文_乔新生

如何改革纪检监察体制

文_乔新生

中国纪检监察体制改革始终没有停步，一直在路上。中央全面深化改革领导小组将纪检监察体制改革作为重要改革内容提上议事日程，说明中央对纪检监察体制改革非常重视。然而，在纪检监察体制改革方面，无论是学术界还是决策体制内部，仍然存在着不同意见。概括起来，分歧主要体现在三个方面。

党政分开是政改的基本方向

是党政分开，还是党政合一？众所周知，中央纪律检查委员会和监察部合署办公，党政合一是我国当前纪检监察体制的主要特征。中国加入联合国反腐败公约之后，设立了国家预防腐败局，负责贯彻落实联合国反腐败公约中有关预防腐败和官员教育的执行工作。现在看来，这种纪检监察体制既有利也有弊。

从有利的方面来看，由于宪法明确规定坚持共产党的领导，中国共产党是执政党，执政党的反腐败工作是国家反腐败工作的重中之重，因此，将中国共产党纪律检查委员会和国家监察部合并在一起，有利于集中优势兵力，着力解决党内的腐败问题。大量事实证明，当前我国腐败主要是执政党内部的腐败。建立党政合一的反腐败机构，有利于发挥党的领导作用，有利于按照党的纪律和党的规矩不断提高党员领导干部的素质，约束党员领导干部的行为。

但是，从不利的角度来看，党的纪律检查机关和政府的监察机构合而为一，很难解决整肃党风党纪和提高政府工作效率之间的关系问题。部分省市进行纪检监察体制改革，将纪律检查机关负责的党风党纪工作和监察机关负责的政府监察工作区分开来，目的就是要充分发挥纪律检查机关和监察机关的职能，让二者相互配合，互相协调，从而提高反腐败的效率。

笔者的观点是，党政分开是我国政治体制改革的基本方向。党政分开必然要求纪律检查机关和政府的监察机关分开，因为只有这样，才能把党的纪律问题和政府的工作作风问题区分开来；也只有这样，才能理顺国家的管理体制，更好地发挥执政党的作用。短期内纪律检查机关在反腐败的过程中发挥着主导作用，但是从长期来看，纪律检查委员会应当主要解决党内的腐败问题，及时发现腐败苗头或者腐败现象，整顿党的作风，强化党的纪律，确保中国共产党的先进性。国家设立相对独立的监察机关，负责政府的监督工作，在行政机关内部逐渐形成行政决策、行政执行和行政监督相对分离的行政体制。

部分学者建议，应当将国家监察部和国家审计署合并在一起，建立国家统一的审计监察部门。这样做可以及时发现问题，同时也可以及时地解决问题。审计机关通过加强审计监督，发现行政机关工作中存在的问题，而监察机关则根据《中华人民共和国监察法》的规定，及时处理审计过程中发现的问题，追究有问题国家工作人员的责任，防止腐败行为不断蔓延。

笔者认为应当建立直属于国务院总理的审计监察委员会。审计监察委员会负责监督政府各项工作的落实，一旦发现工作中有违法违纪的问题，立即启动行政监察程序，追究责任人的法律责任。部分学者甚至建议，应当由全国人大设立专门的审计监察委员会，具体负责国务院行政工作。如果国务院各部门及其工作人员在工作中出现不规范行为，全国人大审计监察委员会可以立即启动调查程序，并且对责任人采取强制措施，由司法机关追究其法律责任。

发挥国家机关内部纪检监察机构的作用

以内部监督为主，还是以外部监督为主？众所周知，当前我国各级国家机关都建立了纪检监察机构，这些国家机关内部的纪检监察机构承担着本系统的纪检监察工作。但是，由于国家机关内部的纪检监察机构在工作中经常受到机关内各单位的相互掣肘，因此，在发现腐败、惩处腐败方面很难发挥应有的作用。

部分学者认为，国家机关内部的纪检监察机构监督属于典型的自体监督机构，不可能真正有效地发挥作用。纪检监察机关应当像医生一样，通过打针吃药动手术，解决国家机关存在的腐败问题。笔者认为，纪检监察机关的外部监督只能发现个别问题，而不可能发现全面性的问题；只能发现浅层次的问题，而不可能发现深层次的问题。

