文_本刊记者

群众“信访不信法”，依法治国何以普及

文_本刊记者

近年来，出现了一种“信访不信法”的怪现象，一些群众在切身利益受到侵害时，本来可以通过正常的法律程序解决问题，却习惯于上访到政府来解决。不少上访者之所以“信访不信法”，其中自然有种种原因，如或是一些地方政府无能、无力解决群众的合法诉求，或是一些地方官员与民争利、打压群众所造成的恶果，或是法律往往被地方官员架空而造成群众出现信任危机。

但不可否认的是，在浩浩荡荡的上访“大军”中，却有相当一部分上访者是笃信“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”这一方法的。倘若不能让群众宁信“访”不信“法”的制度土壤彻底改良，倘若“信访不信法”的观念依然在群众中大行其道的话，那么，依法治国又何以在群众中真正得以普及呢？

“大闹大解决，小闹小解决”？

“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，是一些上访者“信访不信法”的真实心理表现。

“信访不信法”，民间的这句顺口溜被很多上访者奉为上策，一些人一旦遇到权利受损或者诉求未达目的时，习惯性的解决办法就是上访甚至“进省”“进京”越级上访，而不是按照法律程序来办。于是，大量上访者成了我国特有的“风景”，“上访专业户”成了官方与民间都在高频使用的一个新名词，种种畸形的现象由此共生。

近年来，本刊记者多次在一些机关单位大门口等多地政府机构见到过上访者，有的上访者身背白布，其上大书“冤”字；有的上访者拖儿带女，一把眼泪一把鼻涕诉说冤屈；有的上访者几乎是隔三差五就来喊一次冤。为什么他们会如此执着上访？这其中，有不少人确实是含冤而来，但也有一些上访者确属“小题大做”。

本刊记者对一些上访者进行过了解，其中一名妇女张某到各级党委、政府部门上访过十多次，而事情的起因竟然只是因为她家失窃，实在让人费解。据记者了解，张某是农村妇女，多年前与邻居有意见。一次，张某家失窃，怀疑是邻居（村干部的亲戚）所为，于是上门兴师问罪，结果两人扭打起来，张某被打伤。张某找村干部评论，村干部认为她是无中生有。于是，张某认定村干部与邻居串通一气欺压她。她开始上访，到过乡里、县里的有关部门“喊冤”，最后来到长沙租房上访。张某说，她在上访途中听人讲了一些官官相护的事，由此她更加认定邻居、村干部、乡干部、县干部是一根藤上的关联利益者。因此，她发誓要告倒她心目中的“贪官”。

明白人一看就知道，张某坚持上访的理由牵强。她认为邻居偷了她的财产，完全可以报案；她认为邻居打伤她要赔偿医药费，可以走司法途径；她认为地方官员贪赃枉法，也可以向有关部门举报。但是，她既没有过得硬的证据在手，也根本就不想去走正常的司法途径。记者问她为什么不是选择报案、举报，而是选择来省城租房上访，她反问：“那样做有什么用？”

张某属于“信访不信法”心态的偏执型上访者。事实上，上访者之所以能成为过去一段时期来一道不协调的“风景”，正是有大量上访者对地方政府持不信任心态使然。长期以来，“黑头文件（法律）不如红头文件、红头文件不如无头文件（领导批条）”等顺口溜在民间广泛流传，从一个侧面反映了部分群众“信访不信法”的现状。因此，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”也就成了此类上访者的信条。

为何宁可信“访”不信“法”

虽然通过上访偶遇“青天”式领导的概率非常低，但是上访者仍然寄望于此。

是什么导致“信访不信法”现象的大量存在？江苏省社会科学院法学研究所研究员方明认为，至少有以下几点原因：

执行难造成的判决“打白条”。有些案件法院虽做出了判决，但由于各种原因执行不了、执行不到位，当事人出于无奈而采取信访的形式表达诉求、寻求帮助；行政干预仍客观存在。一些案件受地方利益、部门利益的影响，在处理上受到来自各方面的干预和压力，影响了案件的公正审理，导致群众对法院产生不信任感；受司法不公甚至司法腐败因素的影响。一些涉法涉诉信访个案中存在司法人员素质不高、执法出现差错甚至以权谋私等因素，引发群众上访。

此外，还有评论指出，尽管在现实的信访渠道中，对上访信息也有类似的处置方式，但不同的是，在现实中上访，因为其详尽的材料，尤其是上访者看得见的付出与艰辛，往往容易唤醒上一级政府关照其遭遇，问题解决的可能性因此高出几分。出于这样的考虑，上访者对现实渠道的上访，无疑更有胜算。无疑，这也是导致一些上访者虽然悲情却仍坚持不懈的一个重要原因。

湖南湘和律师事务所律师肖应华对本刊记者表示：“有的群众认为，领导的权威越高、职位越高，就能‘说话算数’，一些上访者也就希望找到这种‘说话算数’的领导来批条子解决自己的问题。”之所以这样，是因为现实中确实存在以下现象：群众利益受损而在基层政府无法解决问题，或者无法满足个人的预期目标。当民众合法权益受到侵害，通过正常司法途径难以维护他们的利益时，民众倾向于通过信访方式求助于上级行政部门。虽然通过上访路上非常辛苦，但是上访者仍然寄望于此。

