群众路线视角下国家治理能力现代化路径初探

2015-12-25王志强

克拉玛依学刊 2015年6期

王志强

摘要：党的群众路线教育实践活动自开展以来积累了很多实践经验，并形成了党员干部与人民群众之间有效的信息互动机制。从群众路线教育实践活动的实践经验和国家治理能力现代化内涵上看，群众路线教育实践活动能对国家治理能力现代化产生直接推动作用，能为国家治理提供官民信息互动机制的实践框架，能向国家治理提供“思想教育+刚性约束”的治理方法。因此，可从群众路线视角来探究国家治理能力现代化的路径。

关键词：群众路线教育实践活动;国家治理能力现代化;官民互动;诉求表达;双向互动

中图分类号：D26 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2015.06.02

党的十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。总目标的提出为中国共产党领导全国各族人民进行全面深化改革指出了方向和着力点。此后，我国学界对其进行了大量研究：有学者从“善治”“法治”等多视角来宏观探讨“国家治理现代化”的内涵和途径[1]139，有学者从不同角度探索国家治理体系的内涵及国家治理体系现代化的途径[2]150 ，也有学者从各自的专业领域出发探讨社会各方面建设与“国家治理现代化”的关系及“国家治理现代化”的途径[3]24 ，等等。但从总体上看，目前学界对国家治理体系探讨较多，而对国家治理能力研究相对较少。“国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强”[4]28，可见，加强对国家治理能力的相关研究十分重要。2013年～2014年，党的群众路线教育实践活动自上而下分两批开展，取得了可喜的成绩。这次群众路线教育实践活动尽管是在党内开展的，但其涉及范围和影响不只局限于党内，还对整个国家治理产生了重要的作用和启示。故此，可以结合群众路线教育实践活动的最新实践经验，探求群众路线视角下国家治理能力现代化的路径。

一、党的群众路线教育实践活动的实践经验

群众路线教育实践活动是保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位的必然要求和重要活动，及时总结其实践经验具有重要意义。

（一）将思想教育与刚性约束相结合

党的群众路线教育实践活动与以往任何党的先进性建设活动都不相同，一个主要的差别就在于其不仅仅局限在思想教育层面，还要求到实践层面。习近平在指导教育实践活动时曾明确提出“坚持教育和实践两手抓，两手都要硬”[5]的方法。党在群众路线教育实践活动中始终强调将思想教育与刚性约束相结合的方法。

思想教育层面。首先，群众路线教育实践活动倡导为民务实清廉的价值观，对党员干部提出了明确要求。习近平指出：“开展党的群众路线教育实践活动，就是要把为民务实清廉的价值追求深深植根于全党同志的思想和行动中。”[6]这说明，教育实践活动将为民务实清廉提高到价值观层面，对党员干部提出了明确的要求。其次，教育实践活动采用通俗化、大众化的教育方式提高思想教育效果。例如：以“大排查、大检修、大扫除”“对准焦距、找准穴位、抓住要害”“不能‘走神，不能‘散光”等“大白话”的形式对活动进行部署;以实例明确指出“四风”的具体形式;将“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”作为总要求，等等。最后，以开展民主生活会的形式进行批评与自我批评。在教育实践活动中，全国各地广泛开展了民主生活会，使“从来都是批评别人”的同志也认识到自己工作的缺点和不足，可以说“触及了灵魂”。[7]

刚性约束层面。首先，制定多项针对性强的规章制度。教育实践活动从开展之初就坚持以贯彻“中央八项规定”为切入点，反对“四风”，至2013年底全国就查处违反“中央八项规定”精神问题24 000多起，处理30 000多人;[8]此外，2013年至今，中央连续发布多项禁令约束党员干部且令行禁止，仅在中央层面就制定各类制度19项。[9]其次，建立问题治理的长效机制。习近平指出：“作风问题具有反复性和顽固性……必须经常抓、长期抓”[6]，教育实践活动通过制度建设、加强监管力度和群众监督等方式建立问题治理的长效机制。最后，注重发挥党组织的作用。群众路线教育实践活动在组织上要求落实领导责任，加强督促检查，抓好宣传引导，坚持统筹兼顾等，这对活动的顺利开展也发挥了重要作用。

（二）构建多元、通畅、常态性的群众诉求表达平台

“群众的眼睛是雪亮的。党员、干部身上的问题，群众看得最清楚、最有发言权。”[6]教育实践活动通过构建多元、畅通、常态性的群众诉求表达平台，使人民群众的诉求得到充分表达。