国家机关内部设置的纪检监察机构不仅仅是一个效能督察机构，同时也是一个工作职能健全的反腐败机构。国家机关内部设立纪检监察机构的目的是为了防微杜渐，是为了防止腐败现象不断蔓延。当前国家机关内部设立的纪检监察机构之所以难以有效发挥作用，根本原因就在于，国家机关内部设立的监察机构在人财物等方面受到严重的制约。全面深化改革领导小组在纪检监察体制改革过程中已经注意到这方面的问题，决定对国家机关内部的纪检监察机构实行垂直管理，内部纪检监察机关的负责人对上级纪委负责，接受上级纪律检查委员会的领导和监督。这样的纪检监察体制改革有利于充分发挥国家机关内部纪检监察机构的作用。但是，要想把全面深化改革领导小组的改革意见落到实处，还必须在人财物等各个方面加快改革的步伐，让国家机关内部的纪检监察机构及其工作人员真正做到独立办案，对本级党委实施强有力的监督。

笔者认为，国家机关内部设立的纪检监察机构要想真正发挥作用，必须充分依靠党的基层组织。当前国家机关内部的纪检监察机构之所以难以发挥作用，根本原因就在于，国家机关内部的纪检监察机构与国家机关的党委会、党支部沟通不够，没有通过党的组织系统及时地发现问题并且提出整改意见。现在一些国家机关的党组织涣散，党支部的活动可有可无，这就使得国家机关内部纪检监察机构在工作过程中缺乏有力的帮手。只有健全国家机关内部的党组织，并且让国家机关内部的党组织和纪检监察机构密切配合，才能及时发现腐败现象，并且提出整改意见。

笔者的建议是，纪律检查机关的外部监督固然重要，但是，要想形成反腐败的常态化机制，必须充分发挥国家机关内部纪检监察机构的作用。国家机关内部的纪检监察机关必须按照党章的要求充分履行自己的职责，一方面向派出机关负责，另一方面必须放手发动群众，充分依靠国家机关内部的党组织完成上级纪律检查委员会交给的各项工作。

部分学者认为，国家开展大规模的巡视活动，有利于及时发现问题，有利于解决存量腐败现象。从实际效果来看，巡视制度的完善的确有利于发现国家机关内部存在的问题。但是，必须承认，绝大多数腐败行为都是“和尚头上的虱子——明摆着”，不能说是纪律检查机关巡视工作发现问题，而只能说纪律检查机关的巡视工作促使问题得以解决。只有充分发挥国家机关内部纪检监察机关的作用，建立精干高效的纪检监察系统，腐败问题才不会越积越多。

笔者的观点是，巡视工作对于解决历史遗留的腐败问题非常重要。但是，要解决现实生活中不断出现的腐败现象，必须依靠国家机关内部的纪检监察机构，建立相对独立的纪检监察机制，及时督促国家机关及其工作人员依照宪法和法律办事，防止在国家机关内部出现官官相护、联合抵制纪律检查机关开展相关工作的现象。

允许公民进行反腐败诉讼

反腐败是以纪检监察机关为主，还是以司法机关为主？绝大多数国家反腐败主要依靠司法机关，司法机关在反腐败的过程中发挥至关重要的作用。一些国家的检察机构在反腐败过程中发挥着非常重要的作用。

在我国，纪检监察机关在反腐败斗争中发挥着领导作用。这一方面是因为共产党是世界上最大的执政党，反腐败首先是中国共产党内部的一场自我清洁运动；另一方面则是因为中国司法机关必须接受党的领导，司法机关在反腐败的过程中既要配合纪检监察机关的工作，同时又要在中国共产党的领导下开展腐败案件的起诉审判工作。

笔者认为，反腐败系统不是一个线性结构，而是一个综合的复杂系统。纪检监察机关在反腐败的过程中发挥着不可替代的作用。但是，这并不意味着中国的司法机关在反腐败的过程中处于被动的地位。司法机关应当建立开放的投诉机制，随时接受公民的举报。应当建立公民诉讼制度，允许公民和社会公益组织提起反腐败的诉讼，因为只有这样，才能形成使反腐分子像“老鼠过街人人喊打”的局面；也只有这样，才能真正实现政治清明。

发达市场经济国家的实践证明，如果在反腐败的过程中允许司法机关独立接受公民的投诉，并且以诉讼的方式处理个人提起的反腐败案件，那么，会使反腐败的局面大为改观。在我国香港特别行政区，公民可以就环境等方面的腐败问题提起诉讼，在诉讼的过程中司法机关可以传唤行政机关的负责人。这样做一方面可以督促政府机关依法办事，另一方面也可以及时发现决策和执行过程中存在的腐败问题，从而防止公民的利益受到损害。我国内地应当尽快修改诉讼法律制度，建立相对开放的反腐败诉讼体制，允许公民针对行政机关的负责人提起反腐败诉讼，因为只有这样，才能让中国的反腐败运动成为全民运动；也只有这样，才能让中国的反腐败达到预期的效果。

（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）