齐海丽

[摘 要]公共服务供给问题产生于公共领域与私人领域的分离，在这两者分离与融合的过程中，公共服务的供给呈现出不同的特点。当前的中国正处于社会转型期，这一转型社会的特征要求政社关系进行相应的调整和合理的定位。转型社会背景下的政社关系的制度性定位体现在两者要由纵向的管理转为横向的合作，而良性互动关系的建立要具备信任理念、制度环境和契约机制等条件。

[关键词] 转型社会 公共服务 政社关系

一、问题的提出

马克思认为，国家是人类社会发展到一定阶段的产物。国家作为公权力的代表，体现的是公共领域的公益宗旨和服务精神;而社会作为私权力的象征，则更多体现的是私人福祉。国家与社会代表了人类发展的两个领域——公共领域和私人领域。但无论是公共领域与私人领域的分离，还是两者的融合，公共服务的供给都是题中应有之义。也正是在公私领域的关系界定中，在公共服务供给主体的选择和公共服务供给模式的确定中，政府与社会的关系重要性日益凸显。

基于中国公民社会的特征阐释，研究者对于政府与社会组织的关系模式有着不同的概括，比较有代表性的观点主要有：何增科的“五模式”说，即公民社会制衡国家、公民社会对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。康晓光等人提出了“行政吸纳社会”模式，他们认为这种模式更能概括我国现阶段的国家与社会关系。刘鹏在“分类控制”用嵌入型监管理论的一些观点和思维来统合近年来中国国家-社会关系中出现的一系列新情况。郁建兴则提出了“国家在社会中”的模式。当前国内学者主流的观点认为，两者是双向互动的关系，最早以邓正来等学者为主。同时在研究两者关系的学术观点中，趋于一致的看法是在政府与社会的权力对比格局中，政府始终处于绝对主导地位，政府与非营利组织的关系都将是政府有限主导下的合作关系。当然，也并非所有的学者对两者的互动都抱有乐观的态度。王建军认为，就我国的政治生态而言，政府与民间组织的互动合作关系只能是一种未来的发展愿景。在此过渡阶段，我国政府与民间组织的关系模式可以概括为政府主导下的有限合作模式。

二、公共服务供给与政社关系调整

公共服务供给的问题随着公私领域的分离而产生，并随着两者的日益融合呈现不同的特点。在公共领域与私人领域的关系中，主要是以提供公共服务的方式来定义公共领域的功能。在传统的农业社会中，公共服务的供给者主要存在于公共领域。随着工业化进程的加快，公共领域与私人领域之间的界限开始变得模糊，从而使公共服务的供给主体发生了变化。

（一）公私领域的分离与公共服务供给

以马克思为代表的一些西方学者阐释了国家对社会的独立性，他们基于国家与社会的不同特征，把国家看做是与社会相对立的范畴。依据他们的理论，公民社会与国家的分离是与经济自由主义和劳动分工相联系的，他们对剩余产品与市场给予了高度的重视。对这两位学者而言，公民社会与国家的分离不是一种政治意义上的分离，而是意识形态的分离。国家与社会的这种二元对立与紧张，在历史上无疑是一种革命和进步，因为这种对立使得国家与社会保持了自身的独立性，明确了国家与社会之间的界限，通过制度来限制政府权力，防止它越过界限而侵犯社会利益，两者的独立性才能得到制度性的保障，和谐的关系才能得以建立与维持。可以说，这些关注于限制政府权力，保护公民合法权利和自由的制度设计以及政治文化传统，构成了西方国家处理国家与社会以及后续的政府与非营利组织关系的制度平台与社会基础。两者的分离使得非营利组织在与政府合作中有了抵御政府过分侵犯的屏障，成为政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。

