殊儿童的特殊教育体系，部分区、县级市也先后被评为全国特殊教育先进区(县级市)或受到教育部的表彰。虽然广州市在推进特殊教育事业发展方面有所作为，但与普通教育相比，特殊教育在教育发展中显得势单力薄，还存在很多不足的地方，已经成为制约广州教育发展的瓶颈。为此，针对当前广州市特殊教育现状，剖析其在发展过程中遇到的问题，探求对策，有利于为广州市特殊教育的发展提供具体的素材，也有利于为优化城市管理手段，建设和谐广州提供理论依据。

一、广州市特殊教育概况

（一）广州市特殊教育基本情况

广州市早在1889年就开始创建特殊教育学校（广州市盲人学校）。自始，广州陆续成立了一些特殊教育学校。截至2012年，广州市有特殊学校22所（见表1），覆盖全市11个行政区。全市11区（县级市）都有随班就读学校，接收随班就读学生的学校约700所。2006年，广州市广播电视大学运用现代远程教育手段，结合传统面授教育的方式开办了残疾人专、本科教育；广州中医药大学2006年、2007年分别开始招收聋人大专班学生和盲人大专班学生；广州大学2007年开办了聋人班。截至2012年12月底，特殊学校在校学生人数为2923人，如果包括在普通学校和特教班的随班就读学生，这一学生数量达到了4719人；毕业生人数为720人；招生人数为736人；特殊学校专任教师为928人（见表2）①。广州市已初步形成以特殊教育学校为骨干，随班就读和特教班为主体的融合教育格局。

表1 2012年广州市特殊教育学校基本情况

表2 2012年广州市特殊教育学生

（二）广州市特殊教育机构的构成

广州市现有招收特殊儿童的教育机构主要有广州市聋人学校、广州市盲人学校、广州市康纳学校（广州儿童孤独症康复研究中心）等。在这些机构中，主要分为两类，一类是特殊学校，一类是普通学校。其中特殊学校又分公立特殊学校及民营特殊学校。

（三）广州市特殊教育师资构成

广州市从事特殊教育的教师队伍一部分来自师范学校的毕业生，一部分是由康复机构或者是幼儿教师、小学教师等转岗过来的。近年招收的人员是按事业单位进行公开录用、培训和学习，基本具备相关专业大专以上学历。此外，还建立了一支主要包括大医院的儿科专家、心理学专家以及青年志愿者等构成的兼职教师队伍，对特殊教育工作起到一定协助作用。

二、广州市特殊教育政策实施中的困境

融合教育政策作为一项公共政策，它能否顺利执行在整个政策过程中起着不可或缺的关键作用。尽管广州市的特殊教育政策是在我国义务教育法及国家教育部制定的法规的基础上制定出来的，体现了国家法律法规的要求，也是政府实施特殊教育政策的直接执行措施。但与美国等国家相比差距较大，广州市特殊教育实施时间较短、而且由于政策本身的不足、政策实施过程中政策主体功能的发挥、政策目标群体对政策的理解以及政策实施环境的复杂性，使得广州市的特殊教育发展存在一些相对薄弱的环节，工作中面临不少实际困难。

（一）政策实施资源稀缺，组织体系不完善，特殊教育学校数量和层次尚不能满足残疾学生接受特殊教育的发展需求。“巧妇难为无米之炊”，再好的政策如果没有足够的资源来支持，最终只能变为空洞的力量。广州市从1993年就设立了特殊教育专项经费，但经费远远不足，经费的申请拨付也往往难以及时到位，导致许多特殊教育政策无法按时实施。财政拨款的不足，导致了广州市教育资源发展不平衡，特殊教育体系不完善，主要表现在学前特殊教育短缺、职业技能培训机构覆盖面不全等方面。特殊儿童的教育主要以学前教育和义务教育为主，从学段来说，广州市的特殊教育学生基本分布在小学、初中和高中，而职业高中及高等教育这两个阶段所占比例极低，或者说几乎没有特殊高等教育。2013年秋季，广州市越秀区启智学校开设中职班和学前班，广州市广播电视大学在残疾人教育学院开设了网络课程，这标志着广州市特殊教育体系刚刚建立起来，特殊教育开始向学前教育、高中教育、职业教育和高等教育延伸，但是要走向完善和规模发展，还需要一定时间和大量付出。到目前为止，广州市各种残疾儿童的早期康复机构以及开展残疾儿童早期康复项目的特殊教育机构和学校有30个左右，这些机构和学校大部分为民办性质的，普遍存在场地窄、规模小、设施差、师资缺、质量低等问题，管理上属“教育、民政、卫生”等多头管理模式，既不利于优化配置与整体规划，也不利于规范运作与同步发展；另外兼收智力残疾幼儿的普通幼儿园也屈指可数，短缺现象十分严重。此外，广州市还有个别区没建立特殊教育学校。大部分区的特殊教育学校规模偏小、层次较低，没有发展空间，有的甚至只能固定招收二、三十名学生，出现毕业1名学生才接纳另1名学生入学的现象。

