刘志刚

（绥化市科协，黑龙江 绥化 152000）

关于基层农村专业合作组织在土地流转中的作用

刘志刚

（绥化市科协，黑龙江 绥化 152000）

农村土地实行有序流转，是稳定完善农村土地承包关系的重要环节，也是农业现代化建设的必由之路。以农民协会为基础、以专业合作组织为重点、以股份合作为方向、呈多样化发展态势的农村专业合作组织成为发展现代农业的活力因子，在带动土地流转、推动农业规模化经营上发挥着十分重要的载体和平台作用。绥化市作为黑龙江省的农业大市，培育发展农村专业合作组织，提高土地流转成效在建设全省一流的现代化大农业战略中具有重要的支撑和助推作用。土地流转是农村专业合作组织发展的重要条件，也是实现农业集约化、规模化经营，提高农业科技化水平的重要基础。为全面了解绥化市农村专业合作组织发展情况以及农村专业合作组织在土地流转中作用发挥情况，为加快包括农村专业技术协会在内的农村专业合作组织发展，助推绥化市土地流转规范有序开展，加快绥化市建设全省一流现代化大农业的进程建言献策，绥化市科协调研组采取实地查看、个别访谈等方式于2014年先后深入到海伦、绥棱、望奎、青冈、兰两、北林区等县（市）区，对绥化市的农村专业合作组织发展状况及其在土地流转中的作用发挥情况进行了调研。

一、绥化市农村专业合作组织的发展状况

近年来，绥化市坚持把培育壮大农村专业合作组织作为加快现代化大农业发展的战略选择，加强指导服务，强化政策支持，注重改革引领和示范带动，大力推动土地规模经营，有效激发了农村各种生产要素潜能，各类农村专业合作组织呈现出加速发展的良好态势，极大地促进了农业增产增效和农民增收，加快了现代化大农业建设步伐。截至调研时，绥化市各类农村专业合作组织已发展到21100个，加上33万个种植大户，参与土地流转的经营主体总数已达54100个。在农村专业合作组织中有农村专业技术协会2450个、家庭农场8454个、农民专业合作社9875个、农业企业321个。农村专业合作组织和种植大户共带动土地流转1757万亩，占耕地面积61.69%，规模经营土地面积1904万亩，占耕地面积66.28%。其中，农村专业合作组织带动的流转面积占90%以上。农村专业合作组织以具有各自特点的运行模式在推动土地流转方面发挥着不可替代的作用。在调查的县（市）区，当地政府对土地流转和农村专业组织的发展也给予了不间程度的支持，农村专业合作组织呈现出不同的发展态势。

海伦市于2014年下半年初期新注册农民专业台作社135个、家庭农场53个，农民专业合作社总数分别达到1536个和552个，这些专业合作组织探索实行“企业+经营主体+基地”的产业化经营模式。

兰西县政府出台了《加快土地流转和推进适度规模经营的指导意见》，对流转土地的农民提出了一系列扶持措施，全力打造“组织化、专业化、集约化、社会化”的农村专业合作组织。农村专业合作组织已发展到3612个，200亩以上土地连片规模经营面积达到170.6万亩，土地流转面积161.9万亩，分别占总耕地面积的66.9%和63.5%。

绥棱县通过政府引导、农民主体、典型带动、分类推进的办法，初步形成了以专业大户为支撑、专业合作社为骨干、家庭农场为辅助，企业资本、社会资本等各方力量共同参与的农村合作组织群体。调查时，绥棱县各类农村专业合作组织发展到2470个，带动农户2.12万户。

北林区通过推广农村专业技术协会和农民专业合作社带动型、龙头企业牵动型、农技合作联动型、项目园区拉动型等模式，农民组织化生产水平大幅提升。2014年，北林区的农民专业合作社发展到1704个，入社农户达到11万户以上。

肇东市以家庭农牧场、农业企业、专业大户、农民合作社为重点的农村专业合作组织已发展到15759个，规模经营土地300万亩，占耕地总面积的70.1%。

明水县经过培育农村专业合作组织，成立种植业合作社857个，农机合作社15个，家庭农场1382个，涉农企业14个，小型农机联合体136个。

二、绥化市农村专业台作组织推动土地流转作用发挥情况

绥化是一个农业大市，拥有2900万亩的耕地面积，占到了全省的1/7。绥化市委、市政府提出实施“发展五型经济”、“建设五个一流”的发展战略后，如何加快现代化大农业建设，提高农业集约化、规模化、科学化经营水平成为重要的发展课题，加快土地流转成为实现这一目标重要而有效的途径和需求。

