关晓月+杨波

摘要：独立学院是由普通高校按照新机制、新模式实施创新本科学历教育的高等学校，它为促进高等教育大众化、推进民办高等教育事业的发展做出了重要贡献。然而，作为高等教育领域中的一支后起之秀，独立学院也如同其他新生事物一样，没有现成的模式可套，没有直接的经验可学，一切都必须在实践中探索。基于此，以四川省的独立学院为例，从独立学院发展现状和既有政策入手，详细分析宏观政策对独立学院的发展的导向作用，对四川省独立学院发展的政策改革提出可行性建议。

关键词：独立学院;管理;政府

中图分类号：G646文献标志码：A文章编号：10017836（2015）11002102

1四川省独立学院概述

独立学院是指本科高校与国家机构以外的社会组织或个人合作举办的本科层次的高等教育机构，是我国高等教育办学体制改革创新的重要成果。自1999年出现以来，到现在只有十几年的时间，却为促进民办教育事业的发展、丰富高等教育领域做出了重要贡献。然而，作为高等教育领域中的一支后起之秀，独立学院也像其他新生事物一样，没有现成的套路可走，一切都需要在实践中践行，因此在发展过程中还存在很多的问题[1]。

1996年，随着四川师范大学率先创办四川师范大学电影电视学院，省内各独立学院陆续发展起来。截止到2013年初，四川共有44所本科院校，其中独立学院就有13所，比例将近30%。这13所独立学院的母校既包含四川大学、电子科技大学等“985”“211”名牌高校，也涵盖成都理工大学、四川师范大学等省内重点高校。其中，部分二级学院按照教育部2013年发布的《独立学院设置与管理办法》进行了转设更名，涉及成都理工大学的四川传媒学院;四川音乐学院的四川文化艺术学院;四川师范大学的成都文理学院;四川师范大学的四川工商学院。

2四川省独立学院发展与政策支持相关研究

独立学院的相关政策，最具权威性的就是2003年教育部印发的《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（后文简称“8号文件”）和2008年印发的《独立学院设置与管理办法》（俗称“26号令”）。

2.1四川省独立学院发展与8号文件的相关研究

“8号文件”中规定独立学院的申请者是普通本科高校，而投资合作者必须是有合作能力的个人或机构。鉴于此，四川省要求所有二级学院须是“民办机制”，即由公立高校与私营企业合作举办。但是2003年四川师范大学影视学院在申报独立学院时，却遭遇举办主体资格问题，即合作方的四川电影电视艺术进修学院不属于企业主体，故未能获批。虽然该学院认为“8号文件”中对于民办教育者可以成为投资方这一点并没有否定，而且也通过了四川省专家评估，但还是不得不采取了“整改”措施来满足教育部政策要求，即将四川影视艺术进修学院改组为“四川贡院电影电视教育发展研究中心”，并在资产清算后再次立校申请。这个政策执行中的特例也反映了中央政策与地方实践之间的实质差异。

2.2四川省独立学院发展与“26号令”的相关研究

“26号令”中规定出资人可以从独立学院按照国家有关规定扣除办学必需费用后的结余中取得合理回报。合理回报本是“26号令”鼓励和促进民办教育事业发展最具实际意义的规定。然而，由于规定在“合理回报”问题上的标准比较笼统，多少才叫做合理回报？其比例应当怎样计算？由谁来进行评估？诸多问题都表明了现有政策在可操作性方面依旧缺乏。目前，在大部分独立学院中，学费收入的35%作为办学成本支出，学费收入的35%—50%作为出资人的回报，而剩余部分均为合作方的收益。这些数据明显表明，对于现阶段的大部分独立学院来说，能用于办学投入和未来发展的费用在总学费收入中的比例过低，而学费收入中母体高校和投资方的占有比例过高。这对于独立学院并不是一个好的征兆，长此以往，不仅不能保障独立学院的办学质量和教学水平，还会影响和制约着独立学院的未来可持续发展[2]。

“26号令”中规定独立学院应当完善教师聘用和管理制度，落实和保障教师的相关待遇。目前省内独立学院教职工的主要来源有三个：母体高校委派、聘用社会兼职人员以及公开招聘。用人机制主要采用聘用制，即教职工将档案挂靠在所属地的人才交流中心，仅仅与学院签订劳动合同，这种聘用制会给教职工带来很大程度的不安全感。一方面，对于兼职教师，他们仅仅作为学院聘请的对象，与学院之间更多的只是经济上的利益关系，而缺乏相应的激励和约束机制，因此对学院的归属感不强，带有较浓重的功利主义色彩。另一方面，独立学院通过社会招聘的教职工作为学院的主体，是学院长远发展的主要依靠力量，但恰恰相反成为了学院办学力量中最薄弱、最不稳定的队伍。由于他们普遍存在工资待遇低、福利保障差、办公条件简陋等问题，因此，很多教职工仅仅把独立学院当作一个临时落脚的地点，一旦发现新机遇便会心猿意马，弃独立学院而去。由此可知，教师待遇的相关政策也成为影响独立学院发展的一个重要方面。

