政府工程招投标阶段的造价控制

2015-12-16魏玉秋

华北水利水电大学学报(社会科学版) 2015年4期

魏玉秋

(郑州市城区河道管理处，河南郑州450000)

我国政府工程造价控制工作中的问题根源有很多，如政治原因、经济原因、技术原因、管理原因等，当然也不排除有腐败原因。有些政绩工程违背客观规律，不按建设程序实施工程项目，产生许多额外的措施费用；有些项目由于前期调研和论证工作做得不够充分，项目投资估算严重不足，施工无法进行，政府不得不追加投资。最为突出的是实施过程中招投标不规范、评标办法不合理等原因导致低价中标，后期通过高变更、高索赔、高签证实现高价结算，使工程造价严重失控。本文主要从业主方造价管理的角度探讨政府投资工程招投标阶段的造价控制。

一、工程造价控制的概念

工程造价控制是指在审批的投资限额以内，对工程全寿命周期内所需全部建设费用的确定、调整、监督和管理，随时纠正发生的偏差，保证项目投资目标的实现，取得较好的投资效益，并使项目竣工决算价控制在批准的总概算范围以内［1］276。

造价控制贯穿于项目决策、设计、招投标、施工及竣工结算等工程建设的全过程。各阶段的造价控制具有各自不同的目标和任务。在工程招投标阶段，要认真编制招标工程量清单、制作招标文件和拟定招标控制价，并利用市场竞争机制选择承包商，确定合理的签约合同价及合同计价形式，预防并处理好工程变更与索赔，使工程造价得到有效控制。

二、政府工程招投标中不利于造价控制的几个问题

按照我国相关招投标法律规定，政府投资工程发承包必须进行招标。我国《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500—2013)规定，使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价。目前政府工程基本实现了工程量清单招标，但由于工程量清单招标在我国推行时间不长，实践中还存在较多问题，使工程造价得不到有效控制。

(一)招标文件有缺陷

建设工程招标文件主要采用的是九部委联合编制的《中华人民共和国标准施工招标文件》(2007年版)。该版本招标文件有不少内容与现行清单计价规范不一致，应该进行补充完善。许多招标代理机构编制标书时套用固定模板，千篇一律。合同价格形式要么不约定，要么不分工程类别始终就是一种价格形式，使正式签订合同时的价格形式与招标文件合同价格形式的约定很难达成一致。若按招标文件签，有可能给业主方的造价控制增加难度；若不按招标文件签，则违背了招投标法的有关规定。另外，招标文件没有与清单计价规范很好地结合，缺少针对清单招标的细节内容，没有明确计价风险的责任分担及变更调增的计算方法等。招标文件中存在的这些缺陷给造价控制增加了难度。

(二)评标办法不合理

政府工程目前常用的评标办法有综合评估法和经评审的最低投标价法。无论是哪种办法，对投标报价的评分均是针对总报价，没有对分部分项清单、措施项目清单、其他项目清单等分别进行评分，也没有对综合单价、材料价格进行抽查评分。清单计价规范一般要求采用清单招标的项目宜采用单价合同，中标单位的综合单价即为双方结算单价。投标单位大多会趁机采用不平衡报价法，既不影响投标报价得分，又能在结算时结出高价。比如某园林工程雕塑项目因招标时没有雕塑的详细设计，投标单位就可以低报雕塑价格，相应调高其它项目单价，在项目实施过程中业主方为保证景观效果，一般会按照雕塑的详细设计据实结算，或者另外委托专业队伍施工。无论怎样，造价必然提高，受损失的是业主方。

(三)招标工程量清单不完善

政府工程招标中大多是委托工程造价咨询单位编制工程量清单。由于部分政府工程上马仓促，招标时设计图纸还未达到一定深度，加上工程造价咨询单位编制的工程量清单编制质量不高，存在清单范围不明确、项目特征描述不清、工程量计算不准、漏项严重等现象。招标工程量清单准确性和完整性由招标人负责，如招标工程量清单存在与项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差等引起的工程造价的增加，均应由招标人承担。由此可见，工程量清单编制工作质量的高低，直接影响到招标控制价的确定、投标人的投标报价、施工过程中的管理、资金拨付以及最后的工程结算。

