任超

●专题研究 Special Lecture

欧盟职业足球俱乐部政府补助的法律规制及其借鉴

任超

欧盟委员会对荷兰和西班牙职业足球俱乐部的政府补助调查，将政府补助职业体育的问题摆在我们的面前。作为欧洲体育的一部分，欧洲职业足球俱乐部应当受到欧盟法律的规制。对欧洲职业足球俱乐部展开的非法政府补助的调查，以及将来可能出台的处罚决定，其所依据和适用的法律也应当是欧盟现有有关政府补助的法律规则。欧洲政府补助的界定、政府补助的必要性及其法律规制，以及其与职业体育之间的关系等问题，亟需得到解决。我国职业体育目前正处在改革发展时期，需要得到一定的政府补助。目前，我国政府财政资金直接扶持职业足球俱乐部的做法争议较大，我国迫切需要将政府对职业足球俱乐部的扶持和补助纳入到法治的轨道中来。我国职业体育的政府补助应当以职业体育市场的公平竞争为基本原则，不断体现政府补助的“公共利益”取向。应当转变自身观念，不能再将职业体育俱乐部仅视为提供竞技体育赛事的商业实体，而应当将其视为能够为所在地经济、社会、文化等各方面均带来收益的准公共组织。我国应当借鉴欧盟法律的经验，构建职业体育政府补助法律规则。

欧盟法；职业俱乐部；政府补助；法律规制

2013年12月，欧盟委员会正式宣布，对包括皇家马德里和巴塞罗那在内的7家西班牙足球俱乐部展开调查，该调查的内容主要针对非法的政府补助，因为该7家俱乐部涉嫌从西班牙中央和地方政府接受非法的政府补助。随着大众媒体的广泛报道，欧洲职业体育领域的政府补助问题逐渐被人们认识，并迅速成为当今体育世界的热点问题。其实，早在2009年，欧洲多家足球俱乐部的投资者就已经向欧盟委员会投诉，称西班牙政府动用国际社会救助金融危机项目中的费用，给予西班牙足球俱乐部数10亿欧元的税收优惠和贷款。但是，由于欧盟委员会内部西班牙人众多，其中甚至包括副主席穆尼亚本人，就是一个公开的毕尔巴鄂竞技的球迷，因此导致上述针对非法政府补助的投诉一直未得到有效调查。直至欧盟独立的监察专员公开批评欧盟委员会后，相关调查才得以启动。在针对西班牙足球俱乐部的非法政府补助调查开始之前，2013年3月，欧盟委员会已经开始对荷兰职业足球俱乐部非法政府补助的调查[1]。上述2国的调查迄今尚未有最终的定论，但围绕着欧盟委员会非法政府补助调查所产生的一系列问题，如政府补助的界定、政府向职业足球俱乐部进行补助的必要性、政府补助与公平竞争的冲突等问题，都摆到面前，亟需厘清和阐释。更为重要的是，我国目前正处在体育产业和职业体育大发展的时期，各级政府都或多或少的对职业体育进行着政府扶持和补助。我国应当如何在保证政府扶持以促进职业体育更快发展的同时，在秉持竞争中立的立场下，维护公平竞争的秩序，以及保证政府补助的“公共利益”取向，值得思考。本文的目的也在于此，即通过对欧洲职业足球俱乐部政府补助法律规则的考察，借鉴其经验，以便在竞争中立的基础上，为我国相关制度的构建提供有助益的参考。

1 欧盟职业足球俱乐部政府补助概况

1.1 欧盟政府补助的含义

欧盟的政府补助，从字面上来理解是指，欧盟成员国政府为本国企业提供的经济援助。欧盟最早在官方文件中提到政府补助的定义，是在1961年的Bergmannspraemien案件的判决中，欧洲法院将政府补助定义为，国家用以减少一个企业在正常情况下承受的各种负担的各种措施[2]。

而有关欧盟政府补助的最基本的规定，体现在《欧盟运行条约》第107条第1款，该款详细解释了一个广泛且兼顾各方的禁止性规定:任何成员国政府授予的或者通过政府资源授予的任何形式的补助，只要扭曲或者威胁扭曲竞争，通过照顾某些企业或者某些商品的生产，并由此影响到成员国之间的贸易，将会与内部市场相抵触[3]。上述定义虽并未从正面界定何为政府补助，但却从反面界定了法律所禁止的非法政府补助。从这一定义中也可以看出，在欧盟，并不是所有的政府补助都是非法的，只有可能扭曲或者威胁扭曲公平竞争的政府补助才是非法的。