而哈贝马斯的领域分化论则更进一步强化了这种观点。公共领域与私人领域的分化是社会进步与人类文明的结果。这种领域分化的进程从中世纪后期开始的，并在工业化进程中迅速加剧。而领域分化的原动力就在于公共服务需求。随着工业化进程推进，人类的服务需求不断增加，事实上，领域分化的进程是与市民社会的生成同步的。在工业化进程中，流动的市民在逐利过程中逐渐形成了市民社会这样一个私人领域，通过商品交换追逐私人利益，由此启动了领域分化的进程。市民在私人领域中实现私人利益，但在平等自由的交往空间中也产生了对公共利益的需求。私人领域是私人生活需求得以满足的地方，而公共领域则承担着满足人的公共生活需求的任务。公共服务的产生是以公共部门与私人部门的分离为前提，公共服务一经出现，就将其供给职能交由公共部门。公共领域的价值，特别是国家和政府存在的价值，主要反映在公共服务的供给方面。公共服务就是发生在公共领域与私人领域相互作用过程中的，是对私人领域中的普遍性要求的回应过程。在领域分离的基础上，公共服务的供给者与需求者位于两个不同的领域，其间存在着清晰的界限，市民社会被界定为公共服务的需求者，政府被界定为公共服务的供给者。

在公共部门因应市民社会的需求而供给公共服务的过程中进一步强化了公共领域与私人领域的分化，从而把人的双重社会需求分别交由这两个领域去加以实现。在这种公共服务供给体系及其机制中，公共服务需求者将私人问题转化为公共需求，然后再将公共需求转换成自己必须实现的生活内容和目标。此时，需求者与供给者之间已经很难分出彼此，人们积极地参与到公共生活中，并通过自己的行动去完成和实现公共性的任务，此时不再给公共性与私人性的理论分析留下回旋的空间，而是用生活的完整性去诠释个体需求与公共服务，一切个体需求都具有公共性，而每一项个体的努力都是从属于公共服务供给的。

（二）公私领域的融合与公共服务供给

仅有国家与社会关系的分离是不够的，这种对立与分割在现实中日益显示出其诸多尴尬与无奈。在国家与社会的分离发展到一定历史阶段，人们既对极端的权力分立不满，又对制约平衡不满，而制度发展转入了一个新阶段，在这个新阶段，“和谐”逐渐成为占主导地位的旋律。根据历史还原论的观点：国家来源于社会，是以社会为基础和由社会决定的。国家是人类社会发展到一定阶段的产物。国家与社会并不是截然对立的关系。一些西方学者试图在理论上调和、舒缓国家与社会之间的紧张关系，他们提出国家与社会是对立面的统一。一方面，国家具有阶级性，是与作用于私人领域的社会相对立的;另一方面，国家还具有社会性和公共性，国家作为凌驾于社会之上“中介人”的地位，通过制定和实施公共政策为社会谋取公共利益。国家与社会的合作是围绕公共利益进行的。政府的权力只能服务于公民，权力的行使是为维护整个社会秩序，政府一切活动的最终价值取向应该是最大限度地促进公共利益。生产、 治理与生活领域的分割使得人的需求分别由不同的主体来实现，在公共领域与私人领域所形成的中心—边缘结构中，公共服务也体现为一种管理和控制，出现了领域融合的趋势，并与公共领域、私人领域一起建构出一个与工业社会完全不一样的社会结构，从而打破单一中心的公共服务供给模式，领域融合对公共服务的供给会产生多重影响。比如，在将私人领域的个体化色彩引入公共领域的过程中，可能会造成公共性的衰落。显而易见，“经济人” 假设会使得政府服务于强势利益团体的做法合理化，而代表着把私人领域的规则和做法引入公共领域的新公共管理运动，也因其管理主义的倾向而加剧了公共价值的没落。在这种公共服务供给体系及其机制中，公共服务需求者将私人问题转化为公共需求， 然后再将公共需求转换成自己必须加以实现的生活内容和目标。此时，需求者与供给者之间已经很难分出彼此，人们积极地参与到公共生活中，并通过自己的行动去完成和实现公共性的任务。此时，不再给公共性与私人性的理论分析留下回旋的空间，而是用生活的完整性去诠释个体需求与公共服务。一切个体需求都具有公共性，而每一项个体的努力都是从属于公共服务的供给的。endprint