“26号令”中规定独立学院应当加强教学管理队伍建设，建立健全教学管理机构，改进教学方式方法，不断提高教育质量。在这一政策指引下，四川省独立学院的发展状况令人鼓舞。大部分的独立学院都能认真执行政策，将发展重心放在提升办学质量、注重内涵式发展上，主动适应区域发展，不断拓展生存空间，办学特色逐步显现，不仅在高等教育人才培养上对公办高校起着有益的补充作用，也在部分学科、专业建设上与公办高校相互补充、相互促进。无论是办学条件，还是办学质量与办学成绩，在全国独立学院中都具有可比性。

3四川省独立学院发展政策支持对策研究

3.1制定适合独立学院的法律、法规

首先，通过分析省内经济、社会发展现状及发展趋势，在此基础上提供相关的政策信息，从独立学院的规模、数量和学科结构等入手，逐步作出科学的规划和引导，使独立学院自身明确更加适合经济和社会发展需求的学科领域和专业设置，对于一些学科和专业，比如能符合经济、社会发展趋势要求的应该在独立学院办学中优先发展，而学科和专业与经济、社会发展趋势不相适应的应该选择性发展或限制性发展。其次，四川省教育行政部门应制定和实施一些鼓励独立学院教育产品差异化和产业化的政策。一方面，引导各个独立学院走特色化发展的道路，通过毕业生在学科领域、知识结构等方面的差异，满足经济、社会发展对各类高层次人才的需求。另一方面，充分利用各个独立学院的特点，联合投资方企业和独立学院一起，在科学研究和技术创新上充分利用二者的优质资源，从而也使得独立学院的科研水平有所提升[3]。

3.2政府行政监管职能的归位

首先，建立健全管理机构。政府应当理顺独立学院的管理体系，建立一个专门的机构来负责对独立学院的归口管理，同时明确规定这一机构的设置和权责，从而保证各种相关政策的落实，规范独立学院的发展方向。此外，教育行政部门还应根据独立学院发展的需要以及管理的复杂性、特殊性，配置和充实专职的管理人员和专门的管理经费。其次，加强科学的监管和评估。在监管范围上，政府可以将部分监管职能从一般职能中分离出来，比如针对有些管理内容，可以大胆放手，交给市场完成，通过市场的竞争机制来规范，通过社会的自律机制来引导。而对于有些必须由政府来管理的部分，要绝对地介入，防止片面将其推入市场之后的无法调整和完成。同时，政府监管的重点应当从宏观着手，尊重独立学院的办学自主权，对于独立学院的具体办学行为要尽量少地介入，注重监管同市场机制、办学自主权之间的平衡，对独立学院披露的相关信息的质量、准确度和及时性进行监管，用以弥补市场监管的不足;此外，政府应当尽快建立一套科学合理的评估体系，将评估委托给社会评估中介组织，从独立学院的人才质量、培养目标、办学定位等角度出发，建立合理有效的评估指标体系，使之既符合社会的需求，又符合独立学院的办学实际，用以评估各独立学院的教育、教学水平，推动独立学院的持续健康发展[4]。

3.3调整和完善现有政策

对“26号令”中一些具体细则进行再完善， 使独立学院的政策更加清楚，管理更加规范，操作标准与程序更加透明。例如：如何界定独立学院和母体高校的关系;独立学院无形资产的作价与管理费问题;投资者合理回报的管理与分配;独立参与各方产权的界定;合格验收的相关问题，等等，都需要政府进行明确和规范，使独立学院发展中的这些真空和盲点被填补，从而在制度和规则上给予其保障。

参考文献：

[1]教育部.关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见[Z].200304.

[2]教育部.独立学院设置与管理办法[Z].20080401.

[3]彭华安.独立学院政策问题研究[D].南京：南京师范大学，2008：27—34.

[4]范胥泽，彭俊.问题与策略：独立学院政策研究[J].法制与经济，2012，（2）：114—117.

（责任编辑：朱岚）2015年11月第34卷第11期黑龙江教育学院学报Journal of Heilongjiang College of EducationNov.2015Vol.34 No.11