1.2 荷兰与西班牙职业足球俱乐部被指控为非法政府补助的调查

2013年，荷兰和西班牙足球俱乐部被指控为非法政府补助的调查，涉及到现有多种类型的协议安排，主要是针对职业足球俱乐部来源于政府资金的资助，并且上述政府资金的资助并没有正常的政府补助程序中规定的预先通知和批准程序。上述协议安排已经通过了初步的非法政府补助审查，而全面的调查正在继续进行中。

1.2.1 荷兰的调查情况 欧盟委员会对荷兰的调查涉及到相互独立的数个指控，主要涉及到5家职业足球俱乐部:荷甲奈梅亨俱乐部（NEC）、荷甲威廉二世俱乐部、荷乙马斯特里赫特俱乐部、荷甲埃因霍温俱乐部和荷乙邓伯什俱乐部[4]。同时，为上述5家俱乐部提供政府财政资金支持的所在地的地方政府，也在本次调查范围之内。因为，欧盟委员会怀疑上述地方政府所做出的资助足球俱乐部的决定，并不是基于商业性的考虑和评估，而主要是因为上述俱乐部存在财政漏洞。

荷甲奈梅亨俱乐部涉嫌的非法政府补助发生在2010年，奈梅亨市地方政府出资220万欧元，用以收购奈梅亨俱乐部所享有的名为“De Endracht”市政运动区域的购买权。荷甲威廉二世俱乐部涉嫌的非法政府补助也发生在2010年，该俱乐部所在的蒂尔堡市政府，在威廉二世俱乐部处于破产边缘的情况下，减少威廉二世体育场的使用租金，此举为威廉二世俱乐部节省了大约240万欧元。荷乙马斯特里赫特俱乐部涉嫌的非法政府补助，是因为该俱乐部所在地马斯特里赫特市政府在没有履行正常的终止支付程序的情况下，擅自取消了该俱乐部所负的应当归还给市政府的170万欧元的债务。同时，马斯特里赫特市政府还出资180万欧元，购买了该俱乐部使用的体育场。荷甲埃因霍温俱乐部涉嫌的非法政府补助，也是因为埃因霍温市政府以4 838.5万欧元购买该俱乐部所拥有的体育场和训练设施，并且立即将其低价回租给俱乐部。此外，荷乙邓伯什俱乐部涉嫌的非法政府补助，也是因为邓伯什市政府取消该俱乐部165万欧元的债务，且花费140万欧元购买该俱乐部的青训球员和训练设施。

1.2.2 西班牙的调查情况 西班牙足球俱乐部所涉及的被指控为非法政府补助的调查分为3个独立的案件。（1）西甲联赛4家足球俱乐部的法人所得税税收优惠，这其中包括皇马马德里俱乐部、巴塞罗那俱乐部、毕尔巴鄂竞技俱乐部和奥萨苏纳俱乐部[5]。根据西班牙法律，职业足球俱乐部本应该是公共股份有限公司，并且是法人所得税的纳税主体。但上述4家俱乐部却因为其会员制、“非盈利”的身份，获得了职业足球俱乐部一般法律条款的豁免资格，反映在法人所得税上，就是按照25%税率来征收，而不是其他足球俱乐部30%的税率。（2）巴伦西亚地区的3家俱乐部——巴伦西亚、赫库斯和埃尔切俱乐部，在巴伦西亚地方政府担保下获得贷款。为帮助巴伦西亚地区的足球俱乐部获得贷款支持，巴伦西亚地方政府通过公共资金的支持，对银行提供给3家俱乐部的贷款进行百分百的担保。欧盟委员会认为，由于被担保的俱乐部已经陷人财政困境，地方政府对这些银行贷款的担保，不存在任何的商业合理性[4]。（3）皇家马德里俱乐部和马德里市政府间的一宗复杂而可疑的不动产交易。1996年，马德里市政府征用皇家马德里俱乐部位于市中心的训练场，双方约定该笔交易的收购费用一半用土地置换的方式进行。但是到了2011年，马德里市政府又以当年置换给皇家马德里俱乐部的土地无法完成转让和移交为由，要求将其回购，但回购的价格却远远超出早前收购协议中的价格。