（二）政策实施主体数量相对缺乏，专业化程度较低。任何一项政策的实施都必须依赖于一定人员来执行承担，没有较高素质的执行人员，要有效地实施政策方案并实现政策目标是不可能的。目前，在广州从事基础教育（包括幼儿园、小学、中学、中职、中专、特殊学校等）的任课教师共有16,2675人，其中特殊教育学校的教师有958人，专任教师仅有699人，而专任教师中受过特殊教育专业培训的只有466人②。从这一数据来看，尽管广州市教师数量众多，但是从事特殊教育的专业教师数量还相对不足。即使有特殊教育专业毕业的研究生、本科、大专层次的教师，但所占比例要达到实际需求仍是杯水车薪。由于教育对象的特殊性，教师工作强度大，学生相对难以成才，教师享受不到成功的喜悦，加上工作环境不理想，特教老师待遇低等，因此特殊教育教师的离职现象比较多。

此外，由于合格师资的缺口相对较大，普通学校缺乏专业的力量来教育特殊孩子。对待特殊学生，老师们认为给予他们耐心、爱心与宽容是没问题，但专业技术不够。教师在特殊教育中，面对的疑难杂症越来越多，对于某些问题，如“教师要如何识别出孩子的问题？”“怎么去帮助这些学生才能有效？”“有些学生尽管没有‘随班就读’的鉴定，但行为、品行有很大偏差，对这类学生要怎么办？”“特殊孩子如何与普通孩子进行融合？”等，教师们往往感到有心无力，他们提供不了知识、智力、康复等方面的帮助，也无法给予技能的学习，无法保证他们走上社会后能具备独立的生存技能；而如何通过培训提高教师的专业水平，为部分特殊孩子的学习提供帮助，于学校来讲，学校也深感求助无门，学校对师资的培训也有更多的困惑和盲点。尽管很多教师已经通过培训和考试取得了心理健康证，但对这些特殊儿童依然束手无策，不知道向哪些地方请求专业的力量支持。目前，虽然广州市在教师培训的经费投入方面已经逐年增多，从2011年的3000万元，到2012年的7500万元，再到2013年的近1亿元。但按照广州市政府规定，近12万教师每年都必需接受不少于18学时的特殊教育培训，这对于政府教育职能部门来说，无疑是一项数量庞大、任务艰巨的工作。

（三）政策目标群体观念偏差，不愿意正视孩子的特殊问题。公共政策的目标群体是政策直接作用和影响的对象。政策是否成功，并不是政策制定者一厢情愿的事情，它受到政策目标群体的观念、利益选择等方面的影响。如果政策目标群体对政策有较高的认同度，就会主动接受政策，并采取积极的行动配合政策的执行。近年来，尽管“随班就读”的学生少，但特殊学生现象普遍，不同年级都存在。中星小学韩校长说：“特殊孩子每个班都有，而且似乎这类学生越来越多，已经成为一个普遍群体”，这类学生表现出极度的人群不适应，攻击性强，但大部分孩子都没去特殊学校。出现这种情况，除了由于特殊儿童身份特殊，许多家庭对其都讳言若疾，更多的是家长对特殊教育政策理解的偏差，家长担心办理“随班就读”会给孩子贴上标签，不利于孩子的成长，因此，大部分家长拒绝带孩子进行“随班就读”的鉴定。在我们曾经调查走访的几所学校中，华阳小学以前曾有“随班就读”学生（已经毕业），目前没有通过鉴定的学生；中星小学有1人，冼村小学有4-5人，环翠园小学有5人（1人在家通过送教上门，另外4人在校随班就读），市二中初中部有2人，高级中学基本没有特殊学生。