(四)招标控制价不准确

招标控制价是招标人或其委托的工程造价咨询单位根据国家或省级行业建设主管部门颁发的有关计价的依据和办法以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价。使用国有资金的工程必须编制招标控制价。招标控制价经财政部门审核后，应在发布招标文件时公布。投标人投报的投标报价不得超过招标控制价，否则作废标处理。在此规定下，投标单位的投标报价均控制在招标控制价下的一定比例范围内。如果招标控制价编制准确，对中标价有一定的控制意义；但如果招标控制价编制不准确，则会给业主的造价控制带来很大麻烦。招标控制价高，中标价一般也高，势必增加工程成本，浪费财政资金；招标控制价低，中标价一般也低，有些甚至低于成本价。尽管清单计价规范给了投标人投诉的权利，但很少有投标单位认真核算，至于是不是低于成本价也不太计较，投标单位更加注重的是怎样报价才能拿到最高分，至于中标后如何盈利，则各有手段。或者偷工减料，或者频繁签证，或者投标时采取报价策略，或者在投标文件中埋设索赔地雷、施工过程中进行高价索赔，甚至消极怠工逼迫业主方妥协［2］。

三、有效控制工程造价的措施

(一)完善招标文件及评标办法

在九部委联合编制的标准施工招标文件2007年版的基础上修改补充招标文件，使招标文件更适合工程量清单招标。选择适用于不同类型工程的合同计价形式，在招标文件合同专用条款中进行明确，避免签订违背招标文件的阴阳合同。按照《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500—2013)的有关规定，在招标文件中明确规定计价风险的内容及范围，合理分担风险，避免发生造价纠纷。建议相关部门尽快编制标准施工招标文件新版本，使招标文件更加规范化。

对评标办法进行完善，并在招标文件中做出具体规定。尤其是商务标评分部分，要有针对分部分项综合单价、措施项目清单、其他项目清单、材料价格等分别进行评分的细则。《河南省建设工程工程量清单招标评标办法》(豫建〔2014〕36 号)［3］规定：以综合评估法评分的，商务标的评标分值为60分，其中投标报价的评审30分；措施项目的评审5分；分部分项工程项目综合单价随机选择15项清单项目进行评审，满分15分；主要材料项目单价选择10项材料进行评审，满分10分。如果每个项目都能以此办法评标，则可大大降低投标单位采用不平衡报价等策略进行投机取巧的机会。

(二)编制准确的招标工程量清单及招标控制价

通常，政府工程招标工程量清单及招标控制价会委托同一家咨询公司编制，咨询公司的技术实力直接决定招标工程量清单及招标控制价的准确性［4］。作为业主方要做好招标工程量清单及招标控制价编制的配合工作。具体包括：明确招标范围；提供尽可能详细的经过审查的施工图纸；对拟采用的合同价格形式提出建议；对工程所用的一些特殊材料认真进行市场调研、实地考察，为造价咨询人员提供价格参考。咨询公司则重点应从以下几方面认真编制招标工程量清单及招标控制价。

1．招标工程量清单的编制

分部分项工程项目清单要按照现行国家计量规范规定的项目编码、项目名称、计量单位和工程量计算规则进行编制，项目特征描述要全面、清晰。工程量计算要准确、不遗漏。措施项目清单要根据拟建工程的实际情况列项。暂列金额和暂估价要慎重列项，对一些设计深度不足、现场情况变化较大的项目，预计不得不产生的变更与签证量都很大时，一定要有暂列金额项目，应对变更、签证及不确定项目的发生，并在招标文件中明确变更与签证的具体结算办法，避免发生造价纠纷。对工程所用的一些特殊材料认真进行市场调研、实地考察，尽量在招标前确定下来。对实在无法准确定价的项目可以用暂定价的形式明确，但项目不易太多，若项目太多容易造成造价失控。

2．招标控制价的编制

熟悉施工图设计内容，掌握工程特点及常规施工方案，了解施工现场条件，对一些施工图无法准确表达、现场条件复杂的工程一定要去现场实地察看。选用具有普遍适应性的地方定额，工料机单价按照最新一期的工程造价信息进行调整。准确掌握清单计价与传统定额计价的区别，按照清单计价规范合理组价。熟悉地方建设主管部门对清单计量的特殊规定，准确编制分部分项综合单价。比如某基坑土方工程，招标工程量清单给出的工程量是100 m3，按照当地建设主管部门规定，土方工程工作面和放坡增加的工程量不计入清单工程量，就是说这100 m3基坑是工程所需基坑的净量，组价时应考虑工作面和放坡增加的工程量。这时就要查看图纸，按照基坑的长、宽、高，基础结构类型，土质情况确定工作面及放坡系数，计算实际挖土工程量，套用适用的定额后换算成折价系数，形成综合单价，而不能直接套用定额。