2 欧洲职业足球俱乐部政府补助的法律规制

2.1 体育与欧盟法律的关系——职业足球俱乐部受欧盟法规制

体育运动一直是欧洲传统文化的重要组成部分，也是受到欧洲人广泛欢迎的社会活动形式。欧盟国家除了在许多体育项目上具有较高的竞技水准外，其很多项目的职业化程度，也是全世界最高的。但是，在欧共体成立之初，体育运动并没有被视为一项经济活动而成为欧共体相关法律规制的对象。不过，随着欧洲经济共同体的不断发展，20世纪70年代，欧洲法院在一系列案件判决中认定，欧共体法原则上能够适用于体育。在维尔雷夫与科赫诉国际自行车联盟与多纳诉曼特罗2案中，法院解释道，由于体育构成了一项经济活动，因此在欧共体法的调整范围之内[6]。当时，虽然欧共体的条约中并没有具体的条款来明确规定和调整有关体育的事项，但是，既然体育被看作是一项经济活动，根据欧共体罗马条约第2条的精神，作为具有经济活动性质的体育活动必须尊重联盟法律，包括涉及运动员的自由流动和竞争的条款。因此可以说，自欧共体发展之初始，欧洲的体育活动一直受到欧共体法律的约束和调整。

进人20世纪90年代后，随着欧洲加速朝经济一体化的方向发展，以及欧盟开始优先考虑从经济联盟向社会和政治联盟的过渡，欧盟与体育的关系变得成熟与稳定，欧盟法律中有关体育的政策也日益明确。此时，欧盟先后出台了有关体育的3个里程碑式的文件:《阿姆斯特丹条约》（1997年）、《尼斯宣言》（2000年）和《欧盟体育白皮书》（2007年）。在这其中，《阿姆斯特丹条约》重申了体育在塑造人格和团结人民方面的重要性；《尼斯宣言》则明确了体育的特殊属性，以及它在执行社会政策时应当考虑的社会功能；而《欧盟体育白皮书》，则在强调体育促进公众健康、社会融合等社会价值的同时，还明确了体育对于促进经济增长、增加就业，以及推动基础设施升级等方面的经济价值。此外，欧盟法律在体育领域的适用问题也得到了欧盟委员会的详尽阐释[7]。尤其是该白皮书第37条指出，欧盟委员会将执行一项独立的研究计划，主要研究各成员国的大众体育得到公共和私人资助的情况，以及该领域正在发生变化的影响[8-11]。由此，具有经济价值的体育行业，应当被纳人欧盟法律规制的范围之内，已经在欧洲得到广泛认同和普遍认可。

2007年10月，在原《欧盟宪法条约》基础上修改通过《里斯本条约》，该条约由《欧盟条约》（TEU）和《欧盟运行条约》（TFEU）2部分组成，成为推动欧洲一体化进程的新里程碑。在该条约第2E条和第124a条中规定了有关体育运动的内容，并且强调欧盟内部体育部分的一体化。这为欧盟法律在体育领域的适用，提供了强力的法律支撑。在体育领域适用欧盟相关法律，终于从欧洲法院的判例、欧盟的官方宣言和政策层面，上升至法律规定的层次。

由此，作为欧洲体育的一部分，欧洲职业足球俱乐部应当受到欧盟法律的规制。对欧洲职业足球俱乐部展开的非法政府补助的调查，以及将来可能出台的处罚决定，其所依据和适用的法律也应当是欧盟现有的有关政府补助的法律规则。

2.2 职业足球俱乐部政府补助规则的适用

如上所述，欧盟的体育运动应当受到欧盟法律的调整和规制，已经毋庸置疑。而具体到本文所讨论的政府补助问题，欧盟相关法律规则是规定在上述《欧盟运行条约》有关竞争规则的内容中的。该条约在“竞争规则”的章节下单独设置“政府补助”一节，为欧盟所有领域的政府补助行为提供了法律适用的依据。但是，欧盟委员会对于职业体育俱乐部是否应当适用《欧盟运行条约》有关的法律规定，却一直举棋不定。因为，在欧洲，职业体育，尤其是职业足球已经成为欧洲文化的重要组成部分。最典型的例证是，西班牙政府在涉及该国职业足球俱乐部的非法政府补助调查开始之初就反映强烈，并宣称政府将会为西班牙俱乐部辩护，因为它们已经成为西班牙品牌的一部分。由于职业足球长久以来被视为具有准公共物品的性质，因此职业足球俱乐部也被定性为具有公共性质的组织，而非盈利性的组织。这也正是早在2009年就出现的非法政府补助投诉，迟至2013年才开始调查的原因。