（四）政策宣传不足，特殊儿童入学率偏低。据统计，目前全市残疾儿童入学率约88%，与普通教育99%以上的入学率相差11%，从化市适龄残疾儿童入学率最低，不足51%③。入学率偏低的原因除了前文论述的教学资源不足，家长观念偏差不愿意将孩子放入与正常社会接触以外，更重要的原因就是很多家长根本不知道这样的特殊孩子有学可上。这一定程度上反映当前广州市在特殊教育政策宣传略显不足，宣传的广度未能让所有特殊儿童的家长了解到他们孩子的受教育权利。

三、推进广州市特殊教育政策有效实施的对策

特殊教育是教育事业的重要组成部分，是一个城市软实力的重要体现，直接关系到社会中最为弱势的群体，而发展特殊教育更是推进教育公平、实现教育现代化的重要举措。广州作为国家中心城市之一，如何立足当前存在的问题，从公平正义的高度，在资源配置，现有政策的完善，师资力量建设，增强家长、社会力量的参与以及政策宣传等方面推进特殊教育事业的发展，从而推动特殊教育同其他各类教育同步、协调、健康发展显得任重而道远。为此，可以从以下几方面入手，推进广州市特殊教育政策的有效执行。

（一）完善现有政策，整合资源布局。特殊教育的发展，是公平正义的结果。要保障特殊儿童都能享受到平等的教育，就需要在完善现有相关政策的基础上，按照特殊教育从学前阶段到成人教育阶段的布局，健全融合教育体系，扩展特殊教育覆盖范围，建立起覆盖所有残疾人的特殊教育网络。对还没设立特殊教育学校的个别区（县）增设特殊教育学校，并根据各区之间的教育资源，合理布局，将特殊教育向学前阶段到成人阶段两头延伸，一方面，可采用以公办特殊教育学校为主，特殊儿童早期干预、早期教育和康复训练机构为辅，社会民办机构多元参与的模式，推进学前特殊教育发展，努力拓展学前特殊教育乃至早期特殊干预；另一方面，重点推进以职业教育为主的高等成人教育的发展，可构建一所专门为智障学生提供职业技能训练的职业高中，对完成九年义务教育后的智力残疾人进行康复、生活、就业等方面的训练与指导。

（二）加强师资队伍建设，促进特教队伍专业化发展。随着我国特殊教育的快速发展，特殊教育对一支结构合理、素质优良的特殊教育师资队伍的要求也越发提高。为此，建议有关部门从师资配备和教师培训入手。在师资配备方面，要扩大特殊教育教师规模，结合地方实际分类配足配齐相关教师：第一类，确保每所普通学校都配备一名从事特殊教育、教学工作的教师，协助普通教师解决有关特殊教育问题；第二类，配备专业的特殊教育教师，包括教授专门的专业技能教师，可对学生进行专业心理疏导、咨询的教师以及专门的生活老师等专职特殊教育教师；第三类，配置巡回于某一学区或几所学校之间的特殊教育方面的巡回指导教师，如可在每个区（县）的教育局或教研室设一名负责全区（县）特殊教育研究专员，负责将特殊教育的教学、管理和科研融为一体。通过配备这三类教师，逐步推进对特殊学生的诊断、治疗和教育工作。教师培训方面，在积极培养特殊教育专业毕业生的同时，一方面，加强对不同类别特殊教育工作的指导，加大对特教老师培训力度并使之常态化，全面提高特殊教育学校在职教师的专业素养[1]。其中，对新教师进行入职前特殊教育方面的培训，在教师群体普及特殊教育的知识。如教师们要了解所面对的学生属于什么群体、通过什么方式表现出来、产生什么后果等等；而对于接触特殊学生的教师，要重点培训的教师有班主任和美术、音乐、体育等科任教师。因为班主任跟学生的接触最密切，另外，特殊学生喜欢上美术、音乐、体育课程，但又很容易在这些课堂中出现问题。另一方面，以高校的特殊教育专业为基础，以市特殊教育资源中心为主体，以灵活的校本培训为纽带，优化整合并充分利用现有的基础教育培训资源，构建三位一体的特殊教育师资培训的教育网络，为全员培训提供强有力的支持。

