曾茜

内容摘要：检察机关提起民事公益诉讼是维护国家和社会公共利益的重要方式，在提起民事公益诉讼的过程中，应当重点注意三个问题：一是明确检察机关“履行职责”应包括接受控告、举报、申诉等活动以及其它业务活动。二是明确检察机关有权收集相关证据以提起民事公益诉讼。三是设立防范检察机关滥用民事公益诉讼自由裁量权的机制。本文认为处理好这三个关键问题，有利于更好地实现民事公益诉讼的目的，即维护国家和社会公共利益。

关键词：检察机关 民事公益诉讼 诉前程序 法律监督

检察机关提起民事公益诉讼是检察机关立足法律监督职能，强化对民事公共利益保护的一种有效途径。近年来，检察机关提起民事公益诉讼的实践开始朝规范化的方向迈进，但是从具体实践情况来看，检察机关提起民事公益诉讼时尚有许多问题有待进一步明确和细化。

一、检察機关在履行职责中发现民事公益诉讼案件线索的情形

中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称为《试点方案》）将检察机关提起公益诉讼的线索限定在“履行职责过程中发现”，但对于何为“履行职责”，上述《试点方案》并未作出明确解释。

实践中，检察机关很难通过履行职责的行为第一时间获得有关侵害国家和社会公共利益案件的线索与信息。这是因为：一方面，由于检察机关不能广泛地参与各类民事经济活动和行政执法活动，显然无法及时掌握有关各类生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益事件的信息；另一方面，检察机关履行职责的活动也大体局限于刑事追诉和对民事行政案件进行再审审查等，这些活动与生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益事件也缺乏直接联系。因此有必要从宽界定“履行职责”的内涵，适度扩大其范围。最高人民检察院正式印发实施的《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》（以下简称《意见》）对“履行职责”做了较为广泛的界定。《意见》提出，履行职责是指检察机关履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。从检察机关履行各项职能的实践来看，在控告申诉检察环节，检察机关有可能通过受理有关公民、法人或者其他组织的申诉、控告和举报，了解并掌握有关各类生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益事件的线索和信息。这种方式既遵循了规范保护理论又是对《宪法》授予公民申诉权的保障。除此之外，新闻媒体曝光的案件因可能涉及渎职问题，检察机关通过自侦权进行调查时，若发现相关线索，可由反贪反渎部门向民事行政检察部门进行案件线索移送。调查处理国家权力机关交办、转办的案件也是检察机关履行法律监督职能必须承担的任务。检察机关应建立案件线索的归口机制，将控告检察部门、案件管理部门或者反贪反渎部门发现的线索及时移送给民事行政检察部门受理。

二、检察机关在民事公益诉讼中的调查取证权

最高人民法院在《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第74条和《关于民事诉讼证据的若干规定》中就环境污染侵权诉讼证明责任的分配确定为举证责任倒置规则，即原告只要举证证明存在环境污染侵权事实存在，被告则需要举证证明其行为与损害后果不存在因果关系。这一规则运用到民事公益诉讼中，要求检察机关在民事公益诉讼中承担有关社会公共利益受到损害的证明责任，即检察机关在民事公益诉讼中应当提供有关社会公共利益受到损害的初步证据。这就意味着，检察机关在提起民事公益诉讼之前，必须经过相应的调查取证行为收集有关社会公共利益受到损害的证据。但是，目前无论是有关公益诉讼的改革决定，还是相关司法解释，都尚未确定检察机关的调查取证权。

实践中，民事公益诉讼案件往往主体特殊、案情复杂、证据审核认定难度较大，在目前信息公开制度并不乐观的情况下，检察机关如果没有调查取证权就难以收集充分的证据，自然也就无法证明自己的诉讼主张，无法完成维护国家和社会公共利益的使命。因此，为确保实现公益诉讼制度的预期目标，应当进一步明确检察机关在民事公益诉讼中享有相应的调查取证权。事实上，赋予检察机关在民事公益诉讼中的调查取证权是确立民事公益诉讼制度的国家所通行的做法，例如美国许多州的立法都规定，检察总长为了维护公共利益，有权进行广泛的调查取证活动以确保公益诉讼的顺利进行。从实际需求来看，应当明确检察机关为提起民事公益诉讼的需要，可以使用必要的调查手段来搜集证据，具体包括询问当事人、证人，搜集书证、物证以及对有关证据进行鉴定、勘验等。但是，需要特别明确的是，检察机关的这种调查取证活动应当遵循民事诉讼的基本理念和一般规则，而不应将其理解为单纯的刑事侦查活动。检察机关在此过程中所享有的诉讼权利、承担的诉讼义务与一般民事诉讼当事人无异。因此，检察机关在行使调查取证权的过程中，绝对不能把民事公益诉讼的被告当作犯罪嫌疑人来对待，例如通过采取强制措施等限制人身自由的方式来调查取证。为了防止公权力对民事领域的不当干预，维持民事公益诉讼中的平衡机制，检察机关应合理调查取证。