党的群众路线教育实践活动构建的群众诉求表达平台是多元、通畅和常态性的。多元是指在教育实践活动中，很多部门和机关都建立了一定的群众诉求表达平台，不仅包括各级党政机关、检察机关，有的审判机关还开展了“网上立案”[10]等活动。畅通是指在教育实践活动中，各部门积极回应民众诉求，构建通畅的群众诉求表达平台。例如，截至2013年11月，全国纪检监察机关接受信访举报169.1万次，比上年同期增长44.7%，并通过对举报线索反映的问题“快查快办”，办案质量和效率明显提高。[11]常态性是指群众诉求表达机制并非疾风骤雨式的运动式活动，而是具有时间和空间上的长效性。据统计，2013年仅各级纪检监察机关就开设网站1 800多个、政务微博970多个，[11]这些平台为群众表达诉求提供了很多便利。

（三）加强党员干部与人民群众的双向互动

习近平指出，要坚持开门搞活动，一开始就扎下去听取群众的意见和建议，每个环节都组织群众有序参与，让群众监督和评议，切忌“自说自话、自弹自唱”，不搞闭门修炼、体内循环。[6]党的群众路线教育实践活动要求保持与人民群众的密切联系，在实践中加强与群众的双向互动。

首先，倾听群众声音并积极回应群众诉求。教育实践活动通过思想教育和刚性约束相结合的方式使党员干部宜于倾听群众声音，同时借助常态性的群众诉求表达平台，使党员干部充分了解群众疾苦并及时回应。例如，贵州省建立了省市县乡村五级联动的群众工作网络，各地开通“书记省（市、县）长—群众直通交流台”让群众表达诉求，各市（州）集中解决老百姓反映强烈的问题和长期积累的重复信访问题。[12]其次，通过各种途径接受群众监督。在群众路线教育实践活动中，各地积极发挥广大人民群众的监督作用，尤其是在监督落实“八项规定”中群众监督起到了重要作用。最后，借助群众力量解决“四风”问题。积极鼓励广大人民群众通过群众诉求表达平台对“四风”问题进行监督举报，通过各种途径发动群众参与到整治“四风”的工作中来。例如，有关机关通过从微博等网络上搜集的线索对部分党员干部展开调查。

从总体上看，党的群众路线教育实践活动的实质是构建一个党员干部和人民群众的信息互动平台。首先，通过对党员干部进行思想教育和刚性约束使党员干部坚持群众路线，更易于倾听人民呼声;其次，建立一系列的群众诉求表达平台使党员干部能够了解群众诉求和意见并及时回应，人民群众也通过大众化、通俗化的教育和宣传方式更加便利地了解党的有关方针、政策;最后，随着群众诉求表达渠道的更加畅通、多元，以及党员干部依靠群众纠正“四风”问题，党员干部和人民群众之间实现了信息的双向互动。

从效果上看，如果党员干部通过思想教育和刚性约束将群众通过常态性的诉求表达渠道反映的问题正确认识并与之充分互动，则能够在实践中紧密联系群众，同时也有利于增强群众对党的认同;相反，若党员干部不能对群众诉求与意见进行充分认识和互动，则容易脱离群众，也直接导致群众对党的不认同。以上两种情况出现，就可能会形成良性循环或恶性循环。如此一来，就可以构建一个党员干部与人民群众的信息互动模型。（如图1）

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图1 信息互动模型

二、群众路线教育实践活动对国家治理能力现代化的价值

当前学界对国家治理能力的研究相对较少，而要研究群众路线教育实践活动对国家治理能力现代化的价值，首先需要探讨国家治理能力现代化的内涵。党的十八届三中全会首次提出国家治理体系和治理能力的现代化，但“治理国家”的提法早已有之。1997年，党的十五大报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略”;[13]31到2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又明确指出：“人民是依法治国的主体。”[14]既然人民群众是国家治理的主体，那么，国家治理能力现代化的标准也只能由广大人民群众来评判。因此，我们从广大人民群众的视角出发，认为国家治理能力现代化的内涵应至少包含以下这四个方面。

一是通畅、多元和常态性的群众诉求表达平台。通畅、多元和常态性的群众诉求表达平台是官民信息互动的前提，也是基于群众路线的国家治理的基础。一方面，民众在日常生活中难免会遇到利益受损的情况，相应地就会产生各种诉求，这时候建立群众诉求表达渠道就显得很有必要。另一方面，国家治理在很大程度上是通过上层设计和决策来实现的，而国家在上层设计和决策的过程中也只有充分结合群众诉求才能保证决策的科学性和民主性。因此，能否提供给民众便利的诉求表达渠道，将会对民众利益的保护、更对国家治理带来直接影响。