（三）落实特殊教育财政经费保障，提高家长及社会力量的参与度。特殊教育的发展离不开财政支持，特殊教育政策法规的贯彻落实和监督都需要资金的保障。政府及相关职能部门在解决特殊教育教师短缺、教师专业化问题的同时，要加大特殊教育经费的投入，继续坚定执行特殊教育教师岗位津贴或补助办法，特别是在工资方面，要与普通教育教师的薪酬区别对待，保证特教教师的平均工资水平高于国家公务员的平均工资水平；从特教老师的职称评定、工作晋升、人才引进等方面制定更多的鼓励性政策，在调动教师积极性，抑制教师流失的同时吸引更多的优秀人才进入特殊教育教师队伍[2]。

此外，当前融合教育在很大程度上已不再单纯是特殊教育的问题，它需要多方面通力合作，家庭和社会力量的参与是融合教育得以顺利开展的关键力量。为此，一方面，加强家庭的参与，发挥家长对融合教育的直接支持与协助作用，使之参与到孩子的学习和训练之中，包括：参与教育与心理的评估和诊断，参加个别化教育计划的制订、实施、评估与修改[3]。另一方面，鼓励社会力量对融合教育的介入。

目前在广州，社会资源对教育的介入仅仅是停留在普通教育层面，大规模的有关特殊教育的社会组织及其活动很少，在广州市现行公办特殊学校难以满足特殊儿童入学的情况下，应发挥已有民办特殊教育的力量，借助社会力量多方筹集资金等资源创办融合教育学校来弥补政府在残疾儿童教育方面的不足[4]。与此同时，发挥民办机构的力量，这点可以效仿国外的经验，可先对综合条件较好的民办特殊学校进行考察评估，通过评估后，可给予其公立学校同等的财政拨款，让他们享受公立学校特殊教育的待遇，接受特殊儿童[5]。

（四）加大宣传力度，建立融合的支持环境。人是城市的主体，特殊孩子也是城市的主人，要与城市一起发展进步。政府应加大宣传教育力度，引导市民将更多关爱的目光投向特殊教育、投向这些特殊的学生，让更多社区居民了解残障者的特殊需求。同时建立起适合特殊人群充分融合的支持环境，使他们与社区中的各方面建立起自然和谐的互动关系。如可大力宣传社会各界扶残助残、帮助残疾学生解决实际困难的感人事迹，宣传残疾人顽强拼搏、自强不息的精神风貌，同时，把做出突出贡献的特教教师列入“广州好人”重点宣传的对象，让从事特教工作的教师受到全社会尊敬和关爱，在全社会营造关注特殊教育的良好氛围。

注释：

①摘选自广州市2012年统计年鉴.

②数据来自广州市教育局官方网站.

③南方日报2005年9月13日.http：//news.sina.com.cn/ o/2005-09-13/10156933565s.shtml.

[1]杨民.论特殊教育在创建和谐社会中的地位与作用[J].教育科学，2005（6）.

[2]杨润勇.关于地方特殊教育发展的政策文本分析——以各省市《中长期教育改革与发展纲要》为例[J].中国特殊教育，2011（8）.

[3]阳利平.全纳教育思想对我国教育改革的启示——读黄志成先生的《全纳教育》[J].湖南教育，2006（13）.

[4]李拉.中美特殊教育教师政策比较研究[J].中国特殊教育，2012（10）.

[5]张朝，于宗富，方俊明.中美特殊儿童融合教育实施状况的比较研究[J].比较教育研究，2013（11）.

G760

A

1672-0385（2015）01-0011-04

2014-04-10

漆国生，男，教授，主要研究方向为教师教育。

谭钰怡，女，助教，研究生，硕士，主要研究方向为教师教育，职业教育。