但实际上，欧洲的职业足球俱乐部早已摆脱其早期业余性和娱乐性的性质，成为具有盈利能力的“企业”。由于泛欧洲市场的多样性，职业足球俱乐部在球员转会交易、广播电视转播权贸易，以及球衣、球场等广告业务经营中，大量从事盈利性的活动。皇家马德里和巴塞罗那2家足球俱乐部，除了在欧冠赛场上与欧洲其他俱乐部进行竞技较量外，还同时在球员转会交易、电视转播权贸易和广告业务上与其他欧洲俱乐部进行相互竞争。如果欧盟成员国政府对上述从事商业经营和竞技竞争的职业足球俱乐部进行政府补助，势必使其获得非市场性的优势，从而扭曲市场竞争关系，破坏欧盟内部市场的公平竞争。欧盟委员会于2013年发起的对荷兰和西班牙足球俱乐部非法政府补助的调查，很明显反映出目前整个欧洲反对职业足球受到非法政府补助的公众立场。这些非法政府补助如果得不到关注和规制，就会威胁职业足球领域的公平市场竞争，将无可避免地造成欧洲内部市场竞争秩序的扭曲。

因此，笔者认为，为保证欧盟内部市场的自由公平竞争，尤其是作为商业竞争主体的职业足球俱乐部之间在球员转会交易、电视转播权交易等一系列市场中的公平竞争，《欧盟运行条约》中有关政府补助的规则，应当适用于所有的欧盟职业足球俱乐部。

2.3 职业足球俱乐部非法政府补助的构成要件

根据《欧盟运行条约》第107条（1）的规定，一项补助如若要构成非法的政府补助，必须具备4个方面的构成要件:（1）补助必须是通过政府资源而给予的；（2）补助必须是赋予经济主体或经济活动以一定的优势；（3）该优势必须是没有普遍性的，且必须扭曲或者威胁扭曲市场竞争；（4）补助必须影响到欧洲共同体内部的贸易。笔者以为，就荷兰和西班牙目前正在接受调查的职业足球俱乐部而言，虽然政府补助对它们产生影响的方式和结果均不相同，但基本都符合上述构成要件。

首先，涉案的荷兰和西班牙足球俱乐部所获得的补助，均属于损耗公共资源的财政行为，都是通过政府的资源而给予俱乐部的补助。这些政府补助的主体，除西甲联赛4家俱乐部法人所得税优惠是中央政府给予外，其余均来源于足球俱乐部所在地的地方政府当局。虽然，被调查的损耗政府资源而给予补助的行为在形式上有很大的差异，从直接的税收优惠，到政府担保、抵消债务、减免租金，再到赤裸裸的土地交易中的利益输送，不一而足。但上述补助行为都是可归因于政府的行为，都是政府损耗公共资源的财政行为。

其次，荷兰和西班牙的政府给予相关足球俱乐部的政府补助，都使得受补助俱乐部获得了一定的竞争优势。这种竞争优势不仅反映在竞技成绩方面，更重要的是在足球俱乐部的商业经营活动中取得的优势。所有被调查的荷兰俱乐部都遭遇到财政危机，在得到俱乐部所在地方政府当局的政府补助后，它们得以继续留在职业联赛之中，有足够的资金去维持俱乐部运转并继续参与市场竞争，以获得经济利益，这对其他荷兰足球俱乐部来说是不公平的。而在西班牙，尤其是皇家马德里和巴塞罗那2家俱乐部，在获得政府补助的优势后，有了更多的资金去购买世界顶级球员，这不仅可以提升自己的实力以争取更好的竞技成绩，更为重要的是，它们可以由此获得比其他俱乐部更多的电视转播权收益分成、球衣销售等经济利益，它们由此获得的竞争优势更为明显。

再次，被调查的政府补助都是政府给予少数俱乐部的特别措施，而非普遍的政府经济政策，并且严重扭曲了职业足球领域的市场竞争。从荷兰和西班牙的情况来看，虽然受补助的俱乐部都不同程度地遭遇到财政困难，但自从2008年国际金融危机以来，荷兰的所有足球俱乐部基本都遭遇经济困境。而惟有上述被调查的五家俱乐部获得了地方政府的补助，这对与它们有竞争关系的其他欧洲足球俱乐部来说，竞技和商业活动两个层面的公平竞争均受到人为的限制和扭曲。

最后，欧盟委员会目前正在调查的非法政府补助，有可能对欧盟范围内的职业足球竞争秩序带来危害，威胁欧洲共同市场的内在一致性。所有的被调查俱乐部，都是潜在的欧洲足球联赛的参赛者，对他们的补助不仅扭曲了各自国内职业足球的竞争，还将这一竞争扭曲状态延伸到整个欧洲足球。尤其是皇家马德里、巴塞罗那、巴伦西亚俱乐部和埃因霍温等俱乐部，在整个欧洲足球领域内都是具有较大竞争力的俱乐部，对它们的非法补助措施所带来的对职业足球领域竞争的扭曲，危害更大。