二是健全的官民信息互动机制和充分的信息互动过程。通畅、多元和常态性的群众诉求表达平台能够给民众提供表达诉求的渠道，但群众诉求表达之后还需要充分的官民信息互动，其诉求才能真正得到满足。对人民群众来说，其诉求能否得到重视、实际问题能否得到解决，将是评价国家治理水平的重要指标。当然，建立了健全的官民信息互动机制不能代表官民信息实现了充分互动，只有在具体的实践中通过各种途径使这一机制真正发挥其应有的作用，充分的官民信息互动才能实现。需要注意的是：（1）官民信息互动机制是一个双向度的互动过程，即不仅仅民向官输送信息，同时官也向民输送信息，以此保证官民信息双向互动;（2）官民信息互动是官民双方和平式的沟通性互动，而非逼迫式或敌视性互动;（3）官民信息互动不是官官信息互动，不能将上下级关系当作官民关系。

三是上层设计和决策充分体现群众诉求，群众对执政党和政府充分认同。国家治理在很大程度上是通过国家上层设计和决策来实现的，而国家上层设计和决策是否科学、民主以及其在多大程度上体现着科学、民主，将直接影响国家治理的状况。同时，在考察一个国家治理能力是否现代化的过程中，还需考察这个国家的广大人民群众对执政党和政府的认识。如果国家上层设计和决策充分体现了群众诉求，那么群众必然对执政党和政府充分认同，这时也体现出国家治理水平的提升。

四是多措并举，将思想教育和制度约束有效结合。国家治理能力现代化并不仅仅在于某种国家能力的提升，更在于国家治理各主体能够运用制度恰当地解决好各类矛盾，科学地管理社会各方面的事务。因此，在国家治理的实践中需要针对社会各方面复杂的事务，采取多样的方式。对人民群众来说，国家需要制定相关法律法规和制度对社会行为进行强制约束，但并不能任何事情都采取“严厉打击”“严格禁止”等强制约束性手段，而是要适时采用更加人性化的思想教育方法。可以说，刚性约束有利于维护秩序，而思想教育有利于触及灵魂。

将群众路线教育实践活动的实践经验与国家治理能力现代化内涵相结合，我们可以得出群众路线教育实践活动对国家治理能力现代化的价值所在。

其一，对国家治理能力现代化产生直接的推动作用。群众路线教育实践活动在根本上是以推进党的建设为目标而展开的，而推进党的建设必将对国家治理能力现代化产生直接影响。正如习近平所讲的：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”[12]29“有了好的国家治理体系才能提高治理能力。”[12]6同时，党的群众路线教育实践活动在思想教育层面上也并不是半小时后就失效的“洗脑式教育”，而是触动灵魂的活动，在实践层面上教育实践活动还建立了刚性约束机制，以监督全体党员对群众路线工作方法的执行情况。因此可以预见，群众路线教育实践活动还将长期对国家治理能力现代化产生积极的推动作用。

其二，为国家治理提供官民信息互动机制的实践框架。上文已经谈到，在一定意义上，党的群众路线教育实践活动的实质是构建一个党员干部和人民群众信息互动的平台。这一信息互动平台是党建立的，若将其从党的层面提升至国家层面，就会形成官民信息互动机制。同时，国家治理能力的现代化正是需要健全的官民信息互动机制和充分的信息互动过程，以达到上层设计和决策能充分体现群众诉求、群众对执政党和政府充分认同的效果。这样，党的群众路线教育实践活动所建立的党员干部和人民群众的信息互动平台就可以为国家治理提供一种合适的实践框架，即官民信息互动机制。通过官民信息互动机制的实践框架，上层设计和决策可以与人民诉求进行充分的互动交流，使上层设计和决策科学化、民主化，同时人民对党和国家的认同也得以提升，从而推进国家治理能力的现代化进程。

其三，向国家治理提供“思想教育+刚性约束”的治理方法。党的群众路线教育实践活动不仅局限在思想教育层面，还要求落实到实践层面。在思想教育层面，主要通过各种通俗化、形象化的教育、批评与自我批评等方式提高党员干部的思想觉悟;在实践层面，则以“八项规定”等规章制度为刚性约束条件，对党员干部的理想信念、工作作风等方面进行严格要求和监督，并加强对违规行为的惩处力度。正是采取了这种“思想教育+刚性约束”的方法，党的群众路线教育实践活动才取得了实效。同时，我们也看到，若要实现国家治理能力的现代化就需要将思想教育与刚性约束相结合，区别对待和妥善处理社会各方面的事务。所以，若将“思想教育+刚性约束”这一方法应用到国家治理层面，能够为国家治理能力的现代化产生推动作用。