三、防范检察机关选择性提起民事公益诉讼的机制

《试点方案》规定，经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。这一规定意味着检察机关在是否提起民事公益诉讼的问题上享有自由裁量权。即便经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关也可以因为证据收集不够充分等各种因素而决定不提起民事公益诉讼。这与设定公益诉讼制度的预期目标是背道而驰的。因此，应对检察机关在提起民事公益诉讼的自由裁量权施加适当的限制，防止其有意识地选择性执法。

（一）建立检察机关民事公益诉讼案件线索处理结果公开机制

应当建立检察机关民事公益诉讼案件线索处理结果公开机制，从而防止可能出现的检察机关提起民事公益诉讼时滥用自由裁量权、选择性地提起民事公益诉讼的情形。一是应当考虑借用检务公开机制，公开检察机关所受理的有关民事公益诉讼案件的线索或信息的最终处理结果。二是承办人员应当公布作出该结果所依据的证据及其论证过程，通过确保公众的知情权的行使来监督检察机关依法处理并严格按照有关规定提起民事公益诉讼。此外，从更进一步强化制约的角度考虑，在检察机关公布有关民事公益诉讼案件线索的处理结果之后，还可以尝试允许民事公益诉讼案件的有关利害关系人，如申诉人、控告人、举报人、公益侵权行为利益受损人、以及不服检察机关决定不提起民事公益诉讼的处理结果的，可以申请由上一级检察机关复议。处理结果及其依据公开制度以及不服不提起民事公益诉讼申请复议机制的建立，使检察机关从受理民事公益诉讼案件线索到作出最终处理决定的整个过程都处于公众的监督之下，最大限度地减少了检察机关滥用自由裁量权而有选择性地提起民事公益诉讼的可能，有利于确保检察机关依据有关规定，忠实地履行起通过提起民事公益诉讼保障国家和社会公共利益的职责。

（二）法院应以判决方式驳回检察机关提起民事公益诉讼的诉讼请求

在民事公益诉讼中，检察机关是国家和社会公共利益的代言人和维护者，有权提出其认为能够弥补或恢复国家和社会公共利益的诉讼请求。法院经审理，认为检察机关所提出的诉讼请求达不到合理标准或者不足以保护国家利益和社会公共利益的，应当向检察机关说明情况，并建议检察机关变更或者增加相应的诉讼请求；认为检察机关的诉讼请求不成立的，应当以驳回诉讼请求的方式作出判决。这种裁判方式既能很好地维护检察机关的权威，也可以更加明确具体地防止检察机关滥用相关权力。

（三）确立检察机关在民事公益诉讼中的赔偿责任

检察机关提起民事公益诉讼后，为防止国家利益和社会公共利益损害发生或者扩大，可以申请人民法院裁定采取保全措施。人民法院对于可能因被告一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成国家利益或社会公共利益损失的案件，有权裁定保全或者责令被告作出一定行为或者禁止其作出一定行为。在这一过程中，如果采取保全措施造成利害关系人现实、直接的损害，而且检察机关的申请确有错误的，检察机关其应赔偿被申请人或者利害关系人的损失。要求检察机关对其在民事公益诉讼中提出的错误保全行为承担赔偿责任体现了民事公益诉讼重点保护公共利益但也依法保护私人利益的精神。这项制度设定使检察机关必须慎重行使自由裁量权并对其诉讼行为保持审慎，实际上是一种通过责任机制约束其自由裁量权行使的设计。这种机制的存在，意味着检察机关必须对是否提起民事公益诉讼以及提起民事公益诉讼后如何通过法庭审判实现维护公共利益的目的作出周到考虑，尽量压缩其自由裁量权可能被滥用的风险，从而确保检察机关提起

民事公益诉讼的活动始终保持正确方向。