调研中我们发现，农村合作组织非政府组织的特点，使其在土地流转过程中具备得天独厚的优势，发挥着重要的承载和推动作用。农村专业技术协会通过普及农业科技知识带动农户集中耕作；家庭农场依靠资金和技术投入经营能力比较强的特点，带动了短期性的土地流转；农民专业合作社“以带地入社、股份分红、风险共担、利益共享”为运行机制成为我市土地流转规模经营的主要载体；一些龙头企业主动与农户签订土地流转承包协议，带头组建农民专业合作社，实行订单生产或者由龙头企业组织科技种植队伍，开发自己的生产基地，实现规模经营，在推动土地流转方面发挥“推手”作用。这些都是农村专业合作组织发挥推动土地流转作用的有效方式和途径。例如，仅青冈县民政镇一个乡镇2014年全镇合作组织辐射农民约7200人，参与农户467户，2014年土地流转率达57%，参与农户570户。海伦市原野食品是一家集种植、养殖、加工、冷藏配送、销售于一体的企业。为了扩大经营规模，保证产品品质，公司从2013年开始就在海伦市周边乡镇高价承包土地，连片种植黏玉米。2014年，原野食品进一步延伸产业链条，与香港福子公司合作，在长发乡建设肉牛养殖基地，用玉米秸秆喂养肉牛，用牛的粪便做肥料，形成产业循环、综合利用，有效发挥了农业企业对现代化大农业建设的助推作用。

通过调研发现，农村专业合作组织在推动土地流转方面的作用具体体现在以下几个方面：

（一）农村专业合作组织优化组合资本，提高了土地流转的绩效

农村专业合作组织作为土地流转的平台，降低了农业生产成本，促进了农业生产新技术和新型农具的推广应用。例如青冈县的同惠民农机合作社有大型农机具24台套，总投资额2400万元，2013年，亩均投入870元，2014年亩均投入710元，生产成本明显降低。合作组织作为平台，极大地提高了土地生产率，而且解决了土地细碎化、土地利用率低和土地闲置问题，改变了以往农户分散经营的缺陷。以绥化市北林区为例，全区194.5万亩规模经营地块，按照以往一家一户经营方式，以每个劳动力经营25亩耕地计算，需要投入劳动力7.8万元，平均每万亩地400人。规模经营后，通过发挥大机械威力，实施集中连片作业，新型经营主体每万亩地只需要10～15人，劳动力投入比最小值为40∶1，作业效率是以往的40倍，而且播期缩短2/3。绥棱县上集镇的宝田水稻专业合作社，由207户农民组成，由于土地集约流转为建设2028平方米智能阳光板温室、200栋水稻育秧大棚提供了必要条件。该合作社年水稻芽种生产能力达到600吨，基本上满足了上集镇15万亩芽种的供应。庆安县丰收乡志勇水稻种植专业合作社也是由于360户农户入社，土地集中经营，可以采用测土配方施肥技术，实现田间实施监控和直升机喷药，极大地提高了土地利用效率。由此可见，农村专业合作组织作为平台，使土地、资金、技术、劳动力等农业生产要素合理流动和优化组合，使农业生产逐步走上“专业化分工、规模化生产、产业化经营”的发展道路，实现土地流转的高效率、高收益，为更多地参与土地流转提供了保证。

（二）农村专业合作组织帮助参与土地流转农户增加收入，提高了农户参与土地流转的积极性

通过流转土地，实现规模经营，达到了转让户和经营户“双赢”的目标。通过租赁、入股、转包等多种形式将土地集中起来进行适度的规模经营，盘活了土地存量。同时，通过土地流转，农民转出自己承包的土地，从传统农业中转移出来，从土地束缚中解放出来，可以安心地从事其他第二、三产业及外出务工增加收入。此外，一些规模经营户还吸纳转让土地的农民打工，进一步扩大了转让户的收入来源。土地经营户则通过引用新品种、运用新技术、实施机械化，降低生产成本，提高产出量，获得规模经营带来的增值收益。据绥化秦家镇种粮大户张悦讲，“规模种比散户种亩产量要高一两百斤，而且管理、整地、收获费用也低”。另据农技部门对双河镇10个种田户实测，规模经营与小农户相比，水稻平均亩产达610公斤，比较小农户生产，每公顷多收900公斤。合作组织按照民主原则对土地统一管理，不再由农民分散经营，实行按土地保底和按效益分红的方式进行利益分配，为农民增收提供了基础和保障。例如，庆安县香源米业水稻种植协会在收购订单水稻时往往要比市场价每斤高1～2分钱，农民收入明显增加。农民收入的增长在为农民带来实实在在的实惠的同时，极大地提高了合作组织的吸引力和号召力，加速了土地流转进程。