2.4 职业足球俱乐部非法政府补助的豁免规则

符合《欧盟运行条约》第107条第（1）款的规定而构成非法政府补助的行为，并不意味着必然会受到欧盟委员会的惩罚和制裁，这是因为该条约还规定了非法政府补助行为的豁免规则。《欧盟运行条约》第（2）款规定了“不与共同市场相抵触”的补助，即政府补助行为的“绿灯区”；第（3）款规定了可视为“不与共同市场相抵触”的补助，即政府补助行为的“黄灯区”。这2类非法政府补助的豁免规则，同样适用于职业足球领域。

2.4.1 被允许的政府补助规则 《欧盟运行条约》第107条第（2）款明确规定了被允许的政府补助的类型，它们不与共同市场相抵触。（1）政府补助是直接给予单个消费者的，具有社会性质，但此等补助的给予不得存在与有关产品的原产地相关的任何歧视；（2）政府补助是用于弥补自然灾害或特殊事件所造成的损失的；（3）政府补助是给予受德国分离的影响而造成经济贫困的德国地区的，且此等补助对于补偿由分裂造成的经济损失来说是必要的。上述“绿灯区”的政府补助，第1种类型的补助由于是建立在无原产地歧视基础上的终端消费者补助，因此不会为任何企业带来非市场性的优势或利益，也就不会带来共同市场竞争的扭曲，因而它就不属于被禁止的政府补助范畴，应当被允许；第2种类型的政府补助，是针对自然灾害或者意外事件的损害补偿，目的是帮助这些地方灾后重建，因此也不会带来共同市场竞争的扭曲，也不应当被禁止；第3种类型的政府补助，是针对两德曾经分裂的历史事实的特殊临时安排，不构成被禁止的政府补助。正如该条最后部分所宣称的，在《里斯本条约》生效5年后，经委员会提议，理事会可通过一项决定废除该规定。

但是，通览荷兰和西班牙被调查的职业足球俱乐部的非法政府补助行为，没有一项是属于上述“绿灯区”的政府补助。有关职业足球俱乐部的政府补助，既没有直接给予职业足球消费者——足球观众的补助，也没有属于自然灾害或意外事件损失的补助，更没有弥补两德分裂所带来的损失的政府补助。因此，欧盟有关被允许的政府补助的豁免制度，完全不适用于职业足球俱乐部领域。2.4.2 可能被允许的政府补助规则 《欧盟运行条约》第107条第（3）款明确规定了可能被允许的政府补助的类型，它们可视为不与共同市场相抵触。这一类别的政府补助主要包括以下几种情况:（1）用于促进生活水平异常低下的地区、就业不足情况严重的地区，以及由于社会结构、经济和社会状况的原因而在第349条中提及的地区的经济发展的补助；（2）用于促进一项在欧洲范围内具有普遍利益的重要项目的执行或对一个成员国严重的经济动荡进行补救的补助；（3）旨在促进某些经济区域或某些经济活动的发展的补助，但该等补助不得影响贸易条件，以致违背共同利益；（4）促进文化和遗产保护的补助，但该等补助不得影响欧盟的贸易条件和竞争，以致违背共同利益；（5）根据委员会的提案，理事会通过决定可能确定的其他种类的补助。上述类型的政府补助，并不必然被认定为禁止类型，但也并不必然会被认定为允许的补助类型，而是需要根据它们对欧盟共同市场竞争可能产生的影响，考虑其内在因素，由欧盟委员会在分析后决定是否对其进行禁止。

对照上述非法政府补助豁免的类型，最有可能跟欧洲职业足球俱乐部的政府补助豁免相联系，并能有可能被适用的条款应当是上述第3种类型的豁免，即旨在促进某些经济活动或某些经济区域的发展的政府补助。在条约所有的豁免规定中，这条规定是覆盖面最广的，可以引申到职业足球领域而适用。该条规定授权欧盟委员会去评估职业足球行业领域为追求“公共利益的政策目标”的补助，并且因此为欧盟体育政策提供了呈现自己的空间，以及为欧盟的体育法律提供了迎合足球的社会角色的空间。根据这一条款，欧盟委员会考虑职业足球领域的非法政府补助的积极正面影响，如对公共利益目标的追求等，但也会权衡其反面的副作用，如扭曲竞争和贸易秩序，并最终在权衡利弊之后，做出是否允许该政府补助的存在。