当然，也有一些上访者遇事采取缠访闹访的做法，往往以极端方式向政府施压，迫使一些地方政府面对涉法涉诉信访老户的不断上访不得不做出让步、给予补偿，使上访者吃到“甜头”。如此“信访不信法”，既是对司法公正和效率价值的违背，也损害了法律权威和司法公信力。

“信访不信法”可能受害更深

一些上访者的遭遇固然值得同情，但同样说明“信访不信法”是行不通的。

上访者“信访不信法”，往往是因为在地方救济不力、诉求渠道受阻的情况下，指望在上访中遇到“青天”式官员，后者能以“权力能量”要求基层政府为自己解决问题。但是，在一些地方政府视上访为洪水猛兽的背景下，有的上访者就遭到了基层政府的截访，甚至被关“黑监狱”、精神病院，被劳教。笃信上访能解决问题的不少上访者却同样付出了沉重代价，令人叹息。

臭名昭著的北京安元鼎保安公司在京设立的多处“黑监狱”，以关押、押送到京上访者为主业，与地方政府签协议并收取佣金事件一事，就曾引发了国人极大的愤慨。据媒体报道，2010年县级驻京办撤销以来，以前由政府工作人员轮流负责的驻京截访工作，一部分转包给了社会商人，“黑保安”应运而生。

安元鼎“黑监狱”事件经媒体曝光后，舆论哗然。北京安元鼎保安公司与地方政府签协议并收取佣金，关押、押送一些上访者，少则收取数千，多则收取数万元的劳务费。安元鼎在北京设立多处“黑监狱”，以限制上访者自由并押送返乡，在看押、押送期间多次殴打上访者。“黑监狱”事件中的责任人虽然被依法惩处，但上访者却因此付出了比走司法途径要远远大得多的“成本”。

被“精神病”、被劳教也一度是社会关注的热点，它同样说明了上访的代价之沉重。山东新泰农民孙法武赴京上访时，被镇政府抓回送进精神病院20余日，签下不再上访的保证书后被放出。《新京报》记者调查发现，在新泰，因上访而被送进精神病院者不是个案。部分上访者及家属称不曾被通知精神鉴定，不过政府手里握有他们的鉴定书。家属反映，政府不经家属同意甚至未通知家人，便送上访者入院，而当事者坚称自己没病，并因此质疑政府限制其人身自由。相应医院承认许多“病人”是上访者。而当地政府表示信访压力巨大，若出现越级上访，会受到上级处分。

如果说上访者被关“黑监狱”、精神病院，被劳教只是极端个别的现象，那么，一度传播度颇高的词语“截访”则说明了一些地方政府对待上访者的首选态度——通过暴力或者非暴力的行为拦截上访者的上访。一些地方政府有组织、大面积的截访行为甚至到了兴师动众的地步。令人欣慰的是，司法机关已经开始对非法截访人员亮剑了。

“信访的归信访，诉讼的归诉讼”

光有司法机关的依法受理和行政机关的要经得起告、要配合告、减少告还不够，公民还要依法维权。

那么，如何破解“信访不信法”的怪圈？专家指出，破解“信访不信法”难题，必须做到“信访的归信访，诉讼的归诉讼”，将当事人与法院之间的纠纷限定在司法程序之内，而决不能存在一种异化的纠纷解决“终端机构”。

2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（下称《意见》），强调把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。《意见》专门提到要进一步提高执法司法公信力，提出完善执法司法责任制，严格落实办案质量终身负责制，健全执法过错发现、调查、问责机制等制度建设，要求严格倒查执法办案中存在问题的原因和责任，严肃查处错案背后的执法不公、不廉等问题。

法律专家指出，《意见》既是全面推进依法治国的需要，又是维护人民群众合法权益的具体体现。《意见》有助于维护司法权威，理顺诉讼和信访这两种不同的社会矛盾解决途径，让“信访的归信访，诉讼的归诉讼”，让司法机关真正发挥定纷止争、救济公民权利的作用。

随着法制的健全，如今，民告官也不再是令人生畏的难事，上访者如果有冤屈而难以获得解决，还可以将地方政府部门和地方官员告上法庭。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次全体会议通过了新修改的行政诉讼法，是行政诉讼法实施24年来做出的首次修改。新修改的行政诉讼法从多个制度设计层面为老百姓打开“立案”大门，畅通“立案”渠道。

在公民权利和公权力的博弈过程中，全国人大常委会法工委副主任信春鹰指出，光有司法机关的依法受理和行政机关的要经得起告、要配合告、减少告还不够，还有一个更重要的主角，就是法人、公民和社会组织，作为原告，在保障权利的同时也有一定的要求，即公民要依法维权。而依法维权，正是民众在依法治国过程中必须选择的路径。