（三）农村专业合作组织在土地流转过程中遵循合作制原则，加强了农户参与土地流转的自主性

农村专业合作组织的方式优于一般性的公司化或私人承包方式，既不同于趋利性的商业组织，更有别于强制命令色彩的政府组织。专业合作经济组织承包流转土地，租赁后原土地承包关系不变，农户继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。专业合作组织按出租时约定的条件对农户负责。这种形式对农民享有的土地承包经营权做了明确的界定，这样可以减少甚至是避免土地流转出现权属纠纷。农民自身在其合作经济组织之中，可以按照合作制原则“民办、民管、民享、民受益”，同样也可以在自己的承包地上打工，增加收入。农民作为土地使用权主体，在处理经营权时，有更强的自主性.在主要考虑安全性和获益最大化的同时，往往会选择以土地为资本与专业合作组织合作，或以土地入股开展股份合作经营，或以其他更有利于自身的方式参与土地流转。据绥化市望奎火箭镇厢红二村村党总支书记、合作社理事长常庚国介绍，全村1.09万亩耕地，只有400多亩没有加入庚国玉米种植专业合作社。在青冈县民政镇，开展以合作组织为主导的土地流转工作以来，群众反响良好，参与热情高涨，未出现一起与土地流转有关的上访事件，农村社会安定，经济增长较快，上一年度，全镇农民人均收入7230元，农村专业合作组织会员收入实现8250元。

三、影响制约绥化市农村专业合作组织自身发展和推动土地流转作用发挥的主要原因

随着农村专业合作组织的发展，土地流转改革的不断深化，二者的结合成为发展的必然。一方面，农村专业合作组织的发展离不开土地的合理流转，有大部分的专业合作组织是在土地流转的前提下建立的。另一方面，土地流转需要专业合作组织这一载体的支撑，部分流转效用的发挥需要通过专业合作组织来实现。但是，目前二者的相互结合水平仍然比较低，绥化市的农村专业组织发展还面临着许多困难。

（一）思想认识不深，认可度不高，土地流转难度大

部分群众还依赖土地的心理较重，给土地的合理流转造成了一定的影响和困扰；由于现在的田地被零分细划，导致不少新型农业经营主体的土地是不连片的，达不到降低成本、提高效率的应有效果；水、电、路等农村基础性公益服务薄弱，新型农业经营主体在进行规范化、标准化生产时，这些困难显得更为突出。加之，目前，农村的社会保障体系还不够健全，保障机制尚未完全覆盖，土地流转后富余劳动力的就业难度仍然较大，就业不稳定，增收空间有限，大多数农民仍然把承包地看成是“生存保障田”，对土地的依赖程度比较重，致使农村专业合作组织建立和扩张规模都比较难。

（二）土地流转机制不健全，流转操作不规范

由于部分农户与农户之间、农户与公司、企业之间的土地流转没有规范的合同文本，一旦发生土地纠纷，双方利益难以得到有效保障。从全市看，目前，土地流转信息发布体系、价格形成机制、流转管理制度、纠纷调处体系的建立和完善工作比较滞后。在土地实际流转过程中，部分农户及专业合作组织负责人法律意识不强或法律知识欠缺，致使流转行为不规范或不合法，出现了诸如合同内容不规范、合同的具体细节不明确、权利义务不对等的现象。也存在因参与土地流转的农民综合素质普遍较低，在参与专业合作经济组织的生产过程中经常出现违约现象，其自身的技能水平往往也不能适应农业现代化的要求。再有就是部分专业合作组织不尊重农民的意愿，随意改变承包土地的用途，土地承包经营权流转行为不当，这些造成了个别农民对土地流转不托底、不放心。

（三）资金短缺，贷款难、政策支持力度不够

尽管“中央1号文件”明确了“土地承包经营权抵押、担保权能”，但是，农村专业合作组织起步晚、基础差、底子薄，筹措发展资金的渠道相对较窄，而且农村专业合作组织多以种养殖业为主，又大多以订单农业为主，经济效益受市场行情影响较大，为履行订单承诺，很多风险只能自担。金融部门虽然也加大了“三农”信贷支持力度，但是考虑经营风险大多还主要限于小额贷款，资金短缺制约了农村专业合作组织的发展壮大。在调查走访中了解到，绥化市现有的农村专业合作组织在生产发展过程中大部分遇到了资金短缺难题。由于缺少可抵押资产，很难向金融部门申请到大额贷款，仅靠小额信贷根本解决不了规模扩大与生产发展中资金短缺的矛盾，这在很大程度上制约了其正常发展。另外，农村专业合作组织发展规模种植和经营，发展所需的仓储、农机场库等场地供给明显不足，相关的政策支持力度不够，还需进一步加强。

（四）管理人才短缺，经营管理能力不足

由于农村专业合作组织多是农民创业、农民管理，受文化程度制约往往缺少现代经营理念和开拓创新能力，在很大程度上制约了农村专业合作组织的创新和发展。急需市场营销、生产管理、科技服务、财务核算、经济合同等方面的专业人才，但现实条件下又不具备留住高素质人才的条件。