本文所涉及的荷兰和西班牙的足球俱乐部，都是它们各自城镇、城市和成员国的内在文化，就像遍布整个欧洲的俱乐部的情形一样。这里有很多“公共利益”的理由去促使政府与俱乐部合作并支持它们[12]。如哺育一家当地俱乐部发展和成功，可能不仅取悦于当地选民，而且还能吸引投资、就业和贸易，提高城镇或城市的国内或国际知名度，以及吸引旅游。同样，由于足球的大量娱乐性的诉求，职业俱乐部可以被利用去追求更具体的社会目标，诸如公共健康或者区域再生。其实，欧盟基于“公共利益”的考量，而豁免成员国政府在体育领域的政府补助，是经常发生的。如欧盟委员会同意比利时政府给法兰德斯足球场的补助，以及法国为保证2016年欧洲足球锦标赛的顺利举行而补助的体育场馆建设和改造。

3 欧洲职业足球俱乐部政府补助法律对我国的启示

3.1 我国职业足球俱乐部政府补助的现状

随着我国经济社会的快速发展，人们的物质文化生活水平也在不断提高，人们的价值观念和行为模式也发生了深刻的转变。就体育来说，它已经不再仅被看作是强身健体、为国争光的手段，它还被视为是一种全新的生活方式及重要的经济增长点，具有重大的产业价值。而在这全新的体育产业中，职业体育的发展是最重要的组织形式。实际上，自1993年以足球为突破口的职业体育改革以来，经过20余年的发展，以职业足球联赛和职业篮球联赛为主体的职业体育在我国已经初具规模。但仍不能忽视的是，目前我国的职业体育和职业体育俱乐部在市场开发、财务收支平衡等自身建设领域，依然与西方发达国家之间存在较大的差距。为此，以职业俱乐部所在地的地方政府为主体，开始使用公共资金以补助和支持职业体育俱乐部的发展。如2009年，北京市政府从5亿元体育产业引导资金中拨出2 000万元支持北京国安足球俱乐部；2010年，大连市政府决定赞助大连实德足球俱乐部3 000万元，用于俱乐部引援、工资和奖金的支付；2011年，广州市政府给予夺得2011年度中超联赛冠军的广州恒大足球俱乐部300万元的奖金[13]。2014年12月，大连市政府再次决定，向陷人经济危机的大连阿尔滨足球俱乐部提供2 000万元的冲超奖金，同时免去阿尔滨俱乐部过去2个赛季拖欠的总计达1 000万元的主场场租费及安保费[14]。此外，为鼓励对职业俱乐部的投资，各级地方政府还往往在暗地里给予俱乐部投资者以资助或补偿，主要体现在土地批租、贷款审批和税收优惠等。

我国目前这种政府财政资金直接扶持职业足球俱乐部的做法争议较大。一方面，政府运用公共财政资金直接资助已经成为商业实体的职业足球俱乐部，其行为方式本身就面临合法性质疑；另一方面，地方政府对本地职业足球俱乐部的扶持和补助，在维系俱乐部运转和提升本地俱乐部市场竞争力的同时，也会对其他竞争对手造成不公平竞争。此外，大量游离在法律和公众视野外的地方政府，暗地对职业足球俱乐部投资人的政府扶持和补助，在损害财政公平的同时，更大的危害着职业足球行业的市场竞争秩序。因此，我国迫切需要将政府对职业足球俱乐部的扶持和补助纳人到法治的轨道中来。尤其是2010年，国务院发布《关于加快发展体育产业的指导意见》，在政府支持职业体育方面提出，要拓宽体育产业资金来源渠道，政府可以通过安排补助资金等方式促进体育产业发展；职业体育是体育发展的重要组织形式之一，要完善职业体育的政策、制度和管理体系，扶持职业体育俱乐部建设，不断提高职业体育水平。这一政策文件为我国职业体育和职业体育俱乐部的法律制度建设提供了政策依据。而具体到职业体育俱乐部的政府扶持和补助问题，应当借鉴欧盟的相关制度规则，在明确政府可以补助职业体育俱乐部基础上，构建我国的职业体育政府补助规则。