三、基于群众路线的国家治理能力现代化路径

我们探究群众路线教育实践活动与国家治理能力现代化的关系的目的就在于探索推进国家治理能力现代化的途径和方法，以服务于国家治理的实践。综合上文的分析我们可以看到，群众路线教育实践活动对国家治理能力现代化是存在促进作用和价值的，那么，如何将这种促进作用和价值真正转化为推进国家治理能力现代化进程的可操作的方法呢？这就需要探索基于群众路线的国家治理能力现代化路径。通过上文对官民信息互动机制和国家治理能力现代化内涵的分析，我们可以从以下三个方面入手。

（一）构建通畅、多元和常态性的群众诉求表达平台

首先，使上层设计和决策层自觉自愿地去解决民众诉求、听取民意。这需要将思想教育和刚性约束的制度相结合，不仅使上层设计和决策层在思想上愿意，而且使其在实践中不得不始终坚持群众路线。其次，拓宽群众诉求表达的渠道，目前我国开辟的信访渠道很多，但从性质上来看依然还是以信访这条途径为主，因此还需探索和开辟更多民众表达诉求、参与决策的途径，譬如可尝试开展各级党委、人大、政协面向群众的定时见面会等。最后，通过完善相关制度来加强对民众诉求表达的常态性建设，无论是信访还是探索出的新的群众诉求表达渠道都不能搞“一阵风”，要结合相应的制度保障，将制度构建作为推进常态性建设的根本手段，保障民众诉求表达渠道的长期畅通。

（二）建立完善的官民信息互动体制，推进官民信息充分互动

要构建完善的官民信息互动机制，也就是要实现官与民之间的合作。这种合作如何实现？“现代社会合作的可能性基于两个方面的因素：一是合作的外部压力;二是内部的约束机制。”[16]6从外部压力入手，要构建完善的官民信息互动机制。这些机制要用群众路线的思路规范决策过程和决策程序，要包含通过哪些方式联系群众、怎样监督考核以及自觉接受群众评议和社会监督等具体规定。这样，通过对决策程序和过程以及官民信息互动进行制度性保障，不仅使官民信息互动过程有章可循，同时也从制度层面加强了对国家上层设计和决策层贯彻群众路线的规范和监督。从内部的约束机制入手，首先需构建多线条、多向度的互动体系，推进官民信息充分互动;其次要构建官民良性互动机制，确保这种互动是和平式的“沟通型”互动，而非“逼迫式”或“敌视性”的互动;另外，还需深化官民信息互动的层次，即深入挖掘“群众诉求和意见”中人民群众最关心、最现实的问题，广泛吸收各领域专家学者的意见和建议，等等。

（三）正确运用思想教育和刚性约束相结合的治国方法

思想教育有利于“触及灵魂”，刚性约束有利于维护秩序。运用思想教育和刚性约束相结合的治国方法对国家治理意义重大。首先，需要正确区分社会各方面的矛盾和问题。对于通过思想教育、合作对话能够解决的问题，就无需采用刚性约束的方法;而对于某些具有严重社会危害性的行为，则必须对其进行刚性约束。对这两者的界定和区分很重要，不论什么问题都采取“一刀切”的方法不仅无法解决根本问题，还会浪费巨大的社会资源。其次，对于某一项事务的治理，也需将思想教育和刚性约束相结合。就如党的群众路线教育实践活动对全党同志都进行群众路线的思想教育，同时还运用相关制度规范来监督，如有党员干部接受思想教育后依然我行我素，将受到处分。最后，要将思想教育和刚性约束相结合的治国理念提升到国家治理的顶层设计的高度上，将思想教育和刚性约束相结合的方法融入改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等国家治理的各方面和全过程，使国家治理的方法更加多样、国家治理的强度更加均衡、国家治理的效果更加长久，以全面推进国家治理能力的现代化。

国家治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的一个远大目标，实现这个目标只能落脚于一步一个脚印的改革实践。就当下而言，脱离群众、官民对立的现象依然在一定范围内存在。在推进国家治理能力现代化的进程中，只有充分发挥人民群众的力量、按照人民群众的意愿来推进国家治理向前发展，国家治理能力现代化的目标才能终将实现。

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