◎刘小兵

新预算法：转变和问题

◎刘小兵

2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过了关于修改《中华人民共和国预算法》的决定（以下简称“《决定》”）。《决定》共计82项条款，对实施了近20年的预算法（以下简称旧法）进行了修订完善。修订后的预算法（以下简称“新法”）共计101条，比旧法的79条增加了21条。相对于旧法，新法从体系、内容和监督的强度上都明显有了很大的改进。

新法的重大意义

一、新法完成了从“政府监督”到“监督政府”的转变

新法的改进，最为突出之处在于立法宗旨的转变。旧法第一条规定“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”其立法宗旨在于强调预算法是政府对预算的监督。而新法将其改为“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。其立法宗旨转变为预算法是对政府进行监督，是人大、社会和公民个人监督政府的法律依据。

这一转变彰显了本届政府改革的决心。习近平总书记曾经指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”可以预见，新预算法将成为这个笼子的重要组成部分。新法的贯彻执行或将成全不能腐的防范机制、不易腐的保障机制和不敢腐的惩戒机制，进而最终养成根植于人们心中的不想腐的优秀品质。

二、新法强化了人大、社会和公民的监督权力

《决定》82项的修订条款中，有26项条款的内容直接涉及人大对预算的

监督，占到了82项条款中的32%。新法增加的21条内容中，直接涉及人大对预算监督的新增条款有8条，占新增条款的38%。这些数据充分表明，新法明显强化了人大对预算审查和监督的力度。

同时，新法第十四条规定，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开”；第四十五条规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见”；第九十一条规定，“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人”。显然，新法较旧法更加强调了社会与公民对预算的监督权力。

这一改进其意义也是十分重大的。政府花钱是为别人花别人的钱，如果缺乏有效的监督，极易转变成为自己花别人的钱，即贪污腐败、以权谋私。而有效的监督绝不是现有的那些大量的内部监督规定，而必须来自外部、来自信息公开。因此，新法的上述规定，于构建我国有效的监督体系其意义不言而喻。

新法需要改进之处

新预算法虽然有上述重大改进，但在一些问题上我们认为仍存在需要进一步加强的地方，仍有待于在修订预算法实施条例时予以妥善解决。

一、关于报送人大审批的预算的详尽程度问题

新法第五章“预算审查和批准”第四十六条规定，“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其保障功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”这一条款存在以下三方面问题：

1.与新法第四章“预算编制”第三十二条第四款、第三十七条第一款和第八章“决算”第七十五条第二款不一致。第三十二条第四款规定，“政府收支分类科目，应当按照其保障功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款”；第三十七条第一款规定，“各级预算支出应当依照本法规定，按其保障功能和经济性质分类编制”；第七十五条第二款规定，“决算草案应当与预算草案相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其保障功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款”。这意味着无论是基本支出还是项目支出，在编制预、决算时均应按其经济性质分类都应编列到款。而第四十六条却规定“本级一般公共预算支出，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款”，也即项目支出不要求编列到款，这

显然与第三十二条、第三十七条和第七十五条的规定不符。

2.“四本预算”编制的详尽程度不同。第四十六条规定一般公共预算既要按功能分类编制，也要按经济性质分类编制，但对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，却只规定按功能分类编制。“四本预算”编制的详尽程度人为地形成了差异。

3.弱化了人大对预算编制的监督。在编制预算和决算时均规定一般公共预算支出无论基本支出还是项目支出均应按其保障功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款，但在报送人大审查和批准时却只要求基本支出按其经济性质分类编列到款，同时对四本预算编制的要求也不一致，这不仅非常明显地弱化了人大对预算编制的监督，在新法的法律行文上也显得非常突兀。

二、关于对预算调整监督的问题

新法第七章“预算调整”第七十二条规定，“严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理”我们认为这一条款存在以下两方面问题：

1.与新法第七章“预算调整”第六十七条、第六十九条第七款的规定矛盾。第六十七条规定，“需要调减预算安排的重点支出数额的，应当进行预算调整”；第六十九条第七款规定，“未经（人大）批准，不得调整预算。”也就是说，“调减预算安排的重点支出数额”属于预算调整，其审批权限是在人大。而“调减预算安排的重点支出数额”显然属于预算科目调整，根据第七十二条，其审批权限却是在国务院财政部门，这两者之间存在矛盾。

2.削弱了人大对预算调整监督的权力。将预算科目、预算级次或者项目间的预算资金调剂使用审批权赋予行政部门，削弱了人大对预算调整监督的权力，不利于人大对预算进行有效监督。

三、关于对预算体制监督的问题

新法第三章“预算收支范围”第二十九条规定，“中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”。我们认为这一条款存在以下三方面问题：

1.该条款在新法中摆放的位子不妥。这一条款表面上看是关于预算收支范围的问题，但实质上是关于预算体制的问题，是预算法的重大问题，不应放在第三章“预算收支范围”中来具体规定，而应放在第一章“总则”中加以规定。实际上，这一条款内容实质上就是1994年的《中华人民共和国预算法实施条例》第六条的内容（预算法第八条所称“中央和地方分税制”，是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制），而1994年的《中华人民共和国预算法实施条例》第六条是放在第一章“总则”中的。

2.与《中华人民共和国立法法》第八条不符。《中华人民共和国立法法》第八条规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”“只能制定法律”。预算体制显然属于财政的基本制度，按照《立法法》应该制定法律，而不能“由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案”，所以，第二十九条的内容违反了《中华人民共和国立法法》的规定。

3.这种避重就轻的做法弱化了人大对预算体制决定的监督权力。将实质上属于预算体制的权利淡化成预算收支范围并将此权利赋予了行政部门，这种规定必然弱化人大对预算体制决定的监督，于预算资金的分配和使用，以及防范权力的过分集中都有可能会产生不利的影响。

预算法刚刚进行了修订，以上问题显然无法在短时间里面再通过修法方式进行完善改进，但由于预算法实施条例的修订尚未完成，我们希望可以在修订实施条例之际，对以上问题予以考虑与完善。

（刘小兵，上海财经大学公共经济与管理学院副院长/责编 张栋）