3.2 我国职业体育政府补助规制的建议：以欧盟经验为借鉴

3.2.1 职业体育俱乐部的正外部性是政府补助的基础 职业体育作为体育运动发展到一定阶段的产物，具有深远的社会影响和较高的商业价值。而作为职业体育载体的职业体育俱乐部，虽然作为纯商业性的组织而存在，但其对于所在的地区也具有较强的正外部性:（1）职业体育俱乐部可以丰富民众文化娱乐生活；（2）可以增强社区共同体和社会的凝聚力；（3）可以直接拉动所在地区经济的发展，带动诸如旅游业在内的其他相关产业的进步；（4）还可以提升所在地的城市品牌形象和文化软实力。上述欧洲职业足球俱乐部在荷兰和西班牙政府眼中的角色，就是上述正外部性的最好体现，中国的情况也与此相似。如大连市政府和大连市民一直都认为，足球是大连的城市名片，而北京市政府也一直致力于打造“体育之都”，并认为北京国安足球俱乐部“永远争第一”的口号是北京市民积极向上的精神象征。

笔者认为，正确认识到职业体育俱乐部的正外部性后，应当转变自身观念，不能再将职业体育俱乐部仅视为提供竞技体育赛事的商业实体，而应当将其视为能够为所在地经济、社会、文化等各方面均带来收益的准公共组织。也正是基于此，职业俱乐部所在地的地方政府，作为整个社会公共服务的提供者以及公共利益的维护者，有义务通过各种方式和手段，以扶持本地职业俱乐部的建设和发展，其中就包括政府补助的方式和手段。

3.2.2 完善相关法律规则，规范政府补助职业体育俱乐部的行为 如上文所述，我国政府补助职业体育俱乐部的事例早已屡见不鲜。但是，目前我国针对政府补助职业体育俱乐部的政策法规却依然缺失。因此笔者建议，我国应当借鉴欧盟规制政府补助职业体育的法律规则，构建我国的职业体育俱乐部政府补助规范。

首先，政府对职业体育俱乐部的补助必须建立在相关职业体育市场公平竞争的基础上，不得限制或者扭曲职业体育的竞争机制。以职业足球俱乐部为例，地方政府对本地足球俱乐部单独的资金资助，就违背了职业足球领域公平竞争的宗旨，对其他职业足球俱乐部来说是不公平的。借鉴欧盟的法律经验，以下职业体育的政府补助，是不违反公平竞争原则的，也是我国应当允许和鼓励的。（1）政府对职业体育消费者以补助，从而促进职业体育消费，增强体育俱乐部门票销售收人和衍生、纪念品零售收人。因为根据欧盟的法律，政府补助消费者以促进相关行业和产业发展是被允许的。（2）政府对职业体育俱乐部的补助，应当针对某类体育行业和领域的所有俱乐部，而不是针对单个的职业体育俱乐部。因为根据欧盟的相关法律，可以被视为允许的政府补助应当是行业豁免，如若支持和鼓励政府补助职业足球俱乐部，应当通过法律规定政府对所有俱乐部的补助范围和金额，而不是任由各地方政府对各自所在地的俱乐部进行单独补助。（3）政府对职业俱乐部的补助项目必须体现“公共利益”，因为欧洲的政府补助，只有当符合“公共利益”标准时，才能获得豁免。对于经营困难而人不敷出的俱乐部的直接资助，或者是对夺得冠军和成功保级俱乐部的奖励，都不属于“公共利益”的范畴。而政府对职业俱乐部投身青训事业的补助，对职业俱乐部为加强校园体育教育而进行的补助，则可以被视为体现了“公共利益”的需要。

其次，构建科学的职业体育俱乐部政府补助决策和监督机制。我国地方政府对职业体育俱乐部的补助，一般都是因时因事而定，具有临时性、随意性等特征。政府补助决策时，事前评估流于形式，事后则缺乏政府补助绩效的考核和监督。因此，笔者建议，我国各地方政府应当建立科学高效的政府补助职业俱乐部的决策和监督机制。（1）制定支持职业体育俱乐部发展的地方法规或政府规章，以取代临时性的政府红头文件，明确政府补助职业体育俱乐部的范围、方式和条件等内容，避免因地方政府领导人的偏好和更迭而导致的不稳定。（2）制定公开和透明的政府补助决策机制，将政府补助职业俱乐部的资金支持纳人到政府全口径预算的范围之内，由各级人民代表大会予以审核通过，以保证政府补助决策的科学性和民主性。（3）我国各地方政府还应当建立公开合理的监督机制和科学的评价指标体系，在每个政府补助项目完成后，应当撰写监督报告和绩效评估报告，并提交当地人民代表大会最终审核，以保证上述政府补助行为能够真正符合“公共利益”的特征，并使得政府能够得到应有的绩效回报。