（五）能够消除后顾之忧，提供保障的制度不完善

虽然政府和各级部门在努力研究解决流转后农民的社会保障问题，通过加强引导和监管解决合作组织管理不科学不规范的问题。但是完善的社会保障体系还没有彻底建立起来，土地流转周期短，大部分流转合同签订的都是短期合同，流转关系不稳定，导致承包方在基础设施建设、土壤肥力改造等方面不敢大量投入，影响了规模经营的长期稳定发展。科技、保险、技术培训等的帮扶力度还不到位，不能为农村专业合作组织的提供强有力的支撑。

四、加快农村专业合作组织发展，推动土地流转，促进农业规模化经营的建议

欲解决绥化市农村专业合作组织发展存在的诸多问题，要从提高认识，规范管理，活化形式的角度出发，进一步研究实现农村专业合作经济组织与土地流转有机结合的对策，采取有效措施培育壮大农村专业合作组织，助推绥化市土地流转规范有序的开展，加快绥化市建设全省一流现代化大农业的进程。

（一）加强宣传，搞好培训

加大宣传力度，普及专业知识，加大对农民的培训力度。农村专业合作组织在不少地方覆盖面小，发展缓慢，这与合作组织知识不够，宣传普及力度不够有很大关系。从全国范围看，土地流转的实施在经济欠发达地区仍然相当滞后。绥化市是农业大市，也是经济欠发达地区，土地流转的进程仍然需要加快，任务也十分艰巨。因此，要宣传普及合作思想、合作原则以及合作组织与土地流转的重要作用和意义，增强农民的合作意识、土地流转意识；要加强对相关干部、专业合作组织负责人和农民经纪人进行培训，努力培养一支懂专业合作组织知识、懂土地流转知识的高素质农民队伍和管理队伍，促进二者快速健康发展。

（二）因地制宜，发展形式多样的结合方式

由于各地经济发展水平不同，专业合作组织的发展程度存在差异，农民对土地的依赖程度、劳动力素质以及土地条件和土地用途也各不相同，土地流转的形式也不可能一致，所以，在探索专业合作组织与土地流转有机结合的过程中，需要因地制宜，坚持以市场为导向，以效益为中心，选择专业合作组织与土地流转协调发展的有效结合形式，以促进农村土地合理流转，专业合作组织的进一步发展。

（三）创新结合模式，实现“专业合作组织+中介组织+农户”的运营模式

建立和完善中介服务组织，在农村土地的供给主体（农户）和需求主体（专业合作组织）之间搭建沟通桥梁，一方面，负责农村土地承包、承包合同及土地流转的管理和中介工作，另一方面，为专业合作组织建设提供相关信息咨询，为农户提供土地流转服务包括指导土地流转规划、收集发布土地供求信息、项目推介、流转程序、指导和协助办理土地流转手续、档案保存以及调解处理各方关系，搞好各项服务工作。

（四）加大培育发展农村专业合作组织力度

首先，加强组织保障，发挥政府作用，尽快制定落实配套扶持政策，明确政府相关部门推动农村专业合作组织发展的职责义务、具体途径和实施方式，为农民专业合作组织的发展创造实实在在的有利环境。利用农业开发、土地、水利等部门项目，优先向农民专业合作组织倾斜，整合项目资金，集中打捆使用，为农村专业合作组织经营主体打机电井、架设线路、修建渠系以及进行土地整理；其次，加强示范引导，强化规范管理，抓好典型，坚持示范引路，以点带面逐步促进发展。再次，农村专业合作组织内部制定出符合合作组织原则的章程，完善民主管理机制、监督约束机制及风险保障机制等。健全利益分配机制。使农村专业合作组织与广大农民结成紧密的利益共同体，既保障成员利益，调动其参与土地流转的积极主动性。

（五）建立健全土地流转市场

首先，建立健全农村土地流转市场，从事土地的交易、业务，为农民和专业合作组织提供双向服务，减少交易成本；出台土地经营权转让的作价体系，形成市场化的土地价格形成机制，以便农民以土地为作为资本，进行二次创业。其次，政府部门对土地流转市场进行规范和管理，建立相应的管理、监督、约束机制，使土地资源依法规范流通。同时，还要积极引导农村专业合作组织建立规范的管理制度体系，实现二者的相互推动、协调发展。

（六）在技术、金融上给予大力支持

组织科技人员深入一线，对于种田大户、家庭农场、农技协、专业合作社进行面对面指导，有针对性地解决其生产中遇到的技术问题，提高合作组织的技术支撑；完善与农村流转相配套的农村金融体系，协调金融部门用土地使用权贷款解决农村专业合作组织生产资金短缺问题。同时，对农村专业合作组织优先参加农业保险，加大农业保险覆盖面，增强土地规模经营主体抗御自然风险和市场风险的能力。