非政府组织就是在公私领域不断融合的过程中出现的一种新的行为主体。非政府组织及其他社会自治力量本身就是作为一种融合力量而登上历史舞台的，它一经出现，又进一步推动了领域融合的进程。非政府组织属于市民社会的范畴，却因为其具有非营利性的特征而不同于近代早期的市民社会，也不同于近代以来的企业等。非政府组织不是隶属于政府的机构，而是一种社会自治组织，它与政府形成了相互依存、相互制约、相互监督的关系，这是一个全新的社会治理结构，其中，公共服务的供给是在政府与非政府组织之间所形成的平等的合作关系中发生的。

政府在多元权力互动中具有统领和决定作用。但是随着社会公共事务向多样化和复杂化方向发展，政府在公共物品和服务提供方面显得力不从心，难以满足民众的多样化需求，在公共事务处理上处于一种心有余而力不足的状态中。社会公共事务有宏观和微观之分。一般来说，政府的职能主要在于宏观经济管理和社会发展的总体协调这些宏观事务上，而非营利组织则是在基层将社会公众组织起来，其注意力偏重于微观方面的公共事务，在微观方面它可能比政府做得更好。因此，政府应该与非营利组织紧密衔接起来，把一些微观的管理职能转移给非营利组织，这样可以以较小的代价和付出取得更好的管理效果。当然，强调政府把一些公共事务交给非营利组织管理，并不是说政府对公共事务管得越少越好，而是说政府要管得恰如其分;也不是说政府完全不管微观方面，而是说政府在微观管理方面要有边界，在边界之内，就是适度的，超过了边界，就会影响人民的积极性和社会的进步。特别是某些微观事务非营利组织有能力去做，政府就应该放手让他们去做。越是接近基层的公共事务，越有可能让相关的非营利组织去完成。

三、转型社会中的政社关系

（一）国家与社会关系的体制框架

国家与社会之间的关系在人类历史的长河中表现出一种变动不居的特点，这种变化不仅体现在纵向的制度选择过程中，而且也表现在横向的制度模式的形成过程中，从而塑造了中西方历史上的“德治”、“人治”、“法治”等不同的制度模式。自国家产生以来，国家与社会就构成了一个矛盾体，这一对矛盾体的运动、发展和变化，在不同的地域和一定的历史时期表现出自身的特征，这些特征反映到人们的观念中就产生了对国家与社会关系的不同理解，也使得两者的关系成为了人类发展史上永恒的主题。

基恩认为，在西方思想史上曾经出现过五种关于国家活动界限的理论模式：第一种是“安全国家”。主张这种模式的有布丹、霍布斯和斯宾诺莎等人。他们认为国家是对无政府状态的直接否定。国家作为社会成员之间的契约，保证了他们免遭战争或自相残杀之苦。在这个模式中，市民社会与国家是等同的;第二种是“立宪国家”。洛克、康德和福格森等人主张这种模式。在他们看来，国家以公法的形式表述了社会原有的自然机制，因此国家是对自然社会的完善和补充。在这种模式中，国家和市民社会之间的界限是含糊的;第三种是潘恩的“最小国家”。这种模式第一次把国家和市民社会直接对立起来。国家源于恶，是对我们恶本性的惩罚。市民社会（等同于自然社会）则是一种恩泽，它源于我们的自然需要，两者是一种逆反关系，市民社会越完善，它建立政府的机会越小;第四种是黑格尔的“普遍国家”。在黑格尔看来，国家和市民社会分别代表了人类社会组织发展的两个高低不同的阶段和层次。国家超越和保存了市民社会，它包含了市民社会的积极要素，并把市民社会带入到了一个更高的、协调的整体之中;第五种是托克维尔和约翰·密尔的“民主国家”。在这种模式中，国家和市民社会是两个相互依赖和彼此独立的实体。一方面，国家获得了干预社会的全面职能;另一方面，市民社会仍然拥有充分的自主性和多元性，它独立于国家，同时通过分权控制国家。

我国的政府体系具有与西方国家所不同的发展脉络，这种特殊性体现在传统计划经济体制下单位体制的无所不包带给中国人长期一段时间内服务需求不敏感。计划经济时代，政府控制着经济与社会发展的所有领域，社会组织根本就没有自我发展的空间，因而无需通过社会组织间接管理，也无法通过社会组织进行间接管理，政府公共物品供给完全是直接性的，也就是由政府自行组织生产。在这样的政治体制下，国家与社会是高度一体化的，社会很少有自己的发展领域和空间。

（二）转型社会中的政社关系调整

“社会转型”一词最初来源于现代化理论。在西方学者的心目中，社会转型的过程实际上就是现代化的过程，为此现代化理论也就成为西方社会转型理论的核心。德国学者查普夫提出的“社会转型”定义是转型和过渡是现代化进程，其特点在于现代化的目标，是明确的接受、吸收现代的民主、市场经济和法制制度。

我国学者也对转型期的中国社会特征进行了诸多概括。大多数的学者都将我国社会转型的标志界定为以下几个转化：中国社会正在从自给半自给的产品经济社会向社会主义市场经济社会转化;正在从农业社会向工业社会转化;从乡村社会向城镇社会转化;正在从封闭半封闭社会向开放社会转化;正在从同质单一性社会向异质多样性社会转化;正在从伦理社会向法治社会转化。

从总体来看，中国社会转型是社会结构形态的过渡，是中国由计划经济向市场经济、由传统社会向现代社会的调整与转化，这种转型的实质是加快实现现代化。由于社会转型期所呈现出的政治、经济、社会结构的新变化，新发展使得政社关系出现了一些新的变化。

改革开放以来，我国政府在社会管理方面的模式经历了总体性社会——行政吸纳社会——协作治理的转变。改革的动力源于现实的需要。随着我国社会主义市场经济的逐步建立，国家与社会的关系发生了根本的改变，开始了国家社会化的进程，政府管理也呈现出日益明显的社会化改革趋势。一个相对独立的公民社会在中国的产生和发展，直接得益于其制度环境的改善。社会组织是独立于政府与市场的第三种力量，自治性是其基本属性之一，独立性也是社会组织得以存在和发展的主要属性。作为自治的组织形式，它有自己的运作模式和管理方式，不依赖于政府和其他社会力量。从法律意义上来讲，政府与社会组织、市场组织是平等的行为主体，三种力量构成了公共服务供给的主体。但因袭全能政府的管理理念，受制于传统的管理体制，社会组织很难成为平等的行为主体，这既是由于中国的社会组织在资源上对政府有过强的依赖性所致，也是由于社会组织的公信力不足，缺乏民众的社会认可。学者康晓光将我国社会组织的这种发展状态称为“依附式发展的第三部门”。社会组织在改革开放的环境中有了更多、更好的发展路径，但是国家的正统地位并没有受到根本性的破坏。endprint

政府作为公共事务的治理主体，长期以来一直在公共事务治理中处于核心主导地位。而非营利组织在它诞生的大部分时间里，一直处于暗淡的状态中，徘徊于社会的边缘。政府作为公共权力的载体，长期以来一直在公共事务领域扮演着主要角色，甚至被认为是公共事务治理的唯一负责人。政府是公共权力的行使者， 公共利益的代表者，公共政策的制定者，公共服务的提供者，从事公共管理活动和提供公共服务是它的天职。治理是在管理者多元化的背景下进行的，必须在国家与社会的合作中才能使得这一过程能够成为有效政府的管理过程。在这样一种社会、政治制度条件下，在多中心治理的现实中，政府与非营利组织存在竞争但不对抗，彼此都致力于公共事务的治理;存在合作但不干预，政府在不得不支持的同时尊重非营利组织的相对独立性和合法权利。

四、转型背景下政社关系的制度性定位

（一）从纵向的管理转为横向的合作

黑格尔称国家是世界上的绝对权力，在国家诞生的很长一段时间内，政府都是作为绝对权力发挥作用的，因为政治权力永远是由国家及其强力机构所使用的强制性权力。但是由于民主意识的觉醒，组织权力的增加，政府也被迫同它们进行平等的协商。因为社会生活建立在无数主体的联合行动上，这些行为凝结了无数人的心血，每一种行为都应该组织起来，要在根本上实现社会自治。公共服务的新思想将公务员从其高位上赶了下来，国家不再凌驾于社会之上，不再保证其所承担的社会整体利益。相反，国家是社会其他行动者的对话者，是与其他人一起，争取达到共同利益目标的催化剂。代表国家的人从此不论其水平好坏、职位高低、责任大小均成为理想的行动者。从唯命是从，到当家做主的责任转变来自于主动辅助性原则，公共管理者不再是任人摆布的工具，而是一个行动者。

从政府与社会的关系来看，政府是在社会的发展过程中产生的，因此，培养成熟的社会是政府应有的价值取向，同时也是政府对自己的主观定位，即定位在服务者的角色上，为社会提供服务。社会转型时期的中国 ，政府与民间组织的关系正在发生转折性的变化，管理与被管理的关系正在为彼此合作和良性互动的伙伴关系所取代。随着民间组织独立和自治进程的加快和自身实力的发展壮大 ，它将逐步获得与政府之间建立伙伴关系的资格和能力。

（二）建构良性互动的政社关系

理性的政府做出的选择就是把一些职能返还给社会，改变政府单一管理的局面，实现多元主体共治。政府工作的目的就是为社会提供必要的基础服务，而且能够以更好、更经济和更合理的方式加以完成。尽管政府必须发挥作用，但是不应该单独发挥作用。为了正确地履行其职责，政府有必要对其职能进行大幅度的调整，这种调整就涉及如何积极、有效地引导社会组织发展，构建和谐的政社关系。政府要积极地引导社会组织立足于社会需求，提供优质、高效的公共服务，弥补政府和市场的不足，形成多元化、多层次的公共产品供给格局。要建立政府与社会的良性互动关系，需要具备以下几个条件：

1.相互信任。信任必然导致合作， 而合作中也必然包含着信任。在没有合作需求的人们之间，也无所谓信任的问题， 没有信任的合作， 也最多是有了合作的形式， 实际上只是互为工具性的“共事”而已。它不仅是社会资本的重要组成部分，而且还被认为是社会资本产生的前提条件。它是维系人际关系的重要纽带，也是维持组织生存和发展的重要因素。

2.良好的制度环境。 制度作为人们相互之间关系的制约性规则和各种规范的总和，广泛涉及政治、经济、法律、文化等社会各个领域， 是社会有效运转的重要条件。就整体而言， 它以其特有的结构形式和功能， 影响和制约其他措施发挥作用的程度和范围， 以无与伦比的权威性和强制性对社会资源进行分配、调节， 保障法定范围社会成员的应有权益， 制止和制裁破坏公正的行为， 并为全社会提供指向性价值， 以此引导、约束和控制人们在社会生活中的各种行为。国家用以规范和制约民间组织活动的所有正式的或非正式的准则， 统称为公民社会的制度环境。它包括5个方面的内容： 宪法、法律、行政法规、党的政策、和非正式制度。制度环境通过为民间组织提供激励机制、机会结构和约束结构等三种方式影响着民间组织的生存和发展状况。

3.以契约为主要形式。市场治理模式下的交易契约关系同样适用于政府管理。由于治理关系中主体的多元化， 使得这一交易契约对象也更为复杂并且会增加多元选项。“社群主义”强调以各治理主体间的共同价值作为政策制定的最大公约数，而非追求个别行动者利益的最大化，这种理念所发展出来的伙伴关系包括公私协作伙伴关系和府际间的伙伴关系。治理主体的多元化使得多元主体之间的治理关系呈现复杂而多样的态势。

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The Relationship between Government and Society under the Background of Social Transformation in China： the Orientation of Public Service

QI Hai-li

（School of Humanities， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

[Abstract]The problem of public service provision arises from the separation of private sphere and public sphere. In the process of the separation and integration， the supply of public service provision has different features. Nowadays， China is in the period of the tranformation of social structure， which need to adjust and orient the relationship between government and society. The orientation requires the relationship between government and society should change vertical management to horizontal cooperation. The positive interaction should meet the requirements including trust conception， institutional environment and contract mechanism.

[Key words]social transformation; public service; the relationship between government and societyendprint