最后，完善多元化的职业体育俱乐部政府补助手段，以提高职业俱乐部自身造血功能为前提和基础。目前，我国的职业体育俱乐部普遍存在的问题是自身造血能力较低，市场融资能力较差。职业俱乐部正常运转所需资金基本上只能靠投资者母体的资金投人，而当职业俱乐部投资者母体的盈利能力出现下降，资金供给难以为续之时，职业俱乐部的财政困难也就随之出现，需要当地政府的资金补助。2014年12月，大连市政府补助大连阿尔滨足球俱乐部就是这种情况的典型。大连阿尔滨俱乐部的投资者母体是大连当地一家建筑企业，因受国内房地产市场低迷的影响，其盈利能力持续恶化，难以维持阿尔滨俱乐部的正常运转，不得以只能求助大连市政府的政府补助。而对地方政府来说，通过直接的资金支持也是最省事和省心的做法。但是，这种以输血代替造血的资金直接支持，只能解一时之困，而无法从根本上解决问题。因此笔者建议，我国的政府补助职业俱乐部，应当着眼于俱乐部自身造血功能的建立，除资金直接支持这类短期补助外，更应该通过税收优惠、青训和青少年培养的资金支持，赛事转播和门票收人支持，衍生品销售支持等多元化的政府补助形式。只有这样，才能通过政府补助使得职业体育俱乐部正常运转起来，以便更好地去实现其经济、社会、文化等多重功能。

[1]Commission.Press Release.State aid:Commission opens in-depth investigation into public funding of five Dutch professional football clubs [R].Commission，2013.

[2]王晓晔.欧共体竞争法[M].北京:中国社会科学院出版社，2007.

[3]RICHARD C.State aid and sports:football clubs in difficulty[J].European Competition law review，2014，35（12）:581-587.

[4]Commission.The Netherlands:Alleged municipal aid to the professional Dutch football clubs Vitesse，NEC，Willem II，MVV，PSV and FC Den Bosch in 2008-2011[R].Commission，2013.

[5]Commission.Spain:State aid to certain Spanish professional sport clubs [R].Commission，2013.

[6]STEPHEN W.请公平竞争:欧共体法在体育领域适用的最新发展（上）[J].裴洋，译.民商法论丛，2006，35:431.

[7]杨卫东，蔡骞.软法视野下的欧盟体育政策[J].体育学刊，2012，19（1）:66-68.

[8]丁励翼，鲍明晓.欧盟体育白皮书研究[J].体育文化导刊，2009（4）: 150-154.

[9]黄世席.体育运动中的限制贸易抗辩及其对运动员权益的影响[J].上海体育学院学报，2011（04）:51-54.

[10]姜世波.欧盟法适用于体育的例外及启示[J].天津体育学院学报，2013（02）:157-161.

[11]朱文英.欧足联“本土球员规则”的竞争法分析[J].天津体育学院学报，2012（02）:107-111.

[12]DURANCE，BAYLE.Public Assistance in Spectator Sport:a Comparison between Europe and the United States[J].European Journal of Sport Science，2002，2（2）:5.

[13]丁一，姚颂平.中美城市政府对职业俱乐部支持方式的比较[J].首都体育学院学报，2013，25（3）:205-213.

[14]肖郝.阿尔滨备战“冲超”，政府资助2000万[N].北京青年报，2014-12-5日（B09）。

LegalRegulationoftheStateAidonProfessionalFootballClubinEUandItsReference

REN Chao
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China）

The European Commissionˊs state aid investigations into Dutch and Spanish football clubs will be in front of us.As part of the European sports，European football club should be subject to regulation of EU law.The definition of state aid，the necessity of state aid and its legal regulation，and the relationship between them，and so on，need to be resolved.At present the government funds to support the direct football club practice is controversial.China is in urgent need of the support and government subsidies on football club into the orbit of the rule of law.Chinaˊs professional sports are in the period of reform and development，they need to get a certain state aid.But the state aids of the professional sports in China should be based on the fair competition in the professional sports market，and constantly reflect the public interest orientation of the state aid.We should change the idea itself can no longer be professional sports club merely to provide sports events of the business entity，and shall be regarded as to all aspects of the local economy，society and culture are benefits of quasi public organizations.China should draw lessons from the experience of the EU law，and establish the legal rules on state aids in professional sports.

EU law；professional club；state aid；legal regulation

G 80-05

：A

：1005-0000（2015）06-487-06

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2015.06.005

2015-07-14；

2015-10-30；录用日期：2015-10-30

任 超（1977-），男，江苏张家港人，博士，副教授，研究方向为经济法、财税法。

华东政法大学经济法